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95年7月(第169期)

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WTO杜哈回合農業談判最新進展與減讓模式草案


國際處 林家榮

一、杜哈回合農業談判進展

  杜哈回合農業談判自2000年3月起展開至本(2006)年6月底為止,依據談判方式、內容及成果等,可以將談判分為「廣泛提案之第一階段」、「廣泛提案之第二階段」、「Harbinson減讓模式階段」、「從坎昆會議失敗到七月套案階段」、「完成香港部長宣言階段」及「香港部長會議以後階段」等6個時程,茲簡述如次:

(一)廣泛提案之第一階段(2000年3月至2001年3月)

  本階段共計召開6次農業談判特別會議,共有126個會員提出45篇談判文件及3份技術報告,主要係希望能釐清農業談判之範圍與議題。另WTO秘書處亦針對重要議題提出27篇背景報告,以供各會員進行談判之參考。

  本階段出口國家以凱因斯集團(Cairns Group)為主,強力要求農產貿易應大幅自由化;為對抗此一壓力,歐盟、日本、韓國、瑞士、挪威及模里西斯等6國乃聯盟成立「非貿易關切事項集團」(Non-Trade Concerns Group, NTC Group),並邀請以進口為主之開發中國家加入,共同主張農業具有糧食安全、鄉村發展及環境保育等非貿易多功能,希望農產貿易改革能以漸進方式進行,以確保各國多樣化農業之永續共存。

(二)廣泛提案之第二階段(2001年3月至2002年3月)

  本階段談判共召開6次非正式會議及3次正式會議,由泰國駐WTO大使Apiradi Tantraporn擔任主席,主要係針對會員於第一階段提案所涉及之各項政策改革議題,進行深入研析;談判係以同時召開非正式及正式會議之方式進行,以鼓勵會員透過非正式會議(無會議紀錄)方式,交換彼此關切之重點議題與立場底限。在本階段談判期間,會員順利於2001年11月杜哈部長會議中宣布展開新回合談判,我國也自2002年起成為WTO第144個會員國,並隨即積極參與各項談判工作。

(三)Harbinson減讓模式階段(2002年3月至2003年3月)

  本階段談判會議由香港駐WTO大使Stuart Harbinson主持,由於杜哈部長會議宣言要求必須於2003年3月底前完成減讓模式之談判,因此,Harbinson在本階段展現了高度企圖心,於2003年2月提出減讓模式草案初稿(3月並提出修正草案)。由於各國對於此一減讓模式草案有極大歧見,使得農業談判自2000年開始以來,首度陷入僵局,也因為農業談判無法有突破性的成果,使得杜哈發展議程有關應於2003年3月31日前完成減讓模式之談判,並於第五屆部長會議召開前,由各會員國提送減讓表之宣示,宣告破局。

(四)從坎昆會議失敗到七月套案階段(2003年3月至2004年7月)

  2003年9月第五屆部長會議召開前夕,美國與歐盟聯合提出農業談判架構(Framework),希望各國能在部長會議中先通過談判架構,再據以進行減讓模式之談判工作;然而,因為各國立場差異甚大,復以多數非洲國家無法同意將新加坡議題(投資、競爭、貿易便捷化及政府採購透明化)納入談判,會議在沒有具體結論之下,宣告破裂而落幕。隨後,會員推舉紐西蘭Timothy Groser大使擔任農業談判主席,並在2004年8月1日凌晨由總理事會通過「七月套案」(July Package),針對農業、非農產品市場進入、服務業及貿易便捷化等重要議題之談判架構、建議或模式達成共識,其中農業談判架構是農業談判自2000年展開以來,首度達成之具體成果。

(五)完成香港部長宣言階段(2004年9月至2005年12月)

  受到七月套案通過之激勵,Groser主席原預計於2005年7月底前提出農業減讓模式初稿(First Approximation of Agricultural Modalities),惟因會員在市場進入議題方面立場極為分歧,農業談判之進行並不順利,加上Groser主席返國參選,會員乃推舉紐西蘭駐WTO大使Crowford Falconer擔任農業談判主席。隨後WTO第六屆香港部長會議於2005年12月召開,由於歐盟在取消出口補貼的期限方面做出讓步,美國也與非洲棉花提案4國就棉花大致削減模式達成協議,而會員更達成共識將給予低度開發國家產品零關稅及無限配額之優惠待遇,因此,會中順利通過香港部長宣言,並對農業部份議題形成具體共識,是繼2004年「七月套案」農業談判架構以來,農業談判達成的第二項成果。

(六)香港部長會議以後階段(2006年1月至2006年6月)

  香港部長會議之後,WTO雖召開4次農業談判會議,惟因各國立場差異仍大,以致於未能依照香港部長宣言於4月底前如期完成減讓模式。為持續談判工作,會員乃同意自5月起展開為期6週之密集談判,希望能儘早針對減讓模式達成共識。經過密集會議後, Falconer主席已於今年6月22日提出「減讓模式草案」(Draft Possible Modalities on Agriculture, WTO文件編號:JOB(06)/199),並於6月29日提出修正版本(JOB(06)/199/Corr.1),希望能在今年7月底前順利完成談判工作。

二、農業談判減讓模式重點介紹

  農業減讓模式草案內容涵蓋市場進入、境內支持及出口競爭等三大領域,該草案針對各項重要議題,係將各主要集團之立場予以併列或留空待決,重點內容包括:

(一)市場進入

  1. 降稅:視農產品關稅高低,以分段公式分4個級距降稅,關稅越高降幅越大,並應設定所有農產品之「最低平均降稅幅度」。此外,應討論是否設定關稅上限。

  2. 敏感產品:會員可指定總稅項之1%~15%(待決定)為敏感產品,僅須提供比一般產品較低之市場進入幅度,且敏感產品應考量可不用設定關稅上限;另敏感產品關稅調降幅度應為該產品原屬分段公式降稅級距降幅之20%~70%(待決定),而關稅配額擴增之基礎,究應為消費量、約束配額量或實際進口量,以及配額擴增之幅度計算方式等,均有待談判決定。

  3. 關稅級距:若以分段公式降稅後,加工產品關稅仍高於其原料產品關稅時,該加工產品之降幅應乘以1.3(待決定),或其原料產品可削減較少關稅,以取消或縮小關稅級距。

  4. 稅制簡化:應討論是否將所有稅制均改為從價或從量稅,或僅取消高度複雜之稅制即可。

  5. 配額內關稅:配額內關稅應予以取消或削減。

  6. 特別防衛措施:應取消特別防衛措施,或減少已開發會員可實施特別防衛措施之產品項數。

  7. 特殊產品:開發中會員可選定20%之總稅項或5個稅號(待決定)為特殊產品,僅需提供較敏感產品更小之市場進入幅度,惟特殊產品應符合糧食安全、生計安全及鄉村發展之目的。

  8. 特別防衛機制:開發中會員可實施特別防衛機制,以避免低價或大量之外國進口產品對產業造成衝擊。

  9. 熱帶產品自由化:會員應對於熱帶產品(例如熱帶水果)予以大幅降稅,且應討論是否已開發會員不能將熱帶產品列為敏感產品。

  10. 新入會國:新入會國可享有3年調適期及較低之降稅幅度,此外,應討論新入會國是否可在敏感產品與特殊產品方面享受彈性待遇。

  11. 關稅配額管理:應討論是否取消季節關稅或限制時間進口措施,以及是否取消各種額外規費。此外,應檢討當配額執行率低於一定比例時,是否取消配額內或調降配額外關稅。

(二)境內支持

  1. 削減最終約束AMS:會員之最終約束AMS金額應分為3級,降幅分別為70~83%、60~70%、37~60%(待決定)。

  2. 個別產品AMS上限:個別產品AMS上限應為會員在1995至2000年,或1999至2001年(待決定)之平均個別產品AMS補貼金額;若基期年個別產品AMS低於微量比例時,則個別產品AMS上限應訂為微量補貼或該產品產值之一定比例。

  3. 微量比例:應大幅調降微量比例。

  4. 藍色措施上限:藍色措施上限在執行期開始時應為基期年農業總產值5%(待決定),並逐年降至2.5%(待決定)。

  5. 個別產品藍色措施上限:個別產品藍色措施上限應設為「該產品產值之一定比例」或「藍色措施允許上限總額之一定比例」,另個別產品藍色措施增加之額度,應為該產品AMS所減少之額度或AMS減少額度之一定比例。

  6. 削減扭曲貿易境內總支持:扭曲貿易境內總支持為最終約束AMS、可允許之微量補貼及藍色措施等三者金額加總,會員之削減扭曲貿易境內總支持應分為3級,降幅分別為70~80%、53~75%、31~70%(待決定)。

  7. 綠色措施:應檢討修正綠色措施,特別是給予開發中會員使用綠色措施較大之彈性;其中在「環保計畫給付」方面,將原本政府可針對「農民因環境計畫所導致之成本增加或所得損失」加以補貼,修正為僅能針對「成本增加」部分給予補貼。

  8. 新入會國:新入會國可享有3年調適期。

(三)出口競爭

  1. 取消出口補貼:應於2013年以前完全取消出口補貼。

  2. 出口貸款、出口貸款保證及保險計畫:制定出口貸款、出口貸款保證及保險計畫相關規範。

  3. 農業出口國營貿易企業:制定農業出口國營貿易企業相關規範。

  4. 國際糧食援助:制定國際糧食援助規範,並檢討是否取消實物援助及轉售;此外,應討論宣布緊急糧食援助之主體,是否可包括非聯合國機構,例如受援國、援助國、紅十字會等非政府人道組織或民間慈善團體。

三、結語

  雖然農業談判減讓模式草案已經提出,但從草案中數百個待解決之選項,即可知道農業談判議題之錯綜複雜;且越到談判後期,農產品市場進入、農業補貼削減、非農產品市場進入及服務業開放等議題更是緊密連結,並非農業談判可以單獨處理。雖然WTO秘書長Lamy力促希望能在今年7月底通過減讓模式,以利於2008年起執行談判各項結果,但成敗與否仍有賴各國是否展現彈性而定。

  由於未來勢必將進一步削減關稅、擴大農產品關稅配額、削減扭曲貿易之國內農業補貼措施,因此,預期我國農業部門將會面臨更艱辛的考驗;如何穩定市場價格、維護農民收益與農業永續發展,已是當前農業施政的重要課題。在未來幾個月的談判期間,農委會除透過G-10繼續積極參與談判工作,以爭取共同關切之重要利益外,並將以開發中國家及新入會國之身份,爭取享有必要的彈性優惠待遇,以確保我農業永續發展及農民權益。


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