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美國農業政策新思維簡介

企劃處 李舟生

一、前言

  美國於2002年制定的農業法案(Farm Security and Rural Investment Act 2002)即將於2007年9月底終止,當年該法案通過時備受國際與國內主張貿易自由化人士的抨擊,原因是當時WTO正展開杜哈回合談判,特別在農業議題談判方面,美國始終主張大幅降低農產品關稅與削減農業各項補貼,但國會卻通過一項保護甚為強烈的農業法案,不僅大幅增加農產品的補貼,且也扭轉1985年以來美國農業邁向市場導向的政策。雖然這些增加的補貼仍然在美國對WTO承諾的範圍,但對其國際形象與在WTO中的領導地位有相當不利的影響。始料未及的是,該法案增加的補貼居然成為今日歐盟作為不願進一步降低農產品關稅的藉口之一(WTO杜哈農業談判時,歐盟認為美國所提出的農業生產補貼降幅不夠,故不願進一步降低關稅)。目前杜哈回合談判雖然因美、歐盟與G-20間之三角議題(農產品關稅、農業生產補貼與非農產品市場關稅)而暫停,但美國新農業法案仍需研擬,以便接續2002年法案。在研擬新農業法案前夕,美國國會與行政部門均會援例召開各種聽證會,就過去農業法案的執行成效與新法案制定方向與內容聽取各方建言,作為研擬新法案的參考,特別是最近眾議院農業委員會邀請過去三位曾擔任過美國農業部長之人士提出建言,這3位前農業部長對美國農業政策方向提出一些新思維,其中頗多值得我人深思的。本文首先說明2002年法案重點,以明瞭該法案增加補貼的項目;其次說明美國農業高度補貼帶來的一些問題;再其次說明這三位部長提出的新思維,最後是結語。

二、美國2002年農業法案重點

  美國自1933年以來,每隔5年至7年就會依據國內外環境針對農業政策制定一項農業法案,經國會通過後,作為行政部門執行農業政策的依據。法案中大致包括「農產品生產補貼計畫」 (farm support programs)、「國內糧食援助」(domestic food assistance)、「貿易措施」(trade measures)、「國外糧食援助」(foreign food aid)、「出口貸款」(export credits)、「鄉村發展」(rural development)、「作物保險」(crop insurance)、「水土保持」(conservation)、「研究推廣」(research and extension)等。不過,上述這些內容中,歷史最悠久且最重要的是「農產品生產補貼計畫」,也是1933年以來迄今最重要的一項政策。雖然多年來使用的名稱有所不同,但基本精神並未改變,就是要保障農民生產的產品獲得一個最起碼的價格,以保障農民所得。不過,這項措施所涵蓋的產品僅「計畫作物」 (program crops),包括小麥、稻米、飼料穀物、棉花與油料作物(主要是大豆),及進口競爭產品(import competing commodities),包括糖與乳品。除此之外,其他也相當重要的農產品,諸如牛肉、豬肉、禽肉、水果與蔬菜並未有類似的補貼。計畫作物之生產補貼主要來自政府預算(budget payments),糖與乳品主要透過價格支持與邊境措施使國內價格維持在國際價格之上,乳品價格尚採取出口補貼加以維繫。茲將目前2002年法案中計畫作物之補貼種類簡要說明如下:

  列入計畫作物的產品包括小麥、飼料穀物、稻米、棉花與油料作物,這些產品的生產者之所得除來自市場的銷售外,尚可自政府獲得3種補貼,即行銷貸款給付(marketing loans)、直接給付(direct payments)與反循環給付(countercyclical payments)。

  1. 行銷貸款給付:目的在保障農民獲得最低之價格,此價格由政府訂定,稱之為底價(loan rate),當市場價格低於此價時,農民則可獲得市價與該底價之差額,故又稱為差額給付。此項給付的多寡完全看銷售數量與市場價格而定。

    直接給付:此項給付主要是取代1996年農業法案中的彈性給付(也稱之為分離給付),給付總額是根據各作物之固定給付金額乘以過去85%基礎面積乘以單位面積產量。不論農民是否繼續生產該項作物,均可獲得此項給付,也就是說獲得此項給付與農民是否從事生產無關,並非價格支持政策,而是所得支持政策。

     

  2. 反循環給付:是一項新增的措施,主要是取代1998年以來因國際農產品價格下跌農民遭受損失的一種補償,當時稱之為緊急給付(emergency/ad hoc payments),但必須經國會同意。為使此項措施正常化,遂制定此一給付,以避免因國際價格低迷影響並確保農民收益。該給付與差額給付甚為類似,即單位給付額是目標價格與有效價格(effective price)間的差額,而有效價格則為直接給付額加上(市場價格與貸款價格兩者間較高者);另面積亦以過去85%基礎面積計算。公式如下:

    CCP單位給付額($ / unit) = 目標價格 – 有效價格

    給付總額 = CCP單位給付額 × (過去85%基礎面積) × 單位面積產量

 

  此項給付應屬Amber Box,但美國將其列入微量條款,故可豁免於削減,每年所需金額約在70億美元上下,隨市場價格之高低而有所不同,市場價格高則支出少,市場價格低則支出多。雖然此項補貼列入微量條款,且符合WTO規範,但仍然備受開發中會員的譴責,因為該措施明顯的會鼓勵生產,進而向國際市場傾銷,影響開發中國家的農產品出口與賺款。美國為避免將此項給付列入Amber Box範圍而增加微量條款之支出與遭受WTO會員之杯葛,於WTO農業談判時主張制定一項新的藍色措施,以便將此措施納入,但也遭多數會員之反對。面臨未來WTO談判繼續削減微量條款(歐盟主張大幅削減微量比例即是針對美國反循環給付)與Amber Box的事實,這項給付是否會修正目前無法預料。

  2002年法案中有關計畫作物產品3種給付金額列入附(詳表 DOCX / pdf),3種給付之運作如(詳圖 DOCX / pdf)所示。

三、高額補貼之負面問題

  美國自1933年採取生產補貼迄今已長達70餘年,長期實施結果自然會產生許多問題,諸如扭曲資源配置、農業環境破壞、所得分配不均等。茲簡述如下:

  (一) 高額的農業補貼增加每個家庭的支出

  根據經濟專家的估計,農業補貼不僅提高所得稅賦,還提高食品價格,增加家庭的負擔。諸如牛奶與糖的支持價格由政府決定,使得國內價格較之世界價格高出兩倍。估計2002年法案將使美國消費者在未來10年負擔2,710億美元,每個家庭平均負擔2,572美元。

  (二) 農業法案拖延過時與不必要的政策

  目前美國農業政策的理念完全源自於1930年代,當時全美約有一半的人口從事農業,且農業技術落後,當時政策制定者較為關切的是中西部所生產的牛奶會因運輸而變壞,因此利用牛奶卡特爾制度鼓勵東西岸生產牛奶,保證牛奶的價格會隨生產者距離某些地方的遠近而增加,而今天交通方便已無此需要。牛奶卡特爾是不必要的農業政策,雖然有人辯稱農業部門若無補貼則會崩潰,但90%的補貼都流向小麥、玉米、棉花、稻米及大豆等五大作物的生產者,這五大作物的生產者被給予保證所得,成為一種常態,對其他產業不公平。而迄未獲得農業支持的其他400種農產品的生產者,過去半個世紀來卻欣欣向榮,這種因生產產品的不同而獲得不同的政府待遇,是一種嚴重歧視。

  (三)農業法案補貼對象係針對富農與農企業

  農業補貼不僅將經費自納稅人與消費者手中移轉至業已富裕的農業部門,且這些分配標準也使得最大且最富裕的農民可以獲得大部分補貼,造成所得分配的不均。農業政策設計不利於小農場,大農企業則可獲得最大的補貼。有研究報告稱美國三分之二的農業補貼流向10%的農場,其年所得多在25萬美元以上,而其他80%的農民只得到六分之一的補貼。總體而言,農業補貼仍然是美國大農場的福利計畫。

  (四)農業法案使農場加速合併

  補貼流向大且利潤高的農企業,有助於大農場收購小農場並進一步整合農企業,此即大農場效果(plantation effect),凡面積在100英畝以下的家庭農場都被大的農企業所購買,而後再轉為租佃農場。目前美國有四分之三的稻米農場轉為租佃農場,其他的農場也都朝此方向轉進,而農業法案中的補貼措施只會加速此種趨勢。此種情勢都有違美國扶植家庭農場的政策目標。

  (五)農業法案欠缺經濟意義

  目前農業政策所根據的一個前提是,產品過剩會大幅降低產品的價格,故需補貼農民來補償它們的所得損失,但政策所提供的補貼會隨農民生產增加而增加,這又製造更多的過剩,使價格更趨下跌,進而要求更多的補貼。聯邦政府運用價格支持使國內糧食價格相對昂貴,但出口補貼卻使海外的消費者享受廉價的食品。且不論氣候是好(豐收時價格下跌)或壞(作物收成不佳),農民都可得到緊急援助,總之,聯邦政府的農業政策本身自相矛盾,欠缺經濟意義。

  最近亦有報導,美國有相當比例人口有肥胖症,係因美國多年來不當的農業政策所致,特別對大豆、玉米等採取補貼,刺激農民增產,使得價格低廉,誘導廠商利用玉米生產糖精及利用大豆生產食用油供國民食用;反而那些有利於國民健康之農產品,諸如蔬菜與水果,農業政策多未支持,生產相對減少,且多依賴進口,致價格相對高,國民消費少,不利國民健康。

四、農業政策新思維

  有關美國農業政策的弊端,多年來,美國學界與國際研究機構也都所披露,但在政治掛帥與即得利益因素下無法獲得很大的修正與改革。今年9月美國眾院農業委員會邀請三位曾擔任美國農業部長的John R. Block(1981~1985)、Clayton Yeutter(1989~91)與Dan Glickman(1995~2001)進行聽證,他們也曾對現行農業政策進行批評,並對未來農業政策提出建言。這3位在美國1985年、1990年與1996年農業法案制定過程中,曾特別強調農業生產的市場導向原則,對農業邁向自由化有其一定的貢獻,特別是對美國在烏拉圭回合農業談判期間議價能力與農業協定執行上有相當大的貢獻。但卻因2002年法案的趨於保護性而使渠等之理念受到頓挫。茲將3位於聽證會上提出的一些新思維摘述如下:

  (一)改變現行農產品支持計畫:現行農產品生產補貼有諸多不公之處,必須改革。不論WTO農業談判結果如何,新法案都應主動針對扭曲生產與貿易的補貼進行修正,儘速將amber box轉為green與blue,或者重新設計一套農民所得保證計畫,不僅可消除美國在WTO被其他會員控訴的機會,也可增加美國在WTO農業談判的籌碼,更可拓展美國農產品出口機會。

  (二)利用農業生產提升能源的自給率:長期依賴外國能源對美國國家安全與經濟福利是不利的,且石化能源終將用盡,必須另謀能源,利用農業生產製造能源是解決能源問題的方式之一,今後農業法案應在生質能源的開發與利用方面增加研發經費。

  (三)加強農業環境保護與資源保育:農業提供人類基本糧食需求,而農業的基礎在於農地與水資源,故農業環境與水資源為農業生產之所繫,對其加強保護與保育是農業永續不可或缺的,未來法案應繼續強化,特別是先進的管理方法與計畫。

  (四)加強農產品工業用途之研發:技術進步可增加農產品的多方用途,提升農產品的附加價值,增加農民所得。新法案應在此方面多所投入。

  (五)繼續加強國內外糧食援助:過去國內與國外糧食援助計畫對國民的健康與協助世界貧窮國家發展有不可磨滅的貢獻,特別是國外糧食援助計畫也是拓展美國農產品海外市場的有效工具,今後仍應繼續加強。

  (六)抑制農地資本化:雖然高地價有利於農民,但並不利於美國農產品在國際上的競爭力,且對青年農民加入農業行列增加困難性,新法案宜對此提出改進方案。

  (七)簡化農業法案:農業法案過於複雜,不易懂,且行政成本高,有必要簡化,並避免重複,使農民充分了解其應享之權益與應盡之義務。

  (八)加強農村基礎建設:雖然美國是先進國家,但因土地遼闊,某些農村基礎建設仍待加強,包括硬體與軟體均有必要,目前多數開發中國家正積極從事農村基礎建設,對渠等農業發展與農產品出口競爭必定產生一定程度的波及效果,美國若不能在此方面進行投資,可能影響美國農產品的競爭力。

  (九)農業預算的適當分配:鑒於農業預算的限制,不可能對所有農業計畫加以支持,必須先針對各項計畫與補貼成效進行評估,依據成效大小分配預算。初步估計,現行農業生產補貼與災害救濟預算應減少,而特用作物、科技研發與農村發展方面等應增加預算,而那些能提升農業生產力的農業資本形成亦是重點;作物保險應進行改革。

五、結語

  美國有識之士早已認知長期性的農業補貼政策會產生甚多的負面效應,故倡議改革,其實1985年、1990年與1996年農業法案也曾針對農業生產補貼政策進行修正,包括凍結、降低產品單位補貼金額及採取所得與價格分離給付制度,這些改革正是John R. Block、Clayton Yeutter與Dan Glickman三位前農業部長任內所為,對美國因應國際農業談判與提升競爭力有相當的貢獻,或許就是此一原因,美國眾院遂邀請渠等聽證並提供意見,這些意見也多少反映出現今實施農業補貼國家面臨的困境與改革方向,其中有些也是值得我人深思的。

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