國際處 李舟生

一、前言

　　目前距年底WTO部長會議約兩個月左右，與該會議有關之談判草案至今未有任何進展。本次杜哈回合與烏拉圭回合談判一樣，農業談判仍是談判的核心議題，多數開發中會員曾不斷強烈表示，若農業談判不能達到真正開放農產品市場、大幅削減農業生產與出口補貼之目標，開發中會員不可能在其他議題讓步，即使「沒有協議總比壞的協議好」 (No deal is better than a bad deal)。原本會員希望在今年七月提出減讓模式(draft modalities)，但因會員間欠缺意願(political will)，終究事與願違。9月復會後，WTO主要會員為能在最短的時間內解決農業談判議題，會員部長與貿易官員在巴黎舉行三天的會議(9月22至24日)，首日是由美國、歐盟、巴西、印度貿易部長舉行會談，第二日澳洲亦加入，第三日加拿大、中國、阿根廷、日本、瑞士等國之貿易部長或官員也陸續參加，希望進一步縮小相互間的歧見，進而在最短期間內提出減讓模式。雖然這項會議並未解決農業談判議題的歧見，但與會者都認為會議很有意義，且對相互立場也有所澄清。由於本次會議某些會員又提出一些新的方案與立場，對未來談判草案或可能有所影響，值得我方重視，基此，本文以下將就這方面與主要會員間目前存在的歧見作概略性的分析，以便掌握談判動態，研擬相關因應措施。

二、主要會員間農業談判立場

　　此處主要會員包括美國、歐盟、巴西、印度、澳洲、瑞士與日本。其實，這些會員都各自代表某些其他會員，例如巴西代表G-20、澳洲代表Cairns group、瑞士與日本代表G-10等。茲從談判三大議題將主要會員間目前的立場說明如下：

(一)市場開放方面(market access)

　　歐盟針對關稅削減提出4個方案(scenario)供選擇，並就敏感性產品之處理提出一些建議，此即內建彈性(built-in flexibility)。此4個方案關稅削減階層(band)均為四段，主要係依據G-20版本為基礎，各階層稅率削減均採線性方式。舉其中兩個方案說明如下：

　　關稅在20%或20%以下削減30%、20%-50%削減40%、50%-80%削減50%、80%以上削減60%。另一方案：關稅在30%或30%以下削減20%、30%-60%削減30%、60%-90%削減40%、90%以上削減50%。開發中國家關稅削減幅度為先進國家的三分之二。這4個方案平均削減幅度介於24.5%至36.4%間，基本上高關稅削減幅度高。此外歐盟也建議公式中可保有一些彈性，即各階層內某些產品可少削減，另些產品可多削減，只要每一階層達到平均削減幅度即可。歐盟認為透過這種方式就可將敏感性產品項數降低，此即內建彈性。至於對高峰關稅的限制(capping)則與G-20立場相同，即先進國家約束在100%，開發中國家為150%。不過，巴西質疑歐盟的關稅削減案，因敏感產品也應降稅與擴大配額，進而擴大市場開放，美國則擔心歐盟利用此方式逃避對關稅配額的處理。當然美國也認為歐盟的削減方案過於保守，故斷然拒絕，美國主張應依各國現行關稅結構大幅降稅，每一band的降稅幅度應逐漸擴大(progressive)，提出的方案為：關稅在20%以下削減60%、20%-40%削減70%、40%-60%削減80%、60%以上削減90%，如此一來，降稅幅度介於55%至85%間，另進一步建議對關稅高峰加以限制(capping)，即限制在100%以下，不論先進與開發中國家都相同，開發中國家沒有任何彈性。美國之所以如此，是因為其農產品關稅是先進國家中最低的，唯有大幅降低會員關稅方對其有利。美國談判代表認為此次主要成就為就G-20建議案為基礎出發，談判已經縮小彼此間的差異，其實彼此間立場差異仍大，彼此也都知道各自的底線。

(二)境內補貼(domestic support)

　　這項議題也無任何進展，但會員立場與底線已顯現。美國在這方面遭受會員削減補貼的壓力最大，但似乎並未有任何讓步跡象。美國生產補貼雖然較歐盟為少，但去年卻大幅增加，其中反循環給付(counter-cyclical payment，即當國際市場價格降低時對農民的給付，於2002 Farm Bill中規定)是最受會員詬病的一項，在目前WTO規範中它列入amber box中必須削減，美國堅持將此種給付納入藍色政策範圍，認為是部分分離給付(partial decoupling)，以免納入amber box的範圍而被大幅削減，這項給付在七月套案中可以納入新藍色政策範圍。不過，歐盟不接受美國的說法，歐盟要求美國應限制反循環給付，反對藉由新藍色政策將原屬於amber box的措施轉變為藍色政策。另歐盟要求美國大幅削減amber box55%，且也非正式的表示歐盟甚至可削減65%(目前歐盟amber box的上限為671億歐元或801億美元，美國amber box的上限為191億美元，日本為3.97兆日圓或352億美元) ，依歐盟的方案日本與歐盟削減65%的amber box，美國則削減55%，其他先進國家削減45%，開發中國家則削減30%。對歐盟的要求美國無法接受，特別是國會，因為美國的補貼與歐日無法相比，所提削減幅度不公平。美國雖不接受，但也未提出其可削減幅度。這讓參加巴黎會議的部分談判官員甚感失望。歐盟也曾非正式的表示若美國不能在生產補貼削減上讓步，歐盟也不可能在市場開放方面讓步。巴西也表示，多數會員仍有很多削減的空間，如果美國不能確實的削減，談判不會有所突破。

(三)出口競爭

　　這方面談的並不多，基本上仍集中於何時完全終止所有類型的出口補貼，這部份歐盟始終未鬆口，很明顯的歐盟仍將以此作為換取市場開放的籌碼。

三、結語

　　從以上分析，截至目前為止，會員間在農業談判三大議題方面仍有許多歧見，市場開放方面歧見最多，不過有關關稅削減階層似乎已無問題(4個階層)，但每一階層應如何分割、各階層採取何種比例削減等仍在爭議中，除關稅削減外，其次就是敏感性產品與關稅配額的處理，其實七月套案中的準則過於含糊，方導致今天各方不同的解讀。生產補貼方面，重點集中在美國不願在藍色政策上有所妥協，特別是有關反循環給付，若美國不能利用此次談判將反循環給付納入藍色政策且又不能換取其他會員大幅削減農產品關稅，則行政部門是很難向國會交代。而歐盟則希望利用大幅削減生產補貼籌碼來換取農產品關稅的適度削減，特別是敏感產品的處理。當然，在何時完全終止出口補貼方面，歐盟目前一直沒有鬆口，不僅如此，由於內部的壓力，據說將以此作為籌碼來換取其他議題讓步。兩大集團間已有如此多的問題無法解決，更遑論其他集團，所以要在僅剩的兩個月期間提出一份各方皆滿意的草案似乎很難。美國與歐盟在農業談判上都遭受來自內部的壓力，例如歐盟最近的一次內部會議，會員農業部長曾要求歐盟執委會要堅守一些原則，特別是在美國沒有對其農業生產補貼有任何讓步前，不能在市場開放方面有所讓步。同樣的，美國國會也在最近要求行政部門，除非在市場開放議題方面能符合美國的要求(特別是關稅削減)，否則不得在生產補貼削減方面有任何承諾。目前似乎又成為兩大集團間的爭議，其實不然，兩大集團即使達成協議，但協議若不符其他集團要求，談判也不可能有結果。難道農業談判就這樣耗下去嗎？其實美歐日也都想結束談判，利用新的協議來解決各自沉疴的農業問題，只是各自沉疴的問題並不相同，反映在三大議題的優先順序也有所不同。最近美國談判代表準備在10月上旬邀請歐盟、加拿大、巴西、日本、印度、澳洲、香港在瑞世蘇黎世舉行貿易部長會議，顯然還是希望藉有限的時間作最後的衝刺。這也就是一些貿易觀察家所說的農業談判前景悲觀與樂觀並存的原因。老實說，G-10談判立場是所有集團中最保守的，對目前美歐提出的方案有必要即刻審慎評估與提出因應對策。