97年1月(第187期)
日本減少廢耕地對策及其對我國之啟示
一、前言
隨著日本農民高齡化、農業從事者的減少,日本之農地廢耕情況日益嚴重,至2005年達到38萬公頃,占日本耕地面積478萬公頃之8%。對耕地資源相對有限的日本而言,這38萬公頃農地不能善加利用,不利於糧食自給率的提升及農業多元功能之發揮。有鑒於此,日本農林水產省於2005年7月成立「廢耕地對策專案小組」,希望透過各部門合作,採取具體措施,以有效減少與預防日本廢耕地之產生。我國國情與日本類似,當前亦面臨農民年齡老化、農業後繼無人、農場經營規模小、農地休耕、廢耕等問題,因此有必要瞭解日本目前之廢耕地情形及所採取配套之因應對策,作為我國相關政策研擬之參考。
二、日本之廢耕地情形
(一) 廢耕地面積
日本之廢耕地面積增加至為快速,由1985年至2005年之20年間約增加3倍,達到38萬公頃。尤其持有耕地之非農家,其廢耕地面積之增加更為快速,20年間約增加4倍,達16萬公頃。日本廢耕地面積之變遷,如表: DOCX / pdf / odt
如以農業地域類型別來看,廢耕地面積在平地農業地帶為5.6%,但在都市地區或中山間(即偏遠山區)農業地區都超過12%,尤其中山間農業地區更超過14.7%。
(二) 發生廢耕地之原因
日本發生廢耕地之原因,據全國農業會議所(註1)之調查統計,以「高齡化、勞力不足」為最主要理由(占88%),其次為農產品價格低迷(占43%),農地無人承接(27%),調整生產(24%),基礎設施不良(23%),土地條件惡劣(22%),無主幹作物(19%),鳥獸害很多(18%),其他(4%)。
三、日本實施之減少廢耕地對策
日本對廢耕地所採取之對策如下:
(一) 確實掌握廢耕地面積
日本各市町村(相於我國之鄉鎮層級)農業委員會(註1)需在每年8~10月間實施農地監測活動,確認由於放棄耕作致荒蕪之農地面積,並整理農地基本資料造冊後向市町村報告。
市町村於每年11月間聽取農業委員會就農地基本資料所整理之廢耕地面積資訊,並據此整合掌握位於農振農用地區域(相當於我國之特定農業區,詳註2)之廢耕地面積。中央政府則會以市町村為對象實施「農振農用地區域內耕地及耕作放棄地面積統計調查」,並於年度末將調查結果公布。翌年則依據調查統計結果進行分析,並對廢耕地比率高之市町村進行指導會議。
(二) 對廢耕地進行區分
對於廢耕地將其區分成(1)農業上應當加以利用者(待活用農地),及(2)缺乏農地利用之必要性,適宜轉變為其他用途者2種,並分別採取不同對策。
針對在農振農用地區域內之待活用農地,採取各種支援促進措施,使農地向核心農家集中利用,或者採取市民農園利用、放牧利用等對策。至於在農振農用地區域外之廢耕地,則視情?而定。例如位於道路或住宅附近者,宜作市民農園利用;梯田或山坡地而有相當面積者,則宜作放牧利用;接近森林者宜獎勵其造林;景觀良好場所之廢耕地,則宜支援其轉用為農村定居型之住宅地。
(三) 農業委員會之指導
農業委員會對於被列為待活用農地之所有人等,需就該待活用農地如何增進農業上之利用進行積極的指導(包含斡旋設定利用權,及與不在村農地所有人直接面談等)。
(四) 特定廢耕地之通知
受到農業委員會指導之待活用農地,在相當期間內仍然不為耕作者,市町村長得依農業委員會之要求,對該農地之所有人等,通知該農地被列為特定廢耕地,並要求所有人提出該農地在農業上之利用計畫書。
(五) 勸告
前項利用計畫書之内容如果不能配合當地之農業發展基本構想,則市町村對提出該利用計畫書者得為如何增進該農地在農業上利用之必要措施提出勸告。如該農地所有人不配合勸告,則可進行收買該農地之協議。
(六) 設定特定利用權
如果前項協議不能成立,則都道府縣知事可以採取調解或裁定措施,而就該農地設置特定利用權(相當於我國之租賃契約簽訂)。
四、配合措施
為因應農業者之高齡化而產生之廢耕地問題,除了採取前述之直接對策外,尚有幾種配合措施,兹舉重要幾項說明如下:
(一) 創設特定法人租賃事業
2005年修正農業經營基盤強化促進法時,特創設特定法人租賃事業。這是在待活用農地較多之地區,准許非農業生產法人可以承租農地,使其能參與農業生產的制度。這種制度是由農地保有合理化法人(註3)買入或租入農地後再租給股份公司等非農業生產法人,但此法人必需與農地保有合理化法人簽訂「保證事業能適當順利實施」之協定,並且其業務執行人員中要有1人以上經常從事耕作或養畜事業,而且每年需就協定之實施狀況提出報告,如果違反協定,可以解除其租賃契約,承租之法人並負責回復原狀後將土地歸還農地保有合理化法人。
(二) 集落營農組織化及法人化
所謂集落營農,據田代洋一教授之定義為「(集落內)所有農家都己經不能自行完全處理的農作業,以機械性作業及管理性作業的組織性分工關係來予統合,建構成集團性規模的營農單位」,其型態有很多種,如轉作集團化或大規模經營土地利用調整、共同購買或利用機械、集落整合為一農場共同生產共同販售,其重點為成員具有共同意願,集落營農並不需要全體都需耕作,可由特定負責人員經營。
凡欲縮小規模農家之廢耕地零細分散在村中,而集落內由於兼業化、高齡化致廢耕地有擴大之虞者,如果集落面積達20公頃以上且具備以下5個要件則可成立集落營農組織:
- 以地域農用地面積的集中利用為目標。
- 制定組織章程。
- 統一的組織經營管理會計制度(需開設集落營農組織名義之帳戶,並以集落營農組織名義從事農產物的販賣,而農產物的販賣收入需匯入集落營農組織名義之帳戶)。
- 制定主要農業從事者之農業所得目標。
- 制定農業生產法人化之計畫。
成立集落營農組織,則可成為「跨品目經營安定對策」之對象,接受該對策之下列直接給付:
- 生產條件差額補助:凡生產麥子、黄豆、甜菜、澱粉原料用馬鈴薯者,其生產成本高於生產品之販賣收入時,對其差額給予補助。
- 所得安定差額補助:當收入低於基準收入時,對其差額之9成給予補助。
(三) 以農地環境整建事業等改善土地條件
依據實地調查結果發現經過辦理農地重劃之地區,廢耕地面積之比率很低(只有0.2%),可見改善土地條件有利於防止廢耕地之發生,故由農林水產省補助實施下列事業,但其中1~6原則上需受益面積達10公頃以上才予補助。
- 重劃事業
- 轉換為水田之事業
- 農業用灌排水設施事業
- 農地保全事業
- 農路整建事業
- 暗溝排水事業
- 高附加價值農業基盤整備事業
- 附帶事業
- 用地整建事業
- 市民農園等整建事業
- 生態系保全設施整建事業
- 遊水池整建事業
- 土地改良設施之拆除與基地整建
- 交換分合事業
- 特認事業
(四) 實施對中山間地區直接給付制度
針對農業廢耕地增加,以致難以維持多方面功能的中山間地區,實施直接給付制度,以維持農業生產活動。其內容是先由耕作條件不利農地的農業者或生產組織等,就農地或農路、水路之適當管理方針及村落之農業生產體制及其實現活動等進行協商,並締結村落協定。依據此項協定而對願意繼續5年以上從事農業活動之農業者,依農地之不利情形或面積直接支付補助金。本項制度之內容如下
- 適用農用地:農振農用地面積1公頃以上相連之農地並符合下列條件之一者; (1)急傾斜地,水田傾斜度1/20,旱田傾斜度15度以上。 (2)緩傾斜地,水田傾斜度1/100,旱田傾斜度8度以上。 (3)小坵塊或不規則形狀田。 (4)高齡化、廢耕地比率高之村落內農地。 (5)平均氣温偏低、草地比率高之草地。
- 對象行為:依據集落協定或個別協定,5年以上繼續從事農業生產活動。
- 對象者:根據集落協定或個別協定,5年以上繼續從事農業生產活動之農業者(含第三部門、生產組織等)
- 交付單價:中山間地區實施直接給付制度每0.1公頃給付之單價如表2 DOCX / pdf / odt所示。除該項基礎給付外,針對積極從事規模擴大、土地利用調整、廢耕地復耕以及設立農業法人等活動者,再給予額外給付。
- 2004年實施情形
(1)實施市町村給付情形
市町村數:1,484市町村
協定數:33,969協定(集落協定33,331、個別協定638)
給付面積:66萬5千公頃
(2)集落協定之平均規模如下:
參加人數:19.8名
給付金額:164萬日元(8.3萬日元/人)
平均規模:20公頃。
(五) 供放牧利用
廢耕地會成為雜草或病蟲害之温床,或為鳥獸之住處或通道,同時也會被丟棄垃圾,這對農村景觀及生活環境會有很大的影響。而解除或防止廢耕地之發生,最簡單便宜的方法,就是用來放牧,因此日本設有放牧支援對策,其内容如下;
- ?化農業補助款:為促進飼料增產,針對放牧之需要,補助設置電氣牧栅或供水設施、放牧用地之整建。
- 耕畜聯合推進對策:針對在水田播種放牧用之牧草,與稻作聯合經營之放牧者(稱為水田飼料作物振興事業),按單位面積給予補助。
- 在中山間地區,則可適用「中山間地區直接給付制度」。
(六) 開設市民農園
「市民農園」提供上班族等都市居民小面積栽培農園之需求,讓都市人有親近農業與自然的機會。一方面都市居民對市民農園的需求日漸上升,另一方面農村面臨經營人才不足、高齡化等問題,以致廢耕農地日增,期望藉由市民農園達到活化農地與提振地區經濟之目的。
因此,日本於2005年9月修正施行「特定農地租賃法」,擴大市民農園之開設主體,納入市町村及農業協同組合以及非農業者之企業或NPO(非營利)法人等也可開設市民農園。
對於開設市民農園,可申請「創造地域活力補助金」、「造村補助金」或「中山間地域總合整備事業」等補助。
市民農園開設方式有以下2種;
- 將農地租給利用者(=特定農地租賃方式)。
- 由農業者自行經營農業,但將農作業的一部分提供利用者施行(=農園利用方式)。
如果僅將農地租給利用者,則適用法規為「特定農地租賃法」,如果還要有市民農園設施,則適用法規為「市民農園整備促進法」。
四、對我國之啟示
我國當前農業面臨全球自由化、糧食安全以及生態環保等外在國際壓力,對內則因農場經營規模小,加上農民年齡老化、農業後繼無人,以及農地休耕進而衍生廢耕等問題,日本對於防止廢耕地之對策,可作為我國之借鏡參考之處有以下幾點:
(一) 確實調查掌握我國農地休耕及廢耕資訊
由於休、廢耕的農地,會因長雜草及病蟲害等而妨礙周邊農業,而且導致農村環境及景觀惡化,嚴重影響農業多功能的發揮。另一方面,非農業部門也對農地有多樣化利用的潛在需求,農地供需失調被指為廢耕地產生之原因,因此我國有必要確實掌握農地廢耕之資訊。依據我國水旱田利用調整計畫之統計,95年休耕面積為26.5萬公頃,高於種稻面積26.3萬公頃,至於長期休耕,甚至廢耕之資料則付之闕如。建議我國應進行全面之調查,確實掌握廢耕地之面積,並將廢耕地加以區分,以作為中央與地方相關政策調整之參考,對於長期休耕或廢耕之農地,應有長期規劃,像是鼓勵造林、規劃休閒農業區,或者透過農地銀行仲介租售給擬擴大經營規模者,以使農地資源發揮最大效用。
(二) 改革我國稻米保價收購及休耕給付政策,促進農地多元化利用
日本在減少廢耕地對策方面是採取配套的方式進行,除希望達到加速產業結構調整之目標,亦將保障農民所得、生態環境維護,以及食品安全等目標同時納入考量。日本之廢耕地對策配套實施多項直接給付措施,而給付種類則呈現多元化,包括補助偏遠地區之中山間直接給付政策,補助核心農業經營者之「跨品目經營安定對策」等。
我國目前實施之直接給付以休耕給付為主,然而休耕政策衍生許多問題,包括休耕土地的利用方式不夠多元化,種植綠肥作物衍生蟲害及生態問題;休耕給付額過高,造成有志投入農業者租地困難或擴大經營規模之租地成本過高,影響農業競爭力;稻米保價收購與休耕給付政策目標相互衝突,以致投入龐大政府支出,仍無法達到產業結構調整之目標。因此未來我國應綜合檢討現行保價收購與休耕補貼制度,逐步改以所得直接給付及環境生態給付等多元化之直接給付為主。
由於農業除了生產之外,還提供糧食安全、景觀維護、環境保育、生態多樣性、文化傳承及鄉村發展等多元化功能,因此我國有必要透過相關農業補貼制度改革之配套措施,以使農地利用更為多元化,發揮農業之多功能性。
(三) 善用農地銀行,活絡農地利用
優良農地由優秀的農業經營者來有效利用,是防止與減少廢耕之根本對策。因此,要活絡農地之利用,從農誘因機制之配套至為重要。日本廢耕地對策針對具競爭力之農業經營者,例如「集落營農組織」,設有多項獎勵對策,包括承租農地獎勵金、融資補助、跨品目經營安定對策等,由政府協助提出農業經營改善計畫,協助擴大規模以及企業化經營,對於提高農地需求以及提昇農業競爭力有相當助益。
我國目前積極推動農地銀行業務,並已建立資訊平台及提供仲介服務,中長期建議應加強推動「小地主大佃農」制度,引導協助農民、產銷班、農企業法人進行農地集中及經營規模擴大,並建立誘因機制,讓無力耕作或不願耕作之民眾將廢耕農地利用權安心釋出,透過農地銀行運作,將完整坵塊給真正需要農地經營農業的人,同時需強化核心農業經營者從事農業之市場誘因,以提高對農地之需求。
註1:日本之農業委員會係依據該國農業委員會法之規定,在市町村(相當於我國之鄉鎮層級)設置之獨立行政委員會。委員之產生分成選舉委員與選任委員二種。前項委員是由農業者選舉,後者是由團體推薦(農協、農業共濟、土地改良區等),及議會推薦(學者專家),是具有代表農業者功能之合議體組織,是屬於地方性(市町村)之農業行政機構,受市町村長監督。全國農業會議所為農業委員會之全國性上級機構,受農林水產省之監督。
註2:依據日本農業振興地整備法之規定,都道府縣知事應指定「農業振興地域」,市町村應就其轄區內之農業振興地域劃設「農用地地域」,因此農振農用地地域係指應作為農用地使用之土地地域。
註3:依據日本農業經營基盤強化促進法之規定,日本為促進「農地保有合理化」(擴大經營規模,消除零細分散農地),允許由「農地保有合理化法人」從事農地所有權或租賃權之中間保有,簡化買賣及出租程序,加強農地使用權釋出,並促使農地之耕作權由核心農家經營及集團化。農地保有合理化法人係包括:1.都道府縣農業公社、2.市町村農業公社、3.農協、4.市町村等法人。