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統計與出版品
推動農地資源空間規劃的策略與方向 (歷史期刊資料,內容僅供參考)
企劃處 簡俊發

壹、前言

  依據總統府國土開發推動諮詢小組對未來國土發展所提出之策略,除建議採多層面各部門同時考量外,其中在產業面提出政策方向,包括有:提供優質生活環境,以「都會區」為吸引產業人才的競爭單元;及傳統產業轉型,紓解偏遠地區經濟困境。而在這種政策下,如何強化「全面輔導地方型服務產業,結合觀光、文化及生態旅遊等,重視服務、品質與想像,活化地方經濟」,成為重要的策略。一向定位為地方型的農產業,必然必須跟隨政策做必要的調整。

  另近年來因為國土規劃與管理未能有效結合,行政院陸力推動國土規劃的改革,依據未來需要所研議之國土計畫法(草案),也明確指出以國土功能分區方式,作為計畫指導開發的依據。有關國土功能分區劃設之方向與管理原則如次:

一、以國土永續發展與生產、生活、生態三生一體為目標,劃分國土功能分區。其中國土保育地區以保育國土資源、禁止變更為原則;農業發展地區以確保農業永續發展為原則:城鄉發展地區以創造良好生活環境、生產環境及規劃供實質發展為原則。

二、以計畫引導國土分配適宜性與法制規範合理之土地使用;以開發許可機制及成長管理原則引導土地開發。土地、建築物及設施之使用,不得妨礙國土功能分區劃設目的。

  面對這種政策上明確改變的同時,必須將現行農地管理政策作必須調整,強化農地資源規劃,結合產業發展目標與農地資源管理,方能因應政策的需要。

貳、農地資源之規劃構想與內涵

一、現況分析

  現階段之總體農地管理重點方向,仍以農地管理為目標,強調管制下的農地利用,例如放寬自然人購買耕地農業用地限制、有條件辦理同意農業用地變更使用、開放無自用農舍農民於不影響農業生產環境及農村發展下,得申請以集村方式或在自有農業用地上興建農舍。此種配合區域計畫下之農地管理,強調的是如何有效管理,缺乏較積極的規劃利用。從而產生包括農地資源利用政策與農地管理之結合明確性不足;農地使用管理缺乏總體農業政策及農地利用規劃之指導原則等缺失。在總體國土之配合管理上,也因國土規劃上位法制仍未完整,整體國土計畫未能明確,整體用地需求面積與區位缺乏長期規劃,造成農地變更與開發使用之區位零散分布問題。甚至產生部分已核准同意變更為非農業使用之土地,未能有效開發利用,仍繼續作農業經營使用,未作有效利用。

二、農地空間資源規劃構想與原則

  (一)遵循總體農業發展政策

  以優質農業、安全農業、生態農業、休閒農業為願景 ,發展下列措施:確保糧食安全,提升產業競爭力、再造農村社區,增進農民福祉、加強國土保安,維護生態環境、建構優質農業生產環境。

  (二)與國土計畫調整方向相結合

  未來視農業發展與維持糧食安全之需要,指定農業發展地區,實施分級分區管理,將現行從事農業使用之土地,作適當的調整,將現階段農地管理如何配合國土計畫法作適度修正,列為重要課題。

  農業發展地區將在追求環境永續、社會公平、經濟效率及三生和諧下劃分次功能分區,農地管理政策目標強調: 1. 考量農地利用的效率與生產型態,維持基本糧食安全的需求; 2. 形塑農村地景、地貌,再造農村特色之景觀風貌; 3. 適度保護農業資源與環境,創造永續利用之農業生態空間,達成三生和諧的農業環境。

  (三)農業各部門之共同協調與結合

  農地資源之利用,與農業產業發展息息相關,因此,涉及農地利用之規劃與管理,均應考量產業的共同配合,強調各部門之共同協調成為重要的處理事項。在處理原則上,如圖1 Word 檔下載(29.00KB) 將另開新視窗 /  pdf 檔下載(68.28KB) 將另開新視窗所示,為增強各部門之參與,提升規劃計畫之提出,應經本會各機關共同之參與,並以設置協調小組方式,經協商與取得共識後,作為產業推動與資源管理之重要依據。

  (四)監測與獎勵措施之規劃

  運用地理資訊技術,建構農業發展地區之監測管理機制,提供執行監控農業發展地區土地管理之參考。包括農地管理與土地利用監測。考量配合政策辦理之農業生產土地,透過簽訂契約方式給予補貼,以保證農地維持農用。但若有違規使用之情事,取消補貼並依一定比例返還原補貼額。調整現行誘因規定,如免稅應視各次分區功能而有不同程度之減免。

參、推動策略與方向

一、農地資源之規劃

  配合國土計畫法之國土功能分區劃設之計畫目標,建立全國性以農業願景為目標之指導性農業之資源空間規劃構想及農業空間部門計畫;並協助縣市政府,完成縣市層級及鄉鎮層級的農地資源空間規劃配置構想,作為未來研擬各級國土計畫之參考。

  (一)工作項目

  1. 協助完成全省重要縣市農地資源空間配置之規劃。(側重於農業部門之實施構想)

  2. 擴充農地資源資料庫系統部分
    (1)擴充農地資訊平台(TALIS)資料庫內容及空間分析功能。
    (2)建置農地相關之農業資源資料庫間之整合及應用平台

  (二)空間規劃之執行時程

  農地資源空間規劃之推動,由92年度開始執行,從制度面之設計開始,包括如何應用規劃手段作有效規劃,建立有效之執行機制等。截至目前為止,92年度完成包括建構全國性農業發展區劃設標準、原則及空間發展構想;於93年度以新竹縣及宜蘭縣為操作範例地區,建立縣級劃設農業資源空間配置之規劃模式;另於94年度完成建立鄉鎮級劃設農業資源空間配置之規劃模式,以宜蘭縣三星鄉為操作範例地區。此類之示範性規劃,所完成之規劃體制,曾提報至行政院國土規劃推動委員會報告,經審查決議認為機制之作業具體可行,且對未來之國土規劃執行甚有幫助。

  本會爰規劃於95年度開始,全面性推動辦理,預計分3年度完成各縣市農業部門空間規劃構想為未來國土規劃下之國土功能分區劃定與農業部門規劃作業之參考。95年度預計先行補助5個縣市(各約300萬)辦理(以農業縣(市)為優先),其餘縣市將於96、97年依續完成。

二、執行方式與預期成果

  在實際規劃作業上,建立以地方政府為執行主體之由下而上之規劃模式,並應用策略規劃模式,以共同願景做為地方農地資源發展規劃之依據。工作事項與預期成果規劃如下(詳細之執行模式如圖2 Word 檔下載(29.00KB) 將另開新視窗 /  pdf 檔下載(72.50KB) 將另開新視窗):

  (一)成立顧問團隊,協助指導建置縣市農業資源空間規劃配置計畫,並規範內容項目及標準作業程序。

  (二)完成農地資源空間規劃整體發展構想及配置計畫 。

  (三)維護、擴充農地空間資料庫,以充實農地空間資訊之應用。

  (四)辦理經驗交流及農地規劃人員教育訓練事宜。

三、與相關計畫之結合

  同樣屬於空間規劃性質,同時推動的計畫有之,這些在本計畫推動,即作事先之計畫層級之協調,例如將農地資源空間配置計畫界定在著重農業發展區的整體農業資源配置,涵蓋農業生產區域、農漁村聚落及休閒農業區等,其性質屬於上位規劃型計畫;而本會水保局同時推動之縣級鄉村風貌綱要計畫,主要針對縣內農漁村環境景觀惡化之區域提出減量、再造及發展構想,並以社區基層為層級之小規模規劃建設模式,其性質屬於實施型計畫。兩者應屬互補關係,計畫並未有競合,執行層次亦頗為明確。縣級鄉村風貌綱要計畫係為促進鄉村之發展,故其計畫範圍應符合地區需求,並符合農地資源空間整體構想與配置計畫發展方向,以達到區域整合規劃之目標。圖3 Word 檔下載(28.00KB) 將另開新視窗 /  pdf 檔下載(36.05KB) 將另開新視窗

肆、結語

  農地資源之利用,在各主要國家中均已逐漸以多功能方式觀之,例如歐盟國家,就將如何發揮多功能之農地角色列為重要的農業施政項目。在農地資源不僅為生產工具之同時,如要發揮多功能角色,就必須適時依據農地資源的特性,做好應可發揮功能之利用。農地資源利用,必須同時考量農地規劃與農地管理之不同面向,兩者猶如汽車的兩邊輪軸,必須同時保持轉動,互相配合,才能持續向前邁進。

  農地資源空間規劃之推動,即在考量國土規劃下之政策需求,政策與制度採取由上而下之計畫銜接原則,讓各縣市政府能有所規範加以遵循,另在實質內容部分,則導入願景規劃之策略規劃模式,以地方政府為主體,尋求地方農地資源未來發展方向與策略,著重的是由下而上的作業程序。企望藉由中央、地方等行政部門、農民團體與當地農民的共同參與,共同為農地資源之利用與管理尋找最適宜地方需求,而同時兼顧永續利用之發展目標。亦即不管有無新國土規劃之推動,建立良好之農地資源寬規劃,結合農業產業與資源利用,均為應積極推動之事項。



自95.12.28:10267
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