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美國向WTO控訴土耳其稻米進口措施爭端案概述

談判代表 李舟生
法務助理 洪慈遠

一、前言

  2007年9月20日WTO爭端解決小組認定美國指控土耳其限制美國稻米進口案違反WTO相關協定,美國USTR與農業部隨即對外表示,本案美國勝訴將有利於美國稻米業者之出口,因為土國一向是美國稻米的重要出口市場之一。2003年9月,土國因為對美國稻米採取不當的進口限制措施,使得美國2005年至2006年稻米出口減少74%,金額也從3,400萬美金降至900萬美金,顯示土國貿易措施對美國利益造成損害。今後美國深盼土國能依照WTO爭端解決小組判決執行稻米市場開放,以促進美土之間的雙邊貿易。但這項判決對吾人瞭解WTO爭端程序與相關協定之意義甚有助益,故特將該爭端之背景、雙方所持觀點與爭端解決小組判決所持法律基礎予以摘述,以供識者參考。

二、本案背景說明

  (一) 緣起

  2005年11月2日美國依據爭端解決瞭解書(簡稱DSU)第1與4條、GATT 1994第22條、Import Licensing Agreement第6條、TRIMs第8條及農業協定第19條對土耳其稻米進口限制措施要求諮商。2005年11月16日,澳洲與泰國依據DSU第4條第11段要求參與諮商。2006年2月6日,美國依據DSU第6條、進口簽審協定第6條、TRIMs第8條與農業協定第19條要求成立爭端解決小組。2006年3月17日,爭端解決機構遂依據DSU第6條應美國要求成立爭端小組。2006年7月20日,美國依據DSU第8條第7段要求WTO秘書長決定爭端小組成員,因此,秘書長於2006年7月31日成立3人之爭端解決小組。阿根廷、澳洲、中國、埃及、歐盟、韓國、巴基斯坦與泰國均保留參與第三者之權益。

  (二) 產品性狀

  依據FAO之說明,稻米是亞太地區17個國家、北美與南美9個國家及非洲8個國家之主要糧食。稻米提供20%的世界糧食供應,小麥則提供19%,玉米為5%。調和關稅(HS)下,稻米稅號歸為1006,又再依加工階段將稻米分為:

  1. HS 1006.10:稻穀

  2. HS 1006.20:糙米

  3. HS 1006.30:半輾或全輾白米

  (三) 土耳其稻米市場

  1. 土國稻米生產:土耳其稻米產期為每年8月至11月,稻米上市年(marketing year)為自9月至次年的8月。收穫面積自2001年9月至2004年8月之7萬公頃增加至2004/2005的8萬公頃,2005年以後則又增至9萬公頃。近年來稻米產量不斷增加,特別是自2003年以後增加迅速,亦即自40餘萬公噸增加至5、60餘萬公噸。換算白米產量則自2001/2002之20餘萬噸增加至2006/2007之35萬餘公噸。碾米商向農民或農業合作社購買稻穀進行加工。

  2. 土國稻米消費:這些年稻米消費量也不斷增加,自2001/2002的54萬公噸提高至2005/2006的57萬公噸,國產稻米僅佔消費量的60%。

  3. 土國稻米進口:土國於2004年實施稻米關稅配額制度,進口稻米採取(1)MFN方式,稻穀、糙米與白米之配額外進口稅率分別為34%、36%與45%。(2)2004年4月至2006年7月間占配額內享有優惠稅率。(3)與歐盟及馬其頓有優惠貿易協定,每年分別為28,000公噸與8,000公噸免稅進口。2003年進口量達47萬公噸,是過去10年來進口最多的一年,主要進口國家為美國埃及中國歐盟;2004年約進口16萬公噸, 2005年又增為30萬公噸,主要進口國為美國與歐盟。

  4. 土國稻米生產者:土耳其對所有國內稻米生產者訂有登記制度,凡要生產稻米的農民必須向政府所屬之單位申請並繳交相關證件,以便控制稻米生產。

  (四) 土耳其稻米進口制度

  1. 稻米關稅:土國HS 1006稅項稻米MFN約束關稅為45%,但現行稻米、糙米與白米之適用關稅(applied rate)分別為34%、36%與45%。

  2. 進口稻米優惠協定:土國與歐盟及馬其頓有雙邊協定,對來自該兩地區之稻米給予優惠,唯有這兩地區享有優惠。1998年,土國承諾歐盟對來自歐盟的半輾與全輾白米每年28,000公噸之配額,此配額內免關稅。另每年也對來自馬其頓之8,000公噸稻米免稅。

  3. 土國稻米進口程序:土國個人或公司若要在MFN關稅下進口稻米須符合以下兩個條件:
    (1) 需自土國農業部獲得管制許可證(Certificate of Control),有關此將於下節說明。
    (2) 當進口稻米時向海關提出管制許可證,並填報相關資訊,這些資訊包括進口商身分、進口稻米之稅號、進口產品說明、進口數量、元產地、進口值、裝運國家及港口。
    (3) 向農不提出經同意之管制許可證與相關附件、海關申報單及職務檢疫證明。
    (4) 海關進行文件審查,並確認進口稻米與所申報之稻米是否相同。
    (5) 農部與海關共同執行稻米實體檢驗。

三、法律分析

  (一) 本案美國對土耳其之控訴

  本案美國主要指控土耳其的下列稻米進口措施,違反WTO農業協定第4.2條,以及GATT 第III條之4國民待遇等規定:

  1. 拒絕或未就關稅配額(tariff rate quota, TRQ)以外之稻米進口,核發稻米輸入許可證 ;

  2. 在關稅配額內,以優惠稅率(preferential rates for within predetermined tariff rate quotas)進口稻米時,要求該等進口商必須購買一定數量的土國稻米,始准予核發輸入許可證 ;以及

  3. 土耳其之關稅配額 及稻米進口制度 。

  (二) 本案主要爭點與Pane之法律分析

  排除程式爭議點不論,本案在法律上之實體爭議點主要有二:

  1. 本案系爭拒絕或未核發稻米輸入許可證之行為,是否違反農業協定第4.2條之規定。

  2. 要求稻米進口商需購買一定數量之本國稻米,始能獲得關稅配額內之稻米輸入許可證,是否違反GATT第III條之4之國民待遇。

  以下茲就前述爭點予以分析:

  本案系爭拒絕或未予核發稻米輸入許可證之行為,是否違反農業協定第4.2條之規定。

  美國指稱,土國以要求進口商出示稻米輸入許可證為稻米進口之條件,惟自2003年9月開始,土國政府即未於關稅配額以外,核發任何以(或低於)承諾關稅稅率進口之稻米輸入許可證,進而變相禁止關稅配額以外之稻米進口。美國指控,土國拒絕或未核發在關稅配額以外稻米輸入許可證之行為,乃農業協定第4.2條所指之「被要求轉化為一般關稅之原有非關稅措施」(a measure of the kind which have been required to be converted into ordinary customs duties) ,諸如「進口數量限制」(quantitative import restriction)或「恣意專斷的輸入許可」(discretionary import licensing) 。

  對此,土國抗辯系爭許可證僅全然為海關目的所設之行政格式,且其對於許可證之核發,係以有系統與規律地(systematically and regularly),與不歧視(non-discriminatory)之方式為之。此外,且其對於許可證之駁核,乃個案駁回(individual rejection),且駁回理由多是由於應載資料之錯漏或不全所致。

  爭端解決小組認為美國所提供之證據,已足以成立表面證據(prima facie case)指控土國自2003年9月開始,在不同期間內對稻米關稅配額以外之稻米進口,拒發稻米輸入許可證,故本案舉證責任應轉由土國來提供證據反駁之。而本案土耳其為抗辯上述指控,進而提出其在2003年至2006年11月期間,實業已核發出2242件稻米許可證。爭端解決小組要求土國提供相關許可證影本,惟土國以其國內法之保密規定為由,僅願意提供56件相關申請文件影本,並限定該等文件僅送交爭端解決小組及秘書處,不提供予美國與其他第三國。對此,爭端解決小組拒絕接受土國之請求,認為該行為抵觸DSU第18條所規定之片面溝通(ex parte communications) ,並認為即便土國國內法之保密限制可採,亦不足以免除土國之舉證責任。

  且爭端解決小組進一步表示,土國未依爭端解決小組請求提供該等許可證影本以為證據,僅提供相關土國法規以及其自行準備之數據表格,故爭端解決小組認定,土國未能推翻依表面證據所成立之推定,反駁其曾於上開期間實行拒發稻米關稅配額以外之稻米輸入許可之行為。

  就該等行為是否為農業協定第4.2條中所稱之「進口數量限制」或「裁量性輸入許可」之措施,爭端解決小組表示,鑑於土國之行為缺乏透明性與可預測性,進而影響進口量,且該等行為具有支配貿易之作用,故爭端解決小組認定,土國拒發關稅配額以外之稻米輸入許可證之行為,構成農業協定第4.2條註釋1所例舉之「進口數量限制」與「恣意專斷之輸入許可」,乃第4.2條中所稱之「被要求轉化為一般關稅之原有的非關稅措施」,進而違反農業協定第4.2條。

  要求稻米進口商需購買一定數量之本國稻米,始能獲得關稅配額內之稻米輸入許可證,是否違反GATT第III條4之國民待遇 。

  美國指控本案土國要求稻米進口商需購買一定數量之本國稻米,始能獲得關稅配額內之稻米輸入許可證之行為,實已將進口稻米置於較土國本國稻米為弱勢之地位,且不利於進口稻米在土國市場之競爭。

  爭端解決小組以韓國牛肉判例案 中上訴機構所提供之下列三項檢驗要件,來檢驗本措施是否違反國民待遇原則:(1)系爭進口產品與本國產品是否屬於「同類產品」(like product);(2)系爭措施是否為影響其國內販賣、販賣要約、購買、輸送、散佈或使用之法規或要求(law regulation, or requirement affecting their internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use);以及(3)該等進口產品是否有比本國同類產品處於較不利之地位。

  首先,就「同類產品」之要件來看,雙方對於系爭產品是否屬於同類產品並無爭議。

  再者,雙方對於系爭措施是否屬於上開要件之法規或要求亦無爭議。對於所謂產生「影響」之意,爭端解決小組認為,若購買本國產品之要求已對改變進口稻米與本國稻米間競爭關係產生影響,即使關稅配額之目的係為使進口稻米受益,亦難謂該等要求不會對其國內販賣、販賣要約、購買、輸送、散佈或使用產生影響。

  最後,至於是否使進口產品比本國同類產品處於更不利之地位,應視該等措施是否減損該進口產品在相關市場的競爭情形而定。本案爭端解決小組認為,進口商購買一定數量的本國稻米,乃得到關稅配額稻米輸入許可證的要件之一;然而,倘進口商購買者乃一定數量之外國稻米,卻不會因此滿足關稅配額稻米輸入許可證申請要件。(換言之,即購買本國稻米之進口商有資格申請關稅配額稻米輸入許可證,但購買外國稻米者卻沒有相同之資格申請關稅配額稻米輸入許可證。此將置外國稻米於相對弱勢之地位。)是故,購買本國稻米之要求事實上已減損進口稻米在土國市場的競爭情形。

  綜上所述,爭端解決小組表示,要求稻米進口商需購買一定數量之本國稻米,始能獲得TRQ稻米輸入許可證之措施,係違反GATT第III條之4之國民待遇。

  然而,鑑於該等要求購買本國稻米之措施業已終止,且土國政府亦表明其無意再實施該等措施,故自無必要再依DSU第19.1條對土國做出改正之建議。

四、結語

  本案始於2003年9月土國利用稻米關稅配額,對配額外稻米進口拒發進口許可證,造成進口數量限制與歧視性措施,違反WTO農業協定與相關規定。2007年10月22日DSB正式採納爭端解決小組建議,認為土國對稻米所採取之進口限制措施違反WTO相關規定,惟本案系爭兩國仍可於60日內上訴。本案雖然釐清土國相關措施違反WTO協定,但在這4年間也為美國造成某些損害。目前土國對此判決雖表示不滿,但也表示不會再提出上訴,並會與美國進行諮商解決本案。WTO爭端解決機制是解決會員間貿易糾紛的平台,藉由對爭端判例之了解與分析更可使吾人進一步了解WTO相關法規,以避免吾人在制定各項貿易政策時違反WTO相關協定,進而影響我國形象。此外,亦可藉由判例進一步了解我之貿易對手國是否違反WTO相關協定而影響我權益,以便維護我方權益。

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