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我國設置自然保護區域之執行成果

林務局保育組 陳信佑

一、前言

  台灣位居亞熱帶,雨量充沛,氣候溫暖,因受到地殼板塊活動及早期冰河之作用,全島山巒綿亙,溪谷縱橫,垂直高差將近4,000公尺,兼具各類氣候帶特徵與複雜地形,並保留有冰河時期孑遺物種的特徵,發展出多樣化的生態環境,兼以四面環海,蘊育繁多之棲地類型與生物資源。

二、台灣珍貴的自然資產

  豐富的生物多樣性與高比例的特有種與亞種,是台灣的生物資源特色。在野生植物資源方面,維管束植物有4,000多種,其中約四分之一為本地所特有,苔蘚植物約1,500種,真菌類有5,000種;動物資源概估有15萬種,已發現哺乳動物約100種、鳥類約456種、爬蟲類98種、兩棲類36種、魚類約2,869種、已命名昆蟲有19,630種。生物物種隨著調查研究的進行尚陸續增加中。

  複雜的地理、氣候等自然因素影響下,造就了台灣多樣性的生態環境,舉凡海洋、島嶼、河口、沼澤、湖泊、溪流、森林及農田等,不一而足,每一個生態系均孕育著豐富的物種與遺傳資源。就海岸而言,長達1,600公里,由於地理條件的不同,形成了珊瑚礁、岩岸、沙岸、泥岸及紅樹林等多樣性的海岸環境及生態系,亦孕育了豐富龐雜的野生動植物及微生物資源,更提供台灣做為海洋國家永續經濟活動的基礎。

三、為何要設置自然保護區域

  台灣地區面積僅約36,000平方公里,卻孕育如此豐富的自然資源,值得國人好好的珍惜和保護。惟近年來經濟快速成長,人口增加,自然資源因過度開發利用,導致生態環境遭受嚴重破壞之威脅,不僅有水質、空氣、土壤、噪音及廢棄物等污染問題,海岸、河口、河川地以及山坡地亦因經濟發展而遭大量開闢使用,使水土流失、原生珍稀動植物瀕臨絕種及其棲地遭受破壞等問題日趨嚴重。為此,健全自然資源之保育與經營管理,維護生態系之穩定,以提升全體國民生活環境品質,實為我國謀求永續發展所不可忽視的重要課題。

  依據世界自然保育聯盟(IUCN)的資料顯示,今日造成物種絕滅最主要的原因有:原始棲地被干擾或破壞占67%、過度獵捕占37%及外來種的引入威脅到原生種的生存約19%(其總合超過百分之百,是因為有時原因是重複的)等。由以上資料可知,保護生物多樣性的最佳途徑在於保護棲地,其最佳策略,應優先劃設各類保護區並加強經營管理,使物種得在自然的狀況下生存、繁衍。

四、台灣地區自然保護區域概況

  世界自然保育聯盟(IUCN)對保護區的定義:一塊為保護或維持生物多樣性與自然或相關文化資源,以法律或其他有效方式假以經營管理的海域或陸域空間。依據前述定義,台灣地區以自然保育為目的所劃設之保護區,可區分為自然保留區、野生動物保護區及野生動物重要棲息環境、國家公園、自然保護區等4類。自然保留區目前有19處,係農委會依文化資產保存法所劃定公告,總面積約64,477公頃,占台灣面積1.8%;野生動物保護區及野生動物重要棲息環境係依野生動物保育法由農委會或各縣市政府所劃定公告,目前野生動物保護區有17處、野生動物重要棲息環境有32處,總保護面積達322,267公頃,占台灣面積8.9%;國家公園目前有7處,係內政部依國家公園法所劃定公告,總面積約676,472公頃,陸域部分約占台灣面積9.0%;自然保護區目前有6處,係農委會林務局依森林法及自然保護區設置管理辦法而劃設,總面積約21,172公頃。總計各類型保護區總面積約為1,110,207公頃,扣除範圍重複及海域部分後,約占台灣陸域面積19.1%,分述如下:

(一) 自然保留區

  農委會於75年6月27日起,依文化資產保存法先後指定公告了淡水河紅樹林、關渡、坪林台灣油杉、哈盆、插天山、鴛鴦湖、南澳闊葉樹林、苗栗三義火炎山、澎湖玄武岩、阿里山台灣一葉蘭、出雲山、台東紅葉村台東蘇鐵、高雄烏山頂泥火山、大武山、大武事業區台灣穗花杉、挖子尾、烏石鼻海岸、墾丁高位珊瑚礁、九九峰等19處自然保留區,並指定管理機關管理,以維護及管理台灣具有代表性的生態體系、或具有獨特地形地質意義、或具有基因保存永久觀察、教育研究價值之區域。依文化資產保存法規定:「自然保留區禁止改變及破壞其原有自然狀態」,屬管制最嚴格的保護區。

(二) 野生動物保護區及野生動物重要棲息環境

  為保護野生動物及其棲息環境,我國自民國78年公布野生動物保育法後,即積極推動各項有關野生動物保育工作及野生動物保護區之設立,並自80年起,依野生動物保育法規定,由農委會核定、各縣市政府公告,先後公告劃設了澎湖縣貓嶼海鳥、高雄縣三民鄉楠梓仙溪魚類、宜蘭縣無尾港水鳥、台北市野雁、台南市四草、澎湖縣望安島綠蠵龜、大肚溪口、棉花嶼及花瓶嶼海鳥、宜蘭縣蘭陽溪口水鳥、武陵櫻花鉤吻鮭、台東縣海端鄉新武呂溪魚類、馬祖列島燕鷗、玉里、新竹市濱海、台南縣曾文溪口黑面琵鷺、宜蘭縣雙連埤、台中縣高美等17處野生動物保護區,以及棉花嶼、花瓶嶼、台中武陵櫻花鉤吻鮭、宜蘭縣蘭陽溪口、澎湖縣貓嶼、台北市中興橋永福橋、高雄縣三民鄉楠梓仙溪、大肚溪口、宜蘭縣無尾港、台東縣海端鄉新武呂溪魚類、馬祖八島、玉里、棲蘭、丹大、關山、觀音海岸、觀霧寬尾鳳蝶、雪山坑溪、瑞岩溪、鹿林山、浸水營、茶茶牙賴山、雙鬼湖、台東利嘉、海岸山脈、水璉、塔山、客雅溪口及香山溼地、台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺、宜蘭縣雙連埤、台中縣高美、台南市四草等32處野生動物重要棲息環境。依據野生動物保育法規定,在野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用,應擇其影響野生動物棲息最少之方式及地域為之;開發利用行為,應先向地方主管機關申請,層報中央主管機關許可;既有之建設、土地利用或開發行為,如對野生動物構成重大影響,中央主管機關得要求限期改善。野生動物保護區的劃定程序如下:地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者,劃定為野生動物保護區,擬訂保育計畫並執行之;主管機關得於保育計畫中就特定事項予以公告管制;野生動物保護區得分為核心區、緩衝區及永續利用區,分別擬訂保育計畫;地方主管機關為前項劃定前,應會商有關機關,並檢附保護區保育計畫書圖層報中央主管機關核定。

(三) 國家公園

  自1872年美國設立世界上第一座國家公園-黃石國家公園迄今,世界上已有約一百個國家或地區設立了近千座國家公園。台灣地區自民國70年起開始推動國家公園與自然保育工作,迄今由內政部依據「國家公園法」之規定已相繼成立了墾丁、玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門、東沙海洋等7個國家公園。國家公園不同於都市公園、遊樂園,它的設立係保護國家特有之自然風景、野生動植物及人文史蹟,並提供國民育樂及研究,依國家公園法規定,國家公園得按區域內現有土地利用型態及資料特性,劃分為:一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區。7座國家公園中,各具不同特色的自然景觀,依各國家公園計畫限制開發行為。

(四) 自然保護區

  台灣地處亞熱帶,多雨潮濕,屬典型島嶼型氣候,極適宜林木生長。全島林地總面積約佔58.5%,農委會林務局為保護涵蓋國有森林內各種不同代表性生態體系及稀有動植物,原依經營管理國有林之需要,設立39個自然保護區,後來逐步將各保護區重新檢討定位後,大部分業由農委會依文化資產保存法及野生動物保育法先後指定公告為自然保留區、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境,目前有雪霸、甲仙四德化石、十八羅漢山、海岸山脈台東蘇鐵、關山台灣海棗、大武台灣油杉等6處,因保護對象不適用前述法規,依森林法暨自然保護區設置管理辦法公告。依該法規定,森林區域內有下列條件之一者,得設置為自然保護區:1、具有生態及保育價值之原始森林。2、具有生態代表性之地景、林型。3、特殊之天然湖泊、溪流、沼澤、海岸、沙灘等區域。4、保育類野生動物之棲息地或珍貴稀有植物之生育地。5、其他經主管機關認定有特別保護之必要。

五、建置「中央山脈保育軸」

  「中央山脈保育軸」之規劃,係基於建置連續性生態廊道之理念,先就原有依法公告之自然保留區、國家公園及林務局劃設之自然保護區系統先行連結,遇到缺口時,再就該缺口處之自然環境現況、土地權屬與相關法規綜合檢討,據以規劃保護區域範圍並公告,使所有受保護區域互相連接。整體檢討過程中,原依行政命令劃設之國有林自然保護區系統,一併重新檢討定位,依據野生動物保育法公告為野生動物保護區及野生動物重要棲息環境,規劃完成後,已於89年2月以後漸次公告,公告後對該區域內對生物多樣性及棲地保護,以及開發案件的限制與規範,均已具法律層次之保護效果,故台灣地區陸域保護區系統之架構與範圍已大致完整,各保護區域雖分由不同機關管理,但均有明確法源依據與執行機關。

六、保護區域之經營依據與方向

  就受保護區域之經營而言,具有完備的法律依據,方能有效執行相關保育措施,目前與設置保護、留區有關之法令,最新修正野生動物保育法已於96年7月11日公布、文化資產保存法於94年2月5日公布,自然保護區設置管理辦法於94年7月7日公發布施行,相關子法亦已完成修訂作業,法令基礎已漸齊備。依據最新修訂法令精神與內容,各類保護區之經營管理計畫將加入進出管制、分區經營、參與式管理、融入原住民族傳統文化等元素,強化經營管理成效,並調和人與自然間之和諧關係,未來工作重點,將對現有保護區域逐一就範圍、管理現況及適用法規進行檢討,據以修正保育計畫書,以加強經營管理成效。

  我國自然保育工作在既定政策及法令下,除繼續加強推動外,並將適應國際保育趨勢,遵照各國際保育公約精神,更積極地全力推動瀕臨絕種野生動植物之棲地及地景保育等,加強國人教育宣導,提昇保育觀念;同時亦將積極參與各項國際保育活動,建立國際聯繫管道,以善盡國際社會一分子之責任。

七、自然保護區域經營管理成效評估與監測

  目前評估自然保護區域經營管理成效,主要透過委託專家學者進行專案檢討評估、召集管理機關定期檢討、由專家學者、野生動物保育咨詢委員及自然文化景觀審議小組暨技術組委員等赴各保護區現勘評估,以及主管機關平時之督導考核等四種方式辦理,未來亦將逐步依據以往建立之基本資料,積極建立各項管理績效評估指標,作為保護區長期經營策略修正之依據,以維持保護區最佳之棲地品質。

  保護區的棲地與環境品質變化,必須透過長期監測來掌握並據以反映到管理措施來因應,因此各保護區年度管理計畫中,除持續委請學者專家協助監測基礎生態資料外,訓練現場工作人員相關調查監測技術,同屬重要。為建立完善監測系統,林務局自87年起,自行培訓保護區現場巡護人員設置永久樣區、紅外線自動相機架設、物候調查、各類動植物資源調查等相關調查監測技術,並依監測成果調整保護區經營管理方向與技術,據以有效提升保護區保育野生動植物與棲地之效能,未來除持續進行相關監測工作外,期望能訓練所有保護區現場巡護人員,均具有簡易基礎監測技術與能力。

八、發展兼顧在地社群權益的社區保育工作

  保護區之劃設與經營管理須兼顧在地社群及原住民社區權益,廣納意見,方能獲得民眾支持,發揮其應有功能。現已劃設之自然保留區、野生動物保護區及重要棲息環境、國有林自然保護區範圍內雖無居民,但部分鄰接社區或原住民部落,基於資源共享及社區居民共同參與保育工作之原則,林務局藉由推行社區林業所建構之夥伴關係,推動社區參與保護區管理工作。91年至96年間,林務局已補助599個社區辦理1002個社區林業計畫,其中包括322個原住民部落所提計畫,並積極至各保護區鄰近社區舉辦社區林業說明會,推廣相關計畫,至今成效良好,廣受各保護區鄰近社區支持,已逐漸喚起民眾保育共識,為未來民眾參與保護區經營,建構良好基礎。目前已有許多社區實際投入參與生態保育巡護、管理等工作,並提供許多意見供管理機關參採,逐步形成保護區參與式管理之雛形,部分保護區並已透過僱用在地居民,成立巡守隊,負責保護區之巡守及環境維護工作。未來將持續加強社區參與保育工作的範圍與強度,使保育工作與保護區鄰近社區之永續發展互相聯結,達成資源均享以及生計、文化與保育並重之目標。

九、結語

  自然保育工作執行多年以來已略具成效,除國人已普遍具有保育共識及觀念外,部分野生動物族群亦有明顯之增長,此一成果深受國內外人士之肯定。基於生物多樣性保育為當前之世界潮流,我國今後將本善盡國際保育責任之決心,結合政府與民間之力量及資源,依據法令規定,加強推展自然保育工作,使野生動植物族群能在大家之關懷下,於和諧之環境中穩定繁衍、生存,以達到生物資源永續長存之目標,共創人與環境和諧相處之境界。

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