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歐盟農業產品原產地命名、地理標示與傳統特產保護制度

台灣大學農業推廣學系研究助理 周孟嫻

一、前言

  由於全球貿易自由化,生物科技的農產品與食品多樣化,以及原料生產、食品製造、加工、成分與來源地的複雜化,引發消費者在食品安全上的關切,不僅要求提高飲食、衛生與健康標準,以及產品來源地與製造方式的標示與驗證,也重視以特殊生產方式、成份或來源地生產出色的確產品。而歐盟於1992年即警覺到食品消費資訊透明化的重要性。

  在WTO貿易自由化下,仰賴政府的作物補貼與大量生產的方式已難以維持,必須轉向優質農產品來提升競爭力。鑑於農產品與食品品質和原產地的地理環境、傳統的生產製作方式之間,有緊密連結的關係,歐盟將提升食品的品質,視為一可創造消費者與生產者雙贏局面的政策措施,除了協助消費者瞭解農產品與食品的產品特色,避免遭受地理標示與產地名稱混淆不清或魚目混珠的困擾,亦能增加農業生產的多樣性,並且保護農產品與食品名稱不被濫用或模仿,同時有助於農民在故鄉地區內安居樂業,促進鄉村社區的永續發展。

二、農產品與食品品質保護制度

  歐盟食品品質政策的施政目標,係以建立農產品與食品的品質保障制度為主,並可區分為原產地命名保護制度、地理標示保護制度與傳統特產保護制度三大類別。主要的法源依據為歐盟執委會第2081/92規章 與第2082/92規章 兩項法案。

  就第2081/92規章而言,在於保護農產品與食品的註冊名稱,特別是以地理標示與原產地來命名的產品,為原產地命名與地理標示保護制度的法源基礎。惟此法規主要在保障與特定地理區域具有連結的農產品,且該產品必須為農業生產者的主要收入來源。其次,就第2082/92規章而言,在於規範地方特產特殊性質的驗證與註冊作業,以保護傳統烹飪方法或傳統農產品與食品的特性,可視為傳統特產保護制度的法源基礎。

  生產者或消費者團體可依據農產品與食品的種類與特性,自行決定要申請原產地命名、地理標示或是傳統特產的產品註冊類別。歐盟農產品與食品品質保護政策的法源依據與制度架構,整理如圖1 DOCX / pdf所示,並說明如後。

  (一)原產地命名保護制度(Protected Designations of Origin, PDO)

  原產地命名保護制度所保障的農產品與食品要件有二:原產地的特殊地理環境,必須對該產品具備的品質與特性,有本質的或唯一的影響。其中,來自於原產地地理環境的影響因素,包含氣候、土壤品質與地方知識技能等自然因素和人為因素。其次,該產品從原料生產、加工、配製到完成階段,PDO要求所有的產製過程,均必須發生於特定的地理區域內,亦即該產品註冊名稱所指涉的地理範圍內。因此,在原產地命名保護制度的概念下,農產品與食品特徵和地理產地之間,應具有客觀且緊密的連結關係,始能以特定的產出地,作為產品名稱命名的依據。

  凡申請原產地命名保護註冊的農產品與食品,必須明確界定出產區的地理範圍,而且從產品生產、加工到配製的所有產製階段,均必須在該產地範圍內完成。

  (二)地理標示保護制度(Protected Geographical Indications, PGI)

  地理標示保護制度與前述原產地命名保護制度(PDO),兩者均在保障以產地命名的農產品與食品之權益,亦即強調產品特色與產地條件間的地理連結關係,同時兩者均不保障以通用名稱 命名的產品,但在地理區域與產品特徵間關係的定義與規範上,略有差異。凡申請地理標示保護制度保障的農產品與食品,必須符合兩項條件:(1)申請PGI時,必須在產品名稱所標示的地理區域內生產,但PGI僅要求該產品只要有生產階段其中一項,在其命名的地區內實施即可,故PGI的產品原料取得與產品加工地區,可能分屬於不同的地理區域。(2)PGI產品與地名之間,亦要求必須具有連結關係,但地理標示保護制度對於產品名稱與地理區域關連性的要求較為彈性。

  原產地命名保護制度所認定的產品特徵必須歸因於特定地理區域的影響;而地理標示保護制度僅要求農產品或食品所具有之特殊品質、聲譽或其他特性等其中一項與來源地的地理條件相關。依據PGI的概念,產品本身所具備的實質特徵,並非註冊為PGI產品的關鍵因素,單憑產品所享有的聲譽與產地間的地緣關係,即可申請地理標示制度的保障。

  (三)傳統特產保護制度(Traditional Specialties Guaranteed, TSG)

  傳統特產保護制度係透過檢驗與頒授「產品特殊性質證書」的方式,充分發揮地方農產品與食品典型特徵的社經效益,突顯與確保傳統特產與眾不同的特殊性質,作為提升傳統特產的競爭力。傳統特產與一般產品的差異關鍵,並非從地理原產地的區隔著手,而是著重在傳統特產所具備獨有的特徵或特性。所謂特殊性質係指農產品或食品所具備的單一特徵或一組特徵,且該特徵得以和同類別的相似產品進行明確區隔者,諸如產品的口味,或使用特定的原料配方。

  註冊為傳統特產保護制度產品的主要條件,包括1. 該產品必須為傳統產品,且具有能與其他產品相區隔的特徵;2. 產品名稱本身必須能與其他的產品名稱者進行明確區隔,且需為不可轉譯的名稱;3. 該產品名稱能表達出農產品或食品的特殊性質;4. 該產品名稱中,不可含有地理標示保護制度與原產地命名保護制度中所認可的地理名詞。

  原產地命名、地理標示與傳統特產保護3項制度,均為歐盟食品政策的重要措施,茲將三者異同之處,整理如表1 DOCX / pdf所示。

三、原產地命名、地理標示與傳統特產保護的制度運作與實施成效

  歐盟的原產地命名、地理標示與傳統特產保護制度,其制度的設計與運作,大體可分為國家層級與歐盟兩個層級。就國家層級的審核程序而言,主要採取私人自願申請的方式,由申請者自行選擇欲註冊為PDO、PGI或TSG的產品類別。各會員國具有產品註冊申請案的優先審查權利與義務,其申請流程(請參考圖1),係由農民、生產者、加工者或消費者組成的團體,作為產品名稱註冊的申請單位,先交付會員國的相關權責單位進行初審。若該農產品或產品符合法規要件時,再交歐盟執委會進行後續的查核工作。

  就歐盟層級的審查程序而言,歐盟執委會接獲通過初審的產品註冊申請案時,應於6個月內完成查證。查證結果若符合註冊要件,則應將產品申請書摘要,在6個月異議期內,公布於歐盟官方公報上。若於公告期間接獲異議,則由原提案國進行爭議審議,再將符合異議條件的申請案,轉交歐盟執委會進行後續的修訂、撤回或核准的作業。

  歐盟的食品品質保護制度,也開放保障歐盟境外PGI與 PDO的產品註冊,亦即歐盟以外第三國所生產的農產品與食品,得以申請地理標示與原產地命名的產品。惟當第三國提出產品名稱註冊申請時,必須遵守歐盟執委會的相關規定檢驗要件,並針對該產品提出相同或等值的保證,且該國也需對歐盟驗證註冊的PDO、PGI農產品與食品,提供相同保護措施。

  (一)歐盟食品品質保護政策的制度設計

  1. 適用對象
    PDO、PGI與TSG 3項制度,係定位為自願參與的開放登錄系統。以生產者團體作為申請單位凡農民、食品生產者或加工者所組成的組織,或是由消費者組成的相關利益團體,均可申請參加產品驗證與名稱註冊。但依歐盟執委會的規定,在特殊的情況下,也開放單一生產者以特例的方式提出申請,亦即當某特色農產品或食品的生產地區內,僅有單一個人或一家公司擁有特定的生產或製造技術時,且該地理區域與鄰近地區間有明顯的差異,或該產品異於同一地區內的其他產品,則此生產者亦可申請PDO與PGI的產品註冊。

     

  2. 產品申請書內容
    凡農產品與食品申請產品地理名稱註冊時,其申請書內容應包括產品特色摘要、具體的佐證文件、詳細的產品說明書。申請者必須提供詳細的產品說明事項,而公開產品基本資訊的必要性,因為PDO、PGI與TSG三項制度,屬於生產區域內所有企業與個人共享共用的產品識別制度,故產品說明書內容的詳盡程度,必須足以讓該地理區域內的新進生產者,可以依據產品說明內容來生產出相同的產品。惟該產品生產說明內容,未來可能因科技知識的發展或是地理區域的調整,而予以修訂。

     

  3. PDO與PGI的產品說明書
    茲將產品說明書的構成要素,區分為產品名稱、產品描述、地理區域、原產地證明、生產方式、產品與地理區域的連結關係等項目,說明如後:
    (1)產品名稱:在PDO與PGI產品命名上,應採用包含某地區或特定地方的名稱,並在特定的情況下,甚至允許以國家(country)名稱來命名產品 。特別在PDO制度中,可接受以傳統名稱(traditional name)來命名的產品,只要該傳統名稱能明確地指出農產品或食品來自於某個特定的地區或地理區域即可,而不必然需採用地理名稱來命名。此外,PDO與PGI原則上不接受可能會誤導消費者的產品名稱,特別是以動植物品種作為產品名稱者;或是以既有的產品商標 聲譽與名望命名者,皆不得註冊為PDO與PGI的產品。
    (2)產品描述:包括該產品本身所具備的物理特性(如形狀、顏色、重量等)、化學特性(如最低含油量、最大水含量等)、微生物特性(如菌種形式等)、生物特性(如動植物的品種、物種等)或感官特性(顏色、味道、口味、氣味等),以及其所使用的原料。產品描述部分尚包括農產品或食品的呈現方式,亦即PDO與PGI所保障的產品名稱,涵蓋生鮮或未經加工的農產品,甚至允許以不同的加工處理階段來命名,諸如加工、切塊、切片、磨碎、包裝等產品特性的具體說明。
    (3)地理區域:地理區域係指產品生產或加工的地區,以地圖作為備審的參考文件。地理範圍的界線,則以能影響該最終產品形成特殊特色的自然或人為因素來加以劃定。
    (4)原產地證明:係指生產農產品或食品的地理區域之相關證據。由於原產地證明與產品的可追溯性(traceability)相關,有助於掌握產品從生產端到最終銷售端的產銷路徑。
    (5)生產方法:生產方法的內容,應包含如何生產或製造出該農產品或食品的方法,且應使該地區內的同業生產者,能利用該生產資訊生產出相同的產品。甚至應提供當地固定不變的生產方式,以及產品包裝的相關資訊,以確保產品品質。當產品的生產過程中,諸如磨碎、切片或包裝等操作程序,若必須於特定的地理區域中進行時,則應列入生產方法的說明內容,以證明產品品質與信賴度的必要性。
    (6)產品與地理區域的連結性:申請者必須提供該產品與特定地理區域連結關係的相關解釋。對於PDO與PGI兩項制度而言,僅說明該地理區域的特性,如地理環境或當地自然條件,並無法佐證產品品質與地理連結關係的正當性。
    以PDO產品與地理區域的關連性而言,應描述該地理環境中固有的自然與人為因素,並解釋不同因素對於產品品質與特性的影響效果。生產者為因應當地環境的自然條件,往往會研發營建出特殊的基礎農耕設施,諸如梯田、磨坊或灌溉系統等。因此,申請PDO產品驗證的團體,必須據以說明該產品特徵與地理區域特性之間的關連性,舉證出重要的客觀事實,包括該產品感官概況(organoleptic profile)與特殊的物理特性(如構造、形狀、顏色、風味、氣味等)的分析,以展示出該產品的獨特特性。
    以PGI產品與地理區域的關連性而言,PGI產品的命名係以農產品或食品原產出的區域、特殊地方(specific place),甚至是國家的名稱來取名,同時該產品在地理原產地的影響下,會因而擁有特殊的品質、聲譽或其他特性。故在PGI產品與地理區域連結關係的闡述上,該產品在生產、加工或調製過程中,至少應有一項階段,發生在其所界定的地理區域內。

     

  4. TSG產品的產品說明書
    TSG產品說明書的主要內容,應包括欲註冊的產品名稱、生產方法的描述,特別是與產品特性相關說明、產品內含傳統特性的評價、產品所具備特殊性質的描述,以及特殊性質最低要求和檢驗程序有關的規範。

(二)歐盟食品品質保護政策的實施成效

  歐盟食品品質保護政策自1992年實施以來,至2004年止,總計核定了675項產品的名稱註冊,分別為277項PGI產品、384項PDO產品與14項TSG產品。2006年新申請產品名稱註冊的產品,則有107項PGI產品、125項PDO產品與24項TSG產品,目前尚處於審查階段。就已完成註冊產品來看,在PGI與PDO產品方面,仍以農產品的地理名稱佔多數,其中,乳酪類為153項產品,水果、蔬菜與穀物類為151項產品,以及新鮮肉品類的94項產品分居前三名。在TSG產品方面,成效不若PGI與PDO產品顯著,以啤酒類的6項產品最多。

四、結論

  從傳統文化脈絡與地理關連性的角度,來詮釋與保護農產品與食品品質與特色,不僅是歐盟食品政策的重要思維,同時也是世界各國積極發展的食品名牌策略之一。由於WTO貿易協議中,一方面,會員國有履行「與貿易相關智慧財產權協定」的義務;另一方面,則開拓了「地理標示商品」的全球性市場價值。原產地命名、地理標示與傳統特產保護制度,被視為能兼顧保護生產者與消費者利益的合法保護措施,也是同時解決農業、農民、鄉村發展問題的重要措施。

  原產地命名、地理標示與傳統特產保護制度的政策功能,對農業而言,產品名稱的保護政度,不僅不會提高成本,更能鼓勵致力於生產高附加價值的優質產品,以易於辨識的產品標誌,與其他產品進行差異化區隔,並避免產品名稱被仿製冒濫用,以作為提升在地農產品與食品的國際競爭力。對農民而言,由於食品品質保護政策的文化脈絡,係奠基於當地歷史經驗、集體記憶、共同權利與文化遺產的基礎之上,故為所有生產者共用共享在地知識的制度設計,除可增強利益關係者的社會凝聚力與地區認同之外,更可以藉此避免農產品與食品生產的標準化和財團壟斷現象。最後,對鄉村發展而言,原產地命名、地理標示與傳統特產保護制度的推動,被歐盟視為有助於保護鄉村地區內的自然資源、文化和歷史遺產,有益於農糧產品生產的多樣化與在地化。

  農產品能和地理區域、當地人文歷史的緊密結合,可強化人與地區之間的關連,鼓勵農業生產,防止產品被迫遷往異國生產,而在地的中小型企業,也能在缺乏大幅創新資金挹注的情況下,充分發揮草根智慧與技能的知識價值,創造和維護當地的工作機會。

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