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統計與出版品
德國活力銀髮族計畫與鄉村老人安養照護服務 (歷史期刊資料,內容僅供參考)
台灣大學農業推廣系 王俊豪

一、前言

  根據2002年德國人口資料顯示,人口數約8,300萬,世界排名第13位,男女的平均餘命分別為74歲與80歲,隨著人口老化問題日益惡化,特別是65歲以上的老年人口佔總人口的比例,在2002年約17.3%,預計至2030年將攀升至1/3。未來德國將面臨高齡化社會的嚴峻挑戰,包括家庭功能萎縮、家庭規模縮小與鄉村青年人口外移的結果,將弱化傳統家庭網絡的相互扶持功能,特別是高達25.6%的老年人口依賴比率,再加上年輕世代因就業而遷居都市,老年扶養問題更形雪上加霜。此外,老年援助機構不足與設備老舊:公私部門的老年門診療機構、社會福利機構(sozial Stationen)、老年住院設備(stationare Einrichtunugen)、養老院(Alten- heime)與老年照護機構(Altenpflegeheime)等,常因公共機構的床位不足與等待時間過長,居家照護的門診服務或到府醫療照顧的缺乏,以及老年照護機構的重病臥床專業設備老舊,造成無法滿足老年安養與照護需求。最後,老年族群的多樣化需求,老年安養需求的範圍極廣,除生理老化問題外,更需面臨心理層面的孤獨無助感,精神層面的安全與歸屬感,及日常飲食的營養健康(Landliche Dienste fur altere Menschen, 1995: 4-5),故並非制式的長期照護服務所能一體適用。

  德國政府有鑑於老人需求的多樣化與老年安養問題的複雜性,故於1989年聯合11個老年相關協會與組織,共同籌組聯邦老年組織工作委員會(Bundes- arbeitsgemeinschaft der Senioren - Organisationen, BAGSO),並將該組織定位為維護老人權益的遊說團體(Lobby der Alten),其組織目標:包括培養老人自決與自立能力、賦予老年人政治與社會責任、改善老人在社會與家庭的印象與地位、協助老年度過疾病與死亡階段、推動老人教育,及強化老年消費者利益。目前該委員會會員總數已超過1,000萬人,並有效整合79個老人相關組織(bagso.de/705/bagso _organ.htm)。

  綜合前述,本文論述主軸在於農政部門如何因應人口老化的挑戰?如何結合老年安養問題與農業功能?在高齡社會中,不同的農業部門應扮演何種角色與定位?又如何將人口老化危機,轉換成為促進鄉村就業與提升農業競爭力的轉機,特別是如何透過鄉村與農業的自然與人文資源,協助農場/農家轉型經營鄉村老人服務業的新商機,以解決日益嚴重的鄉村人口老化問題。基此,本文擬區分為農業公部門的老年消費者保護與營養健康措施、農業私部門的老人照護與安養市場服務,以及非營利性組織的鄉村老人互助支持系統等三部分,說明德國農業公、私與第三部門對於老年人口問題的因應措施。

二、德國農業部- 活力銀髮族計畫

  德國農業部在老年安養議題上,傳統政策措施係以強化老年農民的社會安全為主,諸如建構農民老年安全體制(Alterssicherungssystem)。然而,隨著醫學進步與生活水準提高,老年安養問題,不僅限於壽命的延長,更重要的是如何維持健康的老年生活品質。事實上,老年健康與營養問題,長期來多被農業部門所忽略,諸如老年人吃得少、喝得少、動得少與營養不均所導致的營養不良和體重控制問題,可能進而引發慢性腎衰竭、痛風、骨質疏鬆或糖尿病等營養缺乏的長期慢性病。因此,德國舊農業部在2001年轉型為消費者保護暨糧農部(Bundes- ministerium fur Verbraucherschutz, Ernahrung und Landwirtschaft, BMVEL)之後,即重新調整農政部門功能,不再僅是消極的提供充足與廉價糧食而已,轉而強調國民健康營養的意識與知識(Bewuβtsein fur gesunde Ernahrung)的提升。

  有關老年安養問題,可簡單分為老年健康營養與老年照護兩大類,前者如健康蔬果與餐飲的提供;後者則如養老機構與醫護照護服務。因此,德國於2003年10月6-8日在Hannover舉辦的第七屆老年公民日(German Senior Citizens Day),其活動主題即定位為老年營養(Ernahrung von Senior)。德國新農部為配合老年公民日活動,乃從消費者保護與老人營養的出發,推出活力銀髮族計畫(Fit im Alter - gesund essen, besser leben),希望從健康飲食與健康營養的觀念,來開創優質的老年生活(Fit im Alter, 2003. 09)。該計畫的重點在於保護老年健康與飲食安全、維護消費者經濟利益、消費者教育與提供食品消費資訊。

  首先,就老年健康與飲食安全而言,活力銀髮族計畫所提倡的老人健康營養觀念,不僅是消極的預防疾病而已,更代表積極推廣老年身心健康的生活型態(gesuder Lebensstil)。故成為活力銀髮族的條件之一,在於老人如何學習與享受健康,一方面,鼓勵老年人終身學習(lebenslanges Lernen)健康飲食的新概念;另一方面,則可提高老人養生烹飪的餐飲樂趣(Essen macht Spaβ, Lust auf Essen)。其次,就維護消費者經濟利益與消費者教育而言,銀髮族為新興的消費族群,由於老人的身體狀況、應攝取的營養與適合的食物,與一般的消費者差異頗大。故德國農業部分別與德國營養協會(Deutsche Gesellschaft fur Ernahrung, DGE)和消費者協會(Verbraucherzentrale)合作推動活力銀髮族計畫,前者已針對老年消費者、餐飲業者與醫療照護人員,辦理50場老人營養訓練班,提供老年營養、流質供應、老年設施改建與成本評估、食品衛生法、傳染病防治法(Infektionsschutzgesetz)、老人養生烹飪等不同課程內容;後者則以辦理老年自我照護與營養諮詢活動為主。更重要的是,健康議題並沒有年齡的界限,活力銀髮族計畫亦致力與老年人可共創健康飲食的新商機,從老年人的養生飲食智慧中,進一步應用於不同年齡層的餐飲市場,如開發兒童與健康飲食(Kinder und gesunde Ernahrung)市場。

  最後,在食品消費資訊透明化方面,食品標示(Lebensmittelkennzeichurg)亦為活力銀髮族計畫的重要議題之一。該計畫即提出兩項簡明的口號:「裡面有的,外面必須標明」(Was drin ist, muss auch drauf stehen);同時「外面所標示的,必須人人能看得懂」(Was drauf steht, muss man auch verstehen konnen)。隱藏於該標語背後的,則是無障礙產品(Barrierefreiheit von Produkten)與刀叉投票(Mit Messer und Gabel abstimmen)二項施政理念。以無障礙產品觀念而言,由於黑心食品醜聞(Lebensmittelskandale)屢見不鮮,故傳統用於公共空間的無障礙行動概念,可進一步應用於私領域的產品消費資訊無障礙化,特別是老年消費者往往無法瞭解食品標示內容與專業術語,故德國農業部從食品的監控系統與資訊系統著手,要求食品業者必須明確標示食品原料與內含物,同時零售業者則需提供放大鏡與相關食品資訊手冊,以供老人查詢。惟考量業者要在包裝標籤上標明所有食品原料之實施困難性,故目前則著重在過敏物質、基因轉殖物質、食品生產日期、地點與品質的相關資訊,以降低食品消費的健康風險。此外,由於狂牛病所引發的牛肉消費危機,迫使牛肉生產者與供應商的動物畜養,必須改採友善環境的農業經營方式,無疑是消費者透過刀叉投票的表決方式,來展現消費者力量的最佳寫照。故活力銀髮族計畫中,亦積極推動有機標章(Bio-Siegel)的農產品檢驗制度、改善食品標示法,來落實食品消費資訊透明化的目標(http://www- bagso.der/189.98.html)。

三、農民聯盟-鄉村老人服務產業

  前述的活力銀髮族計畫,為公部門從消費者保護與營養健康的政策立場,回應老年人口問題的議題;相對的,德國農民聯盟(Deutscher Bauernverband)則是從私部門的市場觀點,強調如何開發老人照護與養生事業的銀髮族商機。進言之,鄉村老年服務業的需求面,隨著老年人口的年齡增長,無論是日常生活的家事協助需求,如飲食準備、起床與就寢、房間打掃、洗衣、盥洗、排泄、行動等居家活動協助,或是專業的醫療照護需求,如插管式飲食、人工肛門、化膿傷口處理、打針注射、危急病人觀察等照護措施,均有與日遽增的趨勢。另外,就鄉村老年服務業的供給面而言,老年養生農園所擁有的自然與農業環境、農家的田園生活氣氛、純樸農民的私人情誼接觸(persoenliche Kontakt),均適合老年人從事舒適自在的休閒活動與安養生活空間(Landliche Dienste fur altere Menschen, 1995:7-8)。基此,德國自1995年中期起,全面推動農場轉型經營鄉村老人服務業,特別是老年渡假農家與農產品直銷服務,提供老人養生、居住與休閒的另類選擇,以因應高齡社會的銀髮族市場需求。諸如相對於都市的鄉村生活型態,不同於養老院床位的準居家型老人安養方式。當然,農家人力與農場設施資源無法一體適用於所有老人的安養需求,如65歲甫退休的健康老人與80歲以上需要他人照顧的「老老人」(altere Alter),其安養或照護需求即有明顯的差距。故德國農民聯盟從休閒為主的積極養生,到醫療專業為主的被動照護,分別開發出十類不同的養生事業經營型態,其中,老人供餐與鄉村長春俱樂部,僅提供餐飲和聚會場所服務;而老年渡假民宿、日間照護、短期照護與養老院,則提供有固定期限的住宿和照護服務;相對的,老人公寓、托老照護中心、老人安養中心與老人養護中心等,則不限制住宿時間的長短,並視情況提供不同等級的專業照護服務。因此,上列不同經營型態的鄉村老人服務產業,其涉及的德國相關法規,諸如住宅、建築、營業與食品法規等,亦有所差異(如表1  Word 檔下載(30.50KB) 將另開新視窗 /  pdf 檔下載(64.02KB) 將另開新視窗 所示)。茲將其具體的經營內涵說明如後:

(一)老人餐飲服務(Mittagstisch)

  老人供餐服務的概念,係將農家轉型為餐飲服務中心,針對老年健康與營養的需求,把家庭式的私房烹飪食譜,規劃適合銀髮族的養生菜單。其經營方式主要為開設老人養生餐廳、送餐到府、或到府備餐的外燴服務。就農家或農場經營養生餐廳而言,首應考慮的是廚房與餐廳空間大小、廁所與衛生設備,以及預估用餐人數,特別需考量老人行動的便利性,養生餐廳的設計必須規劃無障礙空間。再就老人供餐外燴服務而言,其主要的訴求對象,則是鄉村社區內無力自行備食、營養不均衡的獨居老人,或是家庭中有老年病患或身心障礙者,其需要專業的營養調配與飲食控制者,皆為養生膳食的潛在客群。有關老年餐飲服務的可行方案,如包週或包月的送餐到府、接送顧客用餐、針對社區老年居民辦理養生膳食試吃活動、提供特定慢性病的營養餐等。

(二)鄉村長春俱樂部/老年聚會場所(Altenclub / Altentreff)

  農家的好客熱情,無疑是鄉村老年居民的良好聚會場所,鄉村長春俱樂部的經營構想,不僅是提供鄰里老人的休閒活動場所,更重要的是,可提供老人彼此間相互關懷與互助的機會,一方面,可透過老年聚會的方式,解決老人離群索居的生活型態;另一方面,長春俱樂部可更積極地規劃適合老人的團體互動與休閒活動,來提昇其老人精神生活。有關農家轉型經鄉村長春俱樂部的可行性,應先行考量首當地的福利慈善機構、老年團體、宗教團體與社區活動中心,是否提供老人聚會的相關服務;社區居民到農家品茗聚會意願的高低;農家是否具有私人聚會場所與洗手間等硬體設施。其次,再根據老人聚會的時段與形式,規劃卡拉OK、奕棋、牌藝與影片欣賞等可催化人際關係的休閒活動、計費方式,甚至可針對特定的老年團體需求,量身訂作適當的定期聚會形式與服務內容。

(三)老年渡假民宿(Ferienwohnung)

  渡假民宿的經營型態,係指農家將閒置房間轉型為民眾渡假的住宿客房,並提供遊客簡易餐飲與相關旅遊服務。儘管德國近年來推行渡假農場(Urlaub auf dem Bauernhof)與鄉村旅遊(Landtourismus),不遺餘力,但不同的是,老人渡假民宿的目標市場,特別鎖定行動自如的健康老人(aktive Alter),農家在不需要提供醫療照護的前提下,針對老年遊客的特殊需求,設計合適的住宿設備與休閒活動,諸如代客安排短期的參觀行程。

(四)日間照護(Tagespflege)

  日間照護的服務範圍,包括營養膳食供應、日常生活活動(daily living activities, DLA)照顧、輔助式復健治療,及住院式醫療照護。相較於老人渡假民宿,老人日間照護更需要醫療照護的專業技能,因此,農家若考慮轉型經營日間照護服務,在專業人力需求方面,必須擁有護理人員或接受醫療看護訓練者,同時農家住宅空間也需配合日間照護工作進行改善規劃。進言之,老人日間照護主要係針對鄉村通勤的上班族,在無暇照顧家中老人的情況下,提供日間托老的照護服務,受托老人則可於夜間返家休養,故對非鄰近都市的農家而言,日間照護的客源有限,且農家與顧客距離,車程不宜超過30分鐘。有關老人日間照護服務的可行方案,包括農家提供老人接送服務、提供老人住房、專業照護設備與病床、照護期間的膳食供應,以及簽署日間照護服務種類、內容與範圍的托老照護契約等。惟鄉村社區內或農家附近需要密集照顧與定期看護的老年客群有限,故農家一方面可採行跨區合作的方式;另一方面則可配合地方社會福利機構,或與醫療院所策略聯盟,來擴展其營運範圍與服務對象。

(五)短期照護(Kurzzeitpflege)

  依德國長期照護保險法(Pflegeversicherungsgesetz)之規定,短期照護係指出院後的療養與密集看護,照護時間以4到6週為限。故經營老人短期照護服務的農家,必須擁有住院醫療的完整專業設備,適用範圍包括提供有照護需求老人在住院治療後的暫時性療養與復健;或是對於無法自行居家照護或無法取得部分住院醫療照護時,提供應急性的專業看護服務。隨著農村人口老化,多數農家婦女均有照顧、陪伴自家長者的經驗,故短期照護事業的市場利基,就在於如何將農家婦女的日常照顧經驗轉換成專業的照護技能,再加上農場周邊的自然資源與文化景觀,對於老年消費者而言,短期照護的「療養即休假,休假即療養」之多樣性服務,農家或農場的閒置空間即成為退休老人的最佳養生環境。因此,經營短期照護農場的市場目標,係定位在代理家屬進行為期四週的托老照顧,諸如在老人出院後的後續復原或療養期間,家屬無力自行照顧,或需處理公務、家務而無暇分身時;當病患需要專業式的密集照顧時;甚至當家屬本身休假安排或生病時,則可分別提供休假代理(Urlaubsvertrerung)或病假代理(Krankheitsvertretung)的托老照顧服務。 

(六)供應食宿的養老院(Altenpension)

  前述的老年渡假民宿係以休閒渡假為主,而養老院則是以農宅作為老人長時間的休養地點,由農家提供住宿與日常生活居家服務。基此,此經營型態的消費客群仍是以行動自如的健康老人為主,對於無力照顧自己日常生活者,或需要他人照護者的老人,則應屬於後列老年養護機構的服務對象。

(七)老人公寓(Altenwohnung)

  鄉村老人公寓係針對老人特殊生活需求所設計的獨立生活空間,可謂是農家閒置空間或農場廢置建築物再利用的範例之一。有關老人公寓的服務對象,仍以身體健康,能獨立生活與自我照顧的老人為主,農家可依照顧客身體狀況與需求,提供日常生活起居的家務服務,甚至進一步的簡易醫療照護與交通接送服務。

(八)托老照護中心(betreutes Wohnen)

  托老照護中心係指農家提供獨立的居住空間與各項專業照護服務,服務範圍包括老人居家生活協助、聯繫社會福利機構的照護服務,接受老人赴醫療機構接受診療。因此,托老照護中心的經營重點,在於保障老年顧客的身體安全,而非提供完整的醫療照護,故經營者必須事先與顧客協商、確認托老照顧的服務內容。

(九)老人安養中心(Altenheim)

  專業安養中心的經營特徵,在於提供住宿、膳食、照顧與看護等全方位的專業服務,除改建投資成本較高之外,同時也需要大量服務人力、護理人員、時間與設備的投入,故有意轉型經營專業安養中心的農民,應接受老人照護與特殊疾病看護之專業訓練。此外,相較於一般的安養機構,農家轉型經營安養服務的競爭優勢,在於專業照護之外的親切居家氣氛,有助於填補老人精神歸屬感的需求,獲得老年顧客的認同;相對的,也因為農家本身專業人力的限制,就德國經營實務經驗而言,轉型經營的老年安養中心的規模,多以10床為限。

(十)老人養護中心(Altenpflegeheim)

  老人養護中心比上述的老人安養中心,需具備更專業的醫療照顧技能,因此,除專業看護人員之外,同時也需要設置專業的醫療人員。此類養護農場提供的服務項目,包括身心復健、醫療看護,以及臨終的安寧伴護。最後,茲將不同鄉村老年服務業經營類型的優劣分析,整理如表2  Word 檔下載(46.00KB) 將另開新視窗 /  pdf 檔下載(104.21KB) 將另開新視窗 所示。

四、德國鄉村老人協會

  德國鄉村老人協會(Deutsche Landseniorenvereinigungen)為成立於1985年的非營利性組織,迥異於公部門與市場部門的觀點,該第三部門對於鄉村社會高齡化的現象,則是透過建立鄉村老人互助支持系統來解決人口老化的安養問題。特別值得說明的是,德國鄉村老人協會的創辦人Dr. Kurt Noell,曾因農家家庭連帶功能的式微,而於1957年催生德國農民老年扶助法(Gesetz uber Altershilfe fur Landwirte, GAL),故被稱譽為德國農民老年年金之父。惟農民年金制度歷經近30年的實施經驗,發現農業人口結構失調所造成的年金制度財政缺口日益擴大,在政府失靈與市場失靈的雙重危機下,轉而提倡鄉村老人運動(Landsenioren- bewegung),希望藉由成立鄉村老人協會來恢復傳統鄉村的社會連帶功能。

  在農民聯盟、糧農林部與聯邦農業社會保險協會(Bundesverbande der landwirtschaftlichen Versicherung)的大力支持下,德國目前已成立80個鄉村老年協會。該協會目標:首先為成立非行政科層體系的老人家園,故組織的特色之一為不收會費,唯有在辦理老人相關活動時,再由會員分擔費用,以降低行政手續;其次,該協會則希望在鄉村地區建立友善老年的相互支持系統,因為鄉村老年人口擁有共同的歷史經歷(gemeinsame landliche Vergangenheit)與緊密的連帶關係(Verbundenheit der Solidaritat),為構成鄉村社會支持系統最堅實的基礎。進言之,鄉村老人共同從事的日常活動,多以係聚會或旅行等休閒活動為主。然而,相同的互動形式,則可推廣應用至日常生活的彼此扶助,諸如家庭拜訪、醫院或養老院的疾病探視,甚至在意外事故預防、急難救援與、面臨照護需求情況的相互支持(http://www.bagso.de/319.98.html)。

五、結語

  德國對於老年人口的安養問題,係分別由政府部門、市場部門與第三部門的協力合作,共同集思因應的方案與行動。就公部門而言,消費者暨糧農部則從老年健康營養著手,推動「活力銀髮族計畫」,以保護老年消費者的飲食安全與健康消費權益。此外,勞動暨社會秩序部(Budesministerium fur Arbeit und Sozialordnung)於1995年實施社會照護保險(soziale Pflegeversicherung),一方面,確認老年長期照護法制化保障基礎;另一方面,則奠定鄉村老年養生事業市場化的轉型契機,因為社會照護保險法實施後,老人長期照護問題不再僅是家庭內部的老人奉養問題,特別是農家所擁有的豐富自然環境資源,親善的農家人文關懷,均是傳統都市老人安養機構所缺乏的經營元素。基此,由德國農民聯盟積極推動的鄉村老年服務業,即提供傳統農場轉型的新方向,農家可以自力經營的方式,或是透過各種管道進行資源整合,尋謀與不同機構的合作機會,諸如醫療院所、專業養護機構、社會福利機構、民間慈善機構,或商業保險公司。此醫農資源整合的市場利基,乃展現於由農場提供老人養生場所,農家負責老人生活起居活動照顧,再由專業醫療機構提供護理或看護的專業人力。總之,老年養生農場不再僅侷限於專業醫療院所的外圍安養中心,甚至可進一步將鄉村地區擴充為銀髮族專屬養生渡假區。

參考文獻

  1. Kunast Renate, 2003.10.06, Altere Verbracherinnen und Verbraucher: aktive, mundig und selbstbestimmt, http://www.verbraucherministerium.de/.

  2. Kunast Renate, 2003.09.30, Fit im Alter - gesund essen, besser leben, http://www.verbraucherministerium.de/.

  3. Auswertungs- und Informationsdienstfur Ernahrung, Landwirtschaft und Forsten(aid) e.V., 1995, Landliche Dienste fur altere Menschen, Bonn.

  4. Auswertungs- und Informationsdienstfur Ernahrung, Landwirtschaft und Forsten(aid)e.V., 2003, Fit im Alter, Bonn.

  5. 聯邦老年組織工作委員會網站, 2004.06, http://www.bagso.de/319.98.html, Deutsche Landsenioren beim Deutschen Bauernverband.

  6. 聯邦老年組織工作委員會網站, 2004.06, http://www-bagso.de/189.98.html, Mit Messer und Gabel abstimmen - ein Interview mit Bundesministerin Kunast.

  7. 聯邦老年組織工作委員會網站, 2004.06, BAGSO簡介,http:// www-bagso.de /705/bagso_organ.html.

  8. 德國農民聯盟網站, 2004.06,http://www.bauernverband.de/verband.html.

  9. 王俊豪,1999,德國農民照護保險制度之分析,農業金融論叢41:349-371,台北:中國農民銀行。

附記:

  本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「農業政策」項下點選「主要國家農業政策法規與經濟動態」。

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