一、前言

　　去年12月WTO香港部長會議期間，台灣、南韓與日本農民都曾在現場進行激烈的抗爭，引起世人的關注。此項抗爭的目的主要是反對農產品貿易自由化，因為這些年來，該等國家的農民已充分認識與體會到WTO農業談判對其本身利益的影響。但談判並非是影響農民利益或改變WTO事務的唯一方式。爭端解決機制(dispute settlement mechanism)亦是一項途徑，它不僅是WTO的執法武器，也可能對貿易協定之解釋與執行有深遠的影響。當某一WTO會員在WTO爭端敗訴時，該會員就得改變或修正其被爭端小組與上訴機構判決違反協定之法規或相關執行計畫。有時，特別是農業，此項改變對系爭產品貿易有相當廣泛的影響。尤有甚者，爭端小組與上訴機構判定違法的理由或許可對協定如何做適當的解釋與執行有一正確的認識，以便使會員能有機會重新檢視其法律、規定與執行計畫而不致偏離WTO規範。

　　自WTO於1995年成立以來，有10個爭端小組判例涉及農業協定，其中有8個受到上訴機構的進一步檢視，這使得農業協定成為WTO中最受爭訟的協定之一。本文以下將就最近美國與巴西有關高地棉花(upland cotton)爭端案例來說明爭端解決機制運作概況，一方面使讀者了解爭端機制，另一方面也能了解某些特定農業協定條文之解釋與意義，以便對WTO爭端解決機制等有一概略性的認識。

二、美國與巴西棉花爭端案例背景

　　2003年4月，4個非洲產棉開發中國家，即貝寧、布吉納法索、查德與馬利在WTO總理事會，發動會員能立即取消所有對棉花補貼的要求，以使這些依賴棉花出口賺取外匯發展經濟的開發中國家得以繼續發展。這項行動立刻成為杜哈回合談判低度開發中國家訴求要點，也是針對美國多項棉花補貼而來，與巴西所控訴的理由完全吻合，因為美國的棉花補貼已使非洲國家棉農所得價格下跌，更使美國在世界棉花市場的佔有龐大比率。當然美國對此也以強烈抗拒的態度反對棉花在農業談判中以特別方式處理，不過此議題在農業談判中仍備受重視，並於香港部長會議上獲得部分解決，即已開發國家將於2006年取消所有型式的棉花出口補貼，已開發國家應自協定執行期開始給予低度開發國家棉花免稅及免配額進口之優惠，會員同意扭曲貿易的棉花國內補貼應較一般性的削減公式有更大的削減幅度，執行期間也應縮短。一般認為在香港會議上能獲得這項決議應與WTO對該案判決有關，而且先前美國業已表示要依據爭端小組與上訴機構的建議修正其棉花計畫，這已充分顯示爭端解決機制的權威性。

三、本案判決法規重點摘述

　　台灣曾以第三國參與該爭端案，有幸與聞巴西與美國在爭端小組與上訴機構所提出的第一手法律論據。此一爭端涉及WTO兩個不同的協定，即「農業協定」與「補貼暨平衡措施協定」(ASCM)。就農業協定來看，最主要的問題是美國的補貼計畫是否為免於控訴的(exempt from action)，或者說，在WTO相關規範中是被允許的，即符合農業協定附件2綠色政策中對生產與貿易扭曲較少或沒有影響的規範(農業協定第十三條(a)(ii))，或系爭產品之補貼未超過農業協定下所謂的微量補貼與未超過該產品於1992年之支持金額(農業協定第十三條(b)(ii))。就ASCM而言，主要的問題是，行銷貸款計畫給付(marketing loan program payments)、Step 2給付(當特定市場情況發生時，合格的國內生產者與出口商可獲得一項行銷給付)、市場損失協助給付(market loss assistance payments)及反循環給付(counter-cyclical payments)是否為可能對其他WTO會員因嚴重損害其利益而造成不利效果的補貼(第五條(c)與第六條)，以及對出口商的Step 2給付及出口貸款保證計畫是否為第3條所說的禁止補貼。

　　就農業協定而言，美國將其作為第一防線，即綠色補貼與微量補貼不容巴西挑戰，因為農業協定第十三條(a)(ii))，及第十三條(b)(ii)允許這些補貼免於控訴，爭端小組不同意美國此一論點，因為WTO並未有任何一條規定不准會員將另一會員措施訴諸爭端解決機制。另外，爭端小組解釋，補貼能豁免於控訴，必須先符合農業協定附件二綠色政策之準則，或補貼金額未超過微量水準。進行這些判定的唯一方式是由爭端小組檢視這些補貼，所以豁免於控訴並非如美國所宣稱的補貼不能在WTO爭端中被挑戰。

　　另一問題是美國的措施是否符合附件二綠色政策準則，系爭主要措施乃是生產彈性契約給付(production flexibility contract payments)，這項給付只針對某些禁止生產的作物實施，例如棉花，或者在這些排除的作物基礎面積上(base acres)所種植的某些水果與蔬菜。因此，若種植在棉花基礎面積上某些水果與蔬菜，或未種植棉花，則可獲得給付。美國認為此種不得種植某種作物方能獲得給付之條件符合農業協定附件二第六段(b)分離所得給付中所謂「未與生產種類或生產數量有關或根據生產種類或生產數量計算」。此一說法不為爭端小組與上訴機構所接受，因為給付數量仍受到農民種植允許之作物或排除作物種類或生產數量之決策影響，也就是說該計畫並非6(b)所說的分離政策，也不符「未導致貿易扭曲效果，或貿易扭曲效果最少」之規範。

　　有關第十三條(b)(ii)之微量支持部分，主要問題是美國是否「對某一特定產品的支持不超過已確定的1992運銷年度之支持」，上訴機構與爭端小組表示美國對所給付支持的事實並無意見，且承認棉花是協定所謂的產品之一。不過，美國認為因為這項計畫准許生產者有彈性的種植棉花以外的作物，故未構成「特定」的條件。上訴機構解釋，雖然證明該產品自補貼計畫中有獲利並不自動造成違反協定的根據，但美國解釋太過狹隘，第十三條(b)(ii)的「特定」條件意涵系爭產品與支持計畫間有明確的關係，此關係可透過檢視計畫規範、特徵、結構與設計等而得到證明。上訴機構發現此關係之存在，並檢視爭端小組計算支持數量所使用的方法是正確的後，發現美國給付金額超過微量水準。

　　就ASCM而言，巴西認為美國補貼使得國際市場價格有被大幅壓抑的效果造成第6.3(c)下嚴重損害，使巴西利益遭受不利影響。美國則提出幾點反駁：(1)巴西必須指出第6.3(c)下特定國家市場，而非國際市場；(2)美國補貼並未造成價格被大幅壓抑的效果；(3)巴西並未列出造成嚴重傷害之補貼數量。爭端小組與上訴機構並未接受美國的論述。上訴機構指出第6.3(c)條所述並未就「市場」的地理範圍有任何限制，且未排除國際市場。就因果關係而言，由於美國在世界棉花市場佔有率極大，故美國的補貼會直接影響國際價格，而補貼時間與國際棉花價格下跌同時發生，且美國總生產成本的上漲未反映在棉花銷售收益中，故爭端小組與上訴機構判決美國補貼與國際價格被大幅壓抑存在因果關係。有關數量化方面，爭端小組與上訴機構未接受美國的說辭，並否決將補貼金額數量化(quantification of the amount of subsidies)是證明嚴重損害的要件，但補貼規模大小仍是重大相關因素，因此，巴西成功的控訴美國補貼造成巴西的利益受到嚴重損害的不利效果。

　　有關ASCM第三條禁止補貼所要求的是先檢視ASCM與農業協定間的關係，ASCM第3.1有一段「除農業協定有所規定外」(except as provided in the Agreement on Agriculture)，美國認為這段文字是指凡符合農業協定的補貼計畫就不必受到ASCM中禁止補貼的規範。上訴機構不同意此種說法，並加以解釋，「雖然ASCM之適用受到農業協定的影響，但不能完全否定ASCM規定，而是只有農業協定中所特別指出的例外事項方是不受ASCM的規定」。進一步的檢視後，上訴機構判決農業協定只是處理境內支持削減承諾，並非處理禁止補貼，所以農業協定中所處理的事項並非與ASCM相同，也不代表在ASCM中可以除外，因此符合農業協定境內支持削減承諾並無法將補貼豁免於ASCM第三條禁止補貼規範。

　　有關對出口商的Step2給付，問題在於這些補貼是否依據出口而定，上訴機構認為在農業協定與ASCM均有出口補貼定義，雖然對農產品的出口補貼必須在農業協定中加以檢視，但上訴機構發現兩者定義涵蓋相同的要件，因此不需要對農業協定中的定義特別解釋。美國認為Step2給付不只是給予出口商，也包括國內生產者，所以此項給付並非依據出口實績為條件。上訴機構同意爭端小組意見，未採納此一立場，且認為法規特別列出出口商並對出口商的資格訂定不同條件，在這些條件下出口商必須提出出口棉花證明，構成協定所不允許的以出口實績為條件。

　　有關出口貸款保證計畫，美國辯稱ASCM與農業協定目前並未涵蓋此項規範，因為農業協定第10.2條顯示「會員應致力於制定國際共同規範以管理出口貸款保證」，顯示會員都承認目前並無任何規範可以適用這些計畫。上訴機構與爭端小組一樣不同意美國所說的農業協定第10.2條未敘明與未將該條中之出口補貼排除。上訴機構確認爭端小組的判決，即出口貸款保證計畫屬於ASCM附件一出口補貼例示清單中的j項，所以美國出口貸款計畫被認為是ASCM第3.1(a)中之出口補貼，是要禁止的。

四、本案之啟示

　　(一)WTO任何會員認為其貿易利益受到其他會員措施影響，均可向WTO提出控訴，但必須遵守一定的程序，即必須先行諮商、組成爭端小組、上訴與執行。

　　(二)在WTO中，各國地位一律平等，判決結果完全依據爭議議題之事實，不受政治因素或國力大小影響。本案兩造國力懸殊，但在WTO一律平等，巴西並未因國力不如美國而遭受不平等待遇。

　　(三)本案兩造參與辯論之人員均熟悉WTO相關法規，且對經濟與貿易理論、統計亦有相當的基礎，否則無法為本身的利益辯護。尤其巴西在案件成立前即已從經濟、法律與WTO談判等層面的勝敗之數與成敗之理予以評估。其實任何WTO爭端案例均會涉及多項領域，絕非單一領域能克其功，它更是團隊精神的表現。有關此點，我們希望有關單位今後宜加強國內在這些方面人才的培訓，以因應未來可能面臨的爭端議題。

五、結論

　　由於棉花是WTO中敏感的發展議題，而爭端判決結果可能會影響國際棉花貿易，爭端小組與上訴機構裁決美國補貼計畫確實違反WTO規範並不令人意外。美國業已表達願意依據爭端小組與上訴機構之建議修正其計畫。WTO會員目前希望美國儘快執行，但因農業談判與棉花議題仍在激烈的辯論，很有可能影響到未來補貼計畫之結構，而任何執行措施也可能會導致進一步的爭論，也就是說此一爭端不是很容易解決的。美國國會已表示要廢止違反WTO規範的Step2給付計畫，但是否會全面的執行或會員是否會滿意其執行，都是有待觀察的。