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94年12月(第162期)

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台灣農業發展之展望

畜產試驗所 呂秀英

壹、前言

一、農業的重要性

  廣義的農業包括農、林、漁、牧業等四大部門。自然界的生態與環境和農業的關係最密切,此乃因為農業是培育動植物的產業,其本身就是生態與環境的一環,所以欲使自然界的生態平衡,萬物生生不息營造優美的自然環境,其依賴農業產業的程度比任何其他產業都大。也因為如此,有時我們為維護生態環境,也需要犧牲部分農業,例如設置保育地、野生動物保護區、採行粗放經營,以及其他維護景觀等有關措施。否則,就難以維護生態與自然景觀。

  此外,農業中的林業有涵養水分、防止水災、調節氣候、防止風沙、清淨空氣等功能,而這些都是現代人所追求的生活品質,有賴農業部門的配合與發揚。

二、農業對經濟發展的貢獻

  農業對經濟成長之貢獻,從經濟立場來說,包括產品貢獻,因素貢獻,以及市場貢獻等三大類。台灣是以農立國,台灣剛光復時,是農業社會,經濟非常貧窮,農業生產力很低,農業政策的目標為提高土地生產力,所以透過實施公地放領、三七五減租、耕者有其田政策,終於農業生產力大為提升,不僅確保糧食安全,還可外銷歐美、日本等國賺取外匯收入,才能累積資本發展工業,帶動台灣的工業起飛與促進經濟發展,農業對厚植國力有不可磨滅的貢獻。

三、當前台灣農業面臨的困境

  隨著台灣工業的發展,由起飛期進入成熟期,農村勞動力逐步外移進入工業部門,農村勞力老化、雇工不易、工資上漲,及其他生產因素價格上漲,造成農業生產成本提高;又由於土地繼承制度限制,平均每戶耕地規模趨於狹小,為典型的小農經營,有規模不經濟的不利因素,同時台灣農產品在國外市場之競爭能力,日趨下降,農家所得顯著低於非農家所得。民國91年1月1日我國正式加入世界貿易組織WTO,必須履行入會談判承諾,調降農漁畜產品之進口關稅,消除目前所採管制進口,限地區進口及削減境內補貼等保護措施。未來農產品進口量將會增加,部分不具競爭力的農產品將因而減產,產業結構亟需進行調整。因此農業政策必須將過去以提升農業生產力為核心,轉變為以提升農業競爭力為主軸,促使農產品朝向「以知識的市場化與商品化,提高農產品的附加價值,增加農民所得」的方向去發展,如何規劃一個美麗的農業願景,乃身為從事農業相關工作者應有的責任與認知。如果我們改變過去經營農業「日出而作、日落而息」的舊思維,而以食品加工業帶動農業工業化、企業化經營,將過去追求「農業數量經濟發展」的舊觀念,改變為今後「農業知識經濟發展」,台灣的農業仍有相當的空間可以發展,個人認為可以從下列三大方向去努力。

貳、從「經濟面」建構台灣農業的願景

一、致力於健全產銷組織與運銷環境,提升農產運銷效率,使台灣農產品國際化,提升國產品競爭力。

  在新經濟型態裡,價值的創造主要取決於「創新」、「服務」、「品質」與「形象」等因素,以前農業生產因素,以「土地」、「勞力」、「資本」、「管理」為主,今後應把「知識」當作重要的生產因素來考量,亦即加強「管理」的生產因素,為達發展知識產業的目標可從下列幾方面著手:

(一)農民生產理念的改變

  加強農民知識教育,由傳統自給自足的生產導向轉變為運銷導向的生產體制,亦即從「為生產而運銷」轉變為「為運銷而生產」。

(二)運銷經濟面的改進

  1. 運銷規模的擴大,亦即生產面與零售面之規模同時擴大如超市銷售,促使生鮮農產品之運銷通路精簡化,有益運銷效率的提升。

  2. 通路的多元化發展─直銷與共同運銷通路比率的增加。

(三)運銷技術面的革新

  1. 應用自動化分級機械(如雞蛋分級),節省人力費用。

  2. 改善產地集貨場作業流程;落實農產品商品條碼化、分級標準化、包裝規格;整合產地包裝處理集運中心,強化農產品多元化運銷與保鮮物流作業體系。

  3. 紙箱容器的引進與新保鮮技術的應用。

  4. 儲藏(冷藏)技術的導入,延長生鮮食品上市的時限。

  5. 運輸交通工具的大型化,及廣用貨櫃船和空運,擴大運銷市場空間。

  6. 加工食品與調理食品之研發與消費普及化。

(四)制度管理面的革新

  1. 新興批發市場的成立─肉品市場、花卉市場的設立。

  2. 市場人事制度的革新,吸收大學畢業生到市場服務。

  3. 交易法規的制定,促成秩序化運銷(orderly marketing),使得因時、地不同而作有效的運銷。

  4. 食品衛生與食品安檢制度的建立。

  5. 零售制度的劇變─超市化、便利商店化及廣用零售收銀系統(pos system)。

(五)籌組農民團體,致力於農產品之行銷

  目前台灣酪農生產的生乳迫於廠商配額限制,忍痛以每公斤6~8元賣給黑市的生乳集運商,農民位處相當不利地位,若能輔導成立北、中、南生乳加工合作社,以入股方式籌組,聘請專人經營,總經理受理監事監督,努力開拓行銷通路強化鮮乳行銷,將可解決生乳滯銷的問題。

(六)為因應外食產業等之需要,農業應以策略聯盟方式,加強與食品產業間之合作關係,達到雙方同蒙其利效果。

(七)建立農產品獨特的品牌,以品牌確保品質,強化競爭利基,並配合產季辦理促銷活動,加強消費者教育,提高國人對國產品之認同度。

(八)發展新興外銷產品,改善農產品保鮮、包裝與加工技術,塑造優良品質形象,辦理國外促銷、展示活動,將我國高品質農產品拓展到國際市場,以外國目標市場為導向,故國際行銷策略應採差異化策略及專業化供應鏈之整合策略,並應積極教育培養農產外貿人才集蒐集分析國際市場資訊。

二、推動農業策略聯盟,發揮經濟規模效率與技術效率,將由以往以「生產為導向」轉化為以「市場為導向」或「消費導向」為重點,其具體措施可採如下方案:

(一)針對不同產業的特性,政府機關或相關財團法人補助一些經費成立合作社組織,才能解決行銷問題。

(二)透過同業與異業間職能的垂直整合與功能的水平擴張,結合農業相關資源與人才,應用先進的技術與資訊網路的功能,改造農業產銷體系,建構完善的農產品行銷網,發展農產品物流中心,電子商務、休閒旅遊、農產加工業等業務,以發揮規模經濟效果,提升經濟效率與技術效率,並將利潤回饋農民。

(三)發展食品加工業,帶動農業工業化與企業化經營,使農業由以往的一級產業,推向二、三級產業,以建立一利用非貿易財、具有特色、高度競爭力的優勢產業。主要推動策略可如下:

  1. 結合科學、料理美食、文化、養生及葯膳等特色,生產製造少量多樣具區域特色的農特產品,配合農業休閒聯盟及其他市場拓銷活動,予以推廣。

  2. 針對大宗農特產品,將輔導過與食品加工廠簽訂合作意願書,在產地進行農產品初級加工,以建立農產品加工的中心與衛星工廠體系。

三、發展有潛力的精緻農業與休閒農業,提升農業競爭力

  近幾年由於經濟快速成長,國民所得提高,國人對休閒旅遊的需求日益殷切,如能積極推動發展休閒農漁業,將農漁業之發展與遊憩活動互相結合,可活絡農村經濟,亦可增進國人對農村及農業之體驗。

四、落實動植物防疫檢疫,加強海關緝私

  未來我國在防檢疫方面,必須在符合WTO食品衛生檢驗與動植物檢疫措施(SPS)協定之原則下,研擬有效的疫病蟲害防治與管制措施,以防範境外疫病蟲害之入侵。尤其中國農產品不符合已開發國家的食品安全原則,如大量走私到台灣,不僅影響國人健康安全,而且對台灣的農產品衝擊更大。

參、從「科技發展」面建構台灣農業的願景

一、應用生物科技之技術生產安全、無農藥農產品,不僅可提供國人消費,又可拓展國際市場,提升農業競爭力。

(一)確保食品安全及安定供給方面的政策措施

  1. 以已知的科學知識進行食品安全的危機管理,生產履歷制度的引進及推展,達到消費者的信賴,才不會使農產品滯銷。

  2. 希望能擴大利用學校營養午餐等機會,以年齡別的方式,針對每一個台灣的國民實施食品安全相關的各種教育,以期渠等均有辨別食品安全的能力。

  3. 以生產履歷制度、地方e網介紹等方式,達到消費者與國產農產品生產者有直接溝通的機會,進而實現產地生產的農產品產地消費,活化地方經濟等目的。

  4. 確定糧食自給率的目標,以確保國家糧食安全,不能完全依賴進口,而糧食自給率的目標,學習日本改採用熱能及金額為計算基準。

二、努力推廣有機農業

  從世界潮流與台灣民眾重視健康的趨勢來看,有機農業才是明日之星。此外,面對中國對台灣的農業政策,有機農業可能將是台灣農業的最後生機!當台灣農民大舉登陸經營大規模的農場後,我們可預見中國農產品的品質將與台灣不相上下,屆時台灣農業所面臨的將是中國農產的反噬,國內市場可能遭中國農產品淹沒,進而淹沒台灣本土的農民,為了預防未來的農產品風暴,惟有台灣生產健康的有機農業,才能和中國產品區隔與對抗,其具體的策略如下:

(一)努力推廣發展「能量有機農業」,為我國農業解困之道

  為迎合國人逐漸重視養生活得健康的風潮,市面上已有生物科技公司利用分子共振活化水科技系統製造出能量水,此種水是利用分子共振切割水分子易被身體吸收,而且水分子具有能量,除了平日喝此水有較高免疫能力以外,以此水灌溉農作物,農作物亦較具抗病力,農產品可以減少噴農藥,飼養毛豬,可減少使用抗生素,因而可降低生產成本,提升免疫力,而且進入豬舍身上衣服不會留下臭味,像這種生物科技之技術值得政府機構再經驗證其技術,如確實有此功效,將是台灣農民與百姓的福音,可以降低生產成本,而且品質優良,符合養生觀念,將可對抗進口毛豬的衝擊,提供全國消費者健康、營養及無毒的糧食。

(二)開發有機農業新技術,提高單位面積產量,降低銷售價格,如果能透過新興生物科技的技術,使得單位面積產量大為提升,因而降低單位銷售價格,可符合眾多消費者的購滿意願,才能照顧到生產者與消費者,符合雙贏的競爭優勢。

(三)政府編列大筆推廣經費,一部分作補助一部分低利率貸款給農民,現階段台灣農民之所以無法轉型發展有機農業,其最大的原因並非缺乏相關技術,而是資金不足。

三、加強建立台灣農業智慧財產權資料庫及農業技術商品化管理機制,培訓兼具智慧財產權、技術移轉、技資評估、科技管理及法規等跨領域之農業科技人才,鼓勵研究人員參與成果推廣工作,設立農業技術權中心,訂定輔導獎勵措施,加速技術擴散。

肆、從社會面建構台灣農業的願景

一、推動農業經營之永續發展─山坡地廣為造林,施用有機肥改良土壤

(一)廣植樹木

  禁止山坡地濫墾,改種平地作物,山林地廣為種樹,不僅可以美化環境而且可以保家園減少社會損失。

(二)施用有機肥料改良土壤

為鼓勵農民使用,及解決畜糞製造有機肥的去處,政府應編列經費補助農民使用。

(三)檢討休耕政策

  政府為因應WTO的衝擊,減少農業生產,若休耕則每公頃一期可領4萬元,但轉作則無法領此4萬元,造成農地廢耕,部分山坡地及高冷地卻開發種植蔬菜或茶葉,此種資源扭曲(resource distortion)的現象必須儘速檢討。建立永續農業的發展乃刻不容緩的政策目標。

二、振興農村經濟發展相關的政策措施

  農村是國家安定的基石,亦為水源、自然生態的寶庫,宜採下述各項政策為重點,積極推展,期使農村的田園之樂永存於世界。

  1. 由於農地、水源等屬於社會資源,故宜研訂包括該地區全體居民在內的資源保全計畫,並予以適當的管理及合理的利用。

  2. 實施直接給付制度,為使農業生產條件較差的山、漁村的經濟發展能夠振興,應擴大實施直接給付制度,使其所獨具的特殊景觀得以永存於台灣。

  3. 加強城鄉間之各種交流,使城市居民可享受田園風光的樂趣,農村則可藉機活絡農村經濟,並且加強農村的防災、醫療保健等公共設施,使得台灣農村成為人間的仙境。

  4. 運用農村自有環境與資源,維護鄉村文化資源,創造農村觀光與休閒價值,激發農村居民自主及內發精神,利用自然或生態工法,建設永續經營的環境,以建立在地自然生態及資源永續管理機制。

  5. 發展功能性農民福利政策,建構農民社會安全網,推廣鄉村福利社區觀念,擅用農村人文及自然資源,建立在地安養照護體系。

  6. 設立專責農村發展機構,增修訂農村建設及購買農地相關法令,奠定農村建設的法制基礎;建立農地、農民及農場的整合資料庫,有效掌握農業結構動態資訊和福利資源流向,並建立部會間橫向聯繫機制,整合社區總體體營造及農村建設資源,落實農村公園化理念,建設舒適及具有魅力之農村。

三、推動農業推廣及農業推廣人員立法,配合農業推廣教授制度,建立農業推廣新體系,建立以行政院農業委員會附屬單位訓練中心為主之農業教育訓練學院,推動農業終身學習的知識社會。

四、鼓勵籌組及整合農村志工組織,提升農村居民社會價值觀及自治能力,規劃志工獎勵制度及研習訓練課程,結合農業及非農業部門志工,建立農村合作機制及聯繫網路,協助並參與農業經營、農村建設、農村文化及休閒農業的發展。

伍、結論

  經濟發展的歷史經驗告訴我們,每當突破一階段性的經濟瓶頸,經濟水準即能提升至另一個更高層次的境界;反之,若無法突破困境,將遭受淘汰。21世紀是「知識經濟」的時代,「知識」成為支持經濟持續發展的動力,台灣的農業必須因應時勢潮流,加速調整角色及功能,由「數量經濟」轉向「知識經濟」發展,將「科技」及「文化」知識附加於農產品,並將之市場化及商品化,規劃農產品差異化與高優質化作為競爭策略,而提升競爭力;培育有活力、自主的農民,發展優質、安全、休閒、生態農業為展望,其重點方向包括建構供需平衡的糧食安全體系,發展優質及安全之農糧產業,穩定農產品價格及推動綠色農業,期以達成發展現代化農糧產業及維護農民收益之農業政策。

參考文獻

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  4. 許文富。1999。農業政策導論。豐年社 30-31。


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