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WTO杜哈回合農業談判最新進展

談判代表 李舟生

一、前言

  WTO杜哈回合談判因會員在農業議題之自由化幅度方面無法達成共識,曾於去(95)年7月24日暫時停止,後經WTO秘書長之協調,農業談判於本(96)年元月底恢復,盼整體談判計畫能在今夏暑休前就談判模式達成共識,並於年底前完成回合談判。最近兩三年來,為加速談判之進行並形成共識,遂由少數會員進行密集談判,最初是由G-6(澳洲、日本、美國、歐盟、印度與巴西)進行折衝,隨後則改為G-4,澳洲與日本則被排除在外。G-4在WTO談判議題上均多少代表某些會員之立場,印度與巴西代表開發中國家立場,美國與歐盟代表先進國家立場,在農業議題方面,印度與巴西、美國與歐盟立場也並非完全一致,美國與巴西相對偏向高度自由化,印度與歐盟則相反。在非農產品市場開放議題(NAMA)方面,美國與歐盟立場甚為接近,偏向高度自由化,巴西次之,印度則相反。就是因為G-4之間立場有同有異,所以相互間有聯合也有爭議。例如美國與歐盟在農業議題上有爭議,但在NAMA上則相互聯合;印度與巴西在農業議題上則聯合,在NAMA上則略有爭議。自年初迄今,G-4就是在這些基礎上展開密集之諮商,直到6月21日Potsdam談判破裂為止。本文以下將就年初迄今年6月為止WTO杜哈談判之進展加以說明,並作一初步展望,供識者參考。

二、WTO農業談判主席文件重點

  WTO農業談判主席Crawford Falconer為配合今年7月就談判模式達成共識,於本年4月30日與5月25日提出2份談判參考文件,目的在縮小會員間之歧見,以便儘早達成共識。但會員對該等文件提出甚多負面意見,並未能縮小既有之歧見。主要爭議與歧見如下:

(一)市場開放

  1. 關稅削減幅度:美國與G-20主張大幅削減,平均降幅宜在50%以上,,美國要求削減幅度達66%,歐盟與G-10主張小幅削減,50%已是上限;美國目前農產品關稅已相當低,期望藉此機會要求會員大幅降稅,以利美國農產品出口;

  2. 敏感產品項目:美國主張項目不宜太多,應為總稅項的1%,歐盟與G-10主張5%至15%間;

  3. TRQ之擴增:美國主張以最近之國內消費量之某一比例為準,但其他會員無法接受;

  4. 開發中國家特殊產品(special products):美國主張僅限於總稅項之5%,但開發中國家主張20%,特別是印度等開發中國家,且此類產品關稅也應削減10%至20%;

  5. 開發中國家之特別防衛機制:開發中會員主張應適用所有農產品,美國則反對。

(二)農業生產補貼:扭曲貿易之境內總補貼,包括AMS、藍色補貼與微量補貼總額,歐盟與開發中會員盼美國將現行補貼總額(約500億美元)降至120至200億美元之間;但美國拒絕。其他包括對個別產品AMS上限、藍色補貼範圍之約束與適用範圍等,會員都無法接受美國擴大適用。

(三)出口競爭:糧食援助方式、出口貸款期限與國營企業貿易等,會員間仍有不同的看法,但此議題不若前兩議題嚴重。

  農業談判主席為縮小會員間的歧見,仍繼續召開相關會議,並預定於6月底之前提出談判模式初稿供會員參考。而在農業談判過程中居關鍵地位之G-4會員亦不斷的利用各種場合與機會召開會議,盼能就農產品關稅削減幅度、農業生產補貼與NAMA等縮小相互間之歧見,儘速於七月底之前達成協議,鑒於時間緊迫,G-4利用八大工業國家(G-8)於6月初召開年會時鼓勵WTO會員儘速達成回合談判之決議,決定於6月19-23日在德國Potsdam集會。

三、G-4於Potsdam會議破裂主因

  在農業談判議題本就歧見甚深的情況下,再加上印度與巴西在NAMA降稅係數上反而提高遂使G-4會議於6月21日中午破裂,美國與歐盟隨即共同譴責印度與巴西不願就NAMA議題讓步,將降稅係數提高至35,與原先期望之15差距甚多(係數越低,降稅幅度越高,高關稅降幅越大);而巴西與印度則譴責美國與歐盟不願就農業補貼與開放農產品市場而讓步,欲以小幅之減讓換取開發中會員在工業產品市場之大幅開放,擴大本身優勢產品之出口,完全背離杜哈回合協助開發中國家經濟發展之意旨。印度工商部長甚至於26日對外發布正式新聞,再次表達對杜哈談判之立場,重點如下:

(一)開發中國家農產品降稅必須依照G-20所提之建議,各門檻之降稅幅度為先進國家的三分之二;

(二)特殊產品必須依照糧食安全、民生安全與農村發展需求有關之標準自行由會員選定;對此類產品之處理,不得適用TRQ,且某些小且易受害之經濟體(SVEs)之此類產品可免降稅;

(三)特別防衛機制(SSM)之實施:針對農產品可分別採取價格與數量防衛機制,至少應較現行先進會員所採取之SSG更有彈性。

(四)開發中國家NAMA產品之降稅幅度必須小於先進國家,降稅係數必須符合「非完全互惠原則」(less than full reciprocity),也就是彈性的代表詞。

(五)美國必須將其農業總生產補貼額降至每年121億美元,並嚴格約束綠色政策制定標準,以防止先進國家移轉生產補貼。

  而巴西駐WTO大使亦對談判破裂原因加以澄清:

(一)美歐對外宣稱多數農業談判議題在G-4間業已達成共識是錯誤的;

(二)農業談判仍有甚多議題未有共識,包括敏感產品項數、最高級距關稅降稅幅度、出口補貼削減、農業生產補貼削減與約束等。特別是美國若不能將農業生產總補貼額降至150億美元以下,本回合談判不會有結果;

(三)美歐必須進一步減少農業生產補貼與開放農產品市場,這是要讓巴西在NAMA立場讓步的必要條件。

  從以上可以大致看出,G-4在農業與NAMA談判立場歧見之大,破裂似乎也是預料中的事。

四、展望

  雖然此次G-4 Potsdam會議未能達成任何協議,但美國立即對外表示不會放棄在今年底之前完成杜哈回合談判之目標。而WTO秘書長也在G-4會議破裂後迅速召開非正式會議,仍誓言繼續推動杜哈談判,並認為有信心完成杜哈回合談判,不過,警告會員目前時間有限,會員必須掌握時機採取積極行動以恢復談判信心。而G-4部長均向他表示仍將繼續在日內瓦進行談判。這使整個談判又回復至多邊體系,農業與NAMA兩位談判主席原先預定於本月25日召開之非正式會議現已延期,並將於7月上旬提出談判模式。當然此一談判模式是否會為相關會員接受也是有問題的,因為整個氣氛不是很好。現亦有一說,若談判無法進一?鑄幫吽AWTO秘書長可能在最短期間提出一份談判草案,但有觀察家認為這種可能性不是很大。

  自本年初杜哈回合復談迄今,G-4展開密集諮商之所以未能縮小相互間的歧見乃係G-4各自有其本身的問題;美國因為新農業法案尚在國會審查,國會議員、農民與農民組織對於開發中會員要求美國在短期間大幅削減農業補貼根本無法接受,特別是歐盟若未能大幅削減農產品關稅,及開發中會員未能在NAMA與服務業讓步,國會更不可能接受,因為這將使美國未蒙其利反先受害(農業補貼之減少將使農民所得降低與出口競爭力減少)。而歐盟內部依賴關稅保護農產品之會員,包括法國、西班牙、葡萄牙、希臘及新近加入歐盟之會員等之農業部門,也將因美國與開發中國家提議之大幅削減農產品關稅而受害,且法國新任總統已一再警告歐盟談判代表不可在農業關稅方面讓步,否則將予以杯葛。巴西立場雖然相對溫和,但最近卻受到來自阿根廷與巴拉圭等Mercosur會員之強烈反彈,要求不能在NAMA議題讓步太多。而印度不僅在農業議題上趨向保守(因為印度過去未重視農業因而導致農村的破敗,致使工業不能在良好的基礎上發展),在工業與服務業也不願讓?禳A特別對杜哈回合推動的各項貿易自由化產生疑慮,因為他發現自由化在短期間確實對其農業會帶來相當的衝擊,而NAMA開放也可能使其正在發展的某些產業受到不利影響,這也是多數國家對印度是否願意進行貿易自由化抱持懷疑態度之原因。其次,也有一些開發中國家眼見中國近些年來經濟與貿易的大幅成長,特別是在出口方面,擔心農工市場開放會導致自中國大量進口,進而威脅這些國家之產業與出口。美國貿易談判代表也深知這些國家的疑慮,故特在此次非正式會議上向中國喊話,希望中國在杜哈談判負起領袖責任,在WTO中扮演主動積極與建設性功能,以消除開發中國家對中國出口擴張的恐懼。

  其實,農業談判主席對本年底結束杜哈回合談判並不表樂觀,原因是美國國會堅持不得在農業生產補貼讓步;另美國與其主要貿易夥伴積極簽署FTA,不僅可享有優惠關稅利益,也不需削減農業生產補貼以玆交換,這些因素都對美國儘速結束杜哈回合談判欠缺動力。

  G-4談判破裂雖使談判回到多邊體系,但只是使談判再次回到原點,且在當前主要會員內部各有產業問題與欠缺進一?臟菪悀滌吨O氛圍下,初步研判,今年底之前欲完成杜哈回合談判之可能性似乎不是很樂觀。雖然如此,作為以貿易推動經濟發展的我國仍應積極進行農工產業調整,如此方能面對未來激烈的競爭。

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