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「農產品價格常未能有效反映生產資材成本上漲」之原因探討及其因應

企劃處 廖安定‧溫祖康

一、前言

  國際石油價格持續攀高,對各國經濟發展及國民生計均造成極大影響。農業生產投入所需之化學肥料、農機用油等資材係以進口石油為原料,生產成本即因國際油價走揚而持續飛漲,也促使農民生產成本隨之增加。但由於農產品供需市場及農業生產資材市場在產銷結構上之特殊性,使得農民在市場上無法依成本定價出售,反而因不具議價能力,而成為市場價格接受者,不管成本增加多少,仍需依市場機制決定之價格出售產品,難以將其所增加之生產成本,適度轉移在其產品售價上。

  農產品為人民生活所必需,其價格之調漲必將影響社會經濟之穩定,但農產品售價若不能適時且合理反映農民生產成本,則將加重農民的負擔,為維持農民所得水準又為穩定民生經濟,由政府補貼農民因生產資材調漲而增加的成本,似為最直接而有效的措施,但為求農業長期且永續之健全發展,實應改善農業經營結構,提升農民的議價能力,才是根本之計。

  本文擬探討國內農產品價格未能有效反映生產成本之可能原因,並進而探討可行之因應對策。

二、國內農產品價格未能有效反映生產成本之可能原因

  一般來說,產品的價格受到市場結構、產品供需、通路長短、品質高低及預期心理等因素所影響,而影響農產品價格之因素尤為複雜,農民出售農產品價格未能反映生產成本之上漲或下跌,可概分成以下兩點:

  (一)農產品市場結構特殊,農民為價格接受者而不是決定者

  農產品市場結構近似完全競爭市場,市場價格由市場總供需數量所決定,量少價高,量多價低,個別農民生產數量占市場比例極小,不具市場價格影響力。此外,農民與消費者為數眾多,產品品質差異不大,通路又長,尤其農產品多具粗重性、易腐性、作物生長具季節性,使得農產品價格易受蛛網理論之制約而有暴漲暴跌之情況,非生產之農民所能左右。

  我國農業結構係屬小農經營型態,農民人數眾多,且多屬兼業農,由於個別農民生產供給量所占比例微小,在農產品產地市場上面對少數具價格控制力的販運商、承銷商、行口及批發商等,農民在議價上相對弱勢,成為市場價格接受者,無法因肥料、農藥、工資、飼料等生產成本之提高而調高售價,故即使賠本往往也只有接受。

  在農業生產資材市場方面,生產資材如肥料、農藥等均為從事農業生產所必需之生產要素,且甚少替代產品,國內目前各項生產資材之供應商均為數不多,對於各項資材售價甚具控制力,而農民為數眾多,力量分散,在採購農業資材時,議價能力居於不利之地位,仍為市場價格接受者,故當資材價格調漲,農民也只能接受。

  國內農民人數眾多而生產規模較小,不論在農產品市場或農業生產資材市場,農民均為價格接受者而無力影響價格。故若市場供需不變,農產品批發商定價亦不變,則農民只能自行吸收因生產資材漲價而增加的生產成本,因而造成農產品價格未能與生產資材價格同步反映的現象。尤其,加入WTO之後,國內農產品市場與國際接軌,在國際肥料價格上漲之趨勢下,一方面又面臨進口農產品之競爭,更壓抑國內同質農產品價格上漲之空間,更加重國內農民在生產資材市場及農產品市場之不利地位。

  (二)農產品之生產供應調節費時,使市場價格產生落遲性

  農產品需求相對穩定,但因屬生物產業,生產需要時間且富有季節性、不耐久儲等,使其市場價格在反映生產成本之變動上具有時間落遲性而產生漲跌循環的不穩定現象。當期價格之漲跌將影響下期供給量之高低,故當農業生產成本因資材價格調漲而提高,若部分農民因不耐虧損而離農,則下期供給量將減少,此時市場均衡價格便會上漲,以反映生產成本之調漲。就如同日前國內毛豬飼料因反映成本上漲而調高售價,毛豬價格並未立即反映調漲,而是豬農在經過一段時間的供給調整後,才開始將成本上漲的部份反映在毛豬售價上。

  此外,稻米為國內最重要之農作物,其價格及產量之穩定有助於維持人民生活及農民所得之穩定。惟近年來,肥料等生產資材價格持續調漲,增加稻農生產成本,本會自今(97)年第一期作起調高保證價格,每公斤稻榖提高2元,預期保證價格之調高將誘導農民增產,估計國內稻米種植面積將增加約8,000公頃,達266,000公頃,而稻榖產量增加約4萬公噸,達124萬公噸,加上稻米進口量約14萬公噸,年總供給量超過國內稻米需求量(約132萬公噸),使國內稻米市場似有供過於求之現象。故若再提高稻榖保證收購價格,則預期稻農將更增產,在需求無法短期增加之情況下,將會造成市場價格下跌,政府庫存及財政負擔的增加,未必真有利於稻農所得之提高。

  綜言之,由於農產品供需市場及農業生產資材市場在市場結構之特殊性,使得小農民均為價格接受者,故生產資材的調漲極易從供應商轉嫁到農民的生產成本上,但農民在農產品市場上亦無定價能力,無法將此漲價幅度透過價格機制轉嫁給消費者,因而只能自行吸收。加以農產品生產期較長及價格反映具有落遲性,供給面的調節費時,使得市場合理價格無法立即形成,於是國內農民便面臨了「農業生產資材成本調漲,農產品價格卻無法反映上漲」的窘境。

三、因應對策

  短期內,欲改善當前農民所面對的不利情況,可透過政府補貼價差的方式及推動合理化施肥,一方面減輕農民負擔,另一方面改善農民施肥習慣,降低生產成本,協助農民渡過難關,但長期而言,為求農業永續發展,應採合作經濟之經營模式,強化農民組織產銷整合,加強農民議價能力著手,並調整改善農業經營政策,期使市場機制能正常有效發揮。

  (一)短期採取價差補貼減輕農民負擔及輔導合理化施肥

  化學肥料係以石油為原料所製成,故國際油價上漲,化學肥料價格隨之調漲亦屬必然,惟農民本身即屬經濟相對弱勢族群,面對生產成本調高,農民的負擔能力有限,基於農業生產為經濟發展之基礎,有穩定的糧食供應才有穩定的社會經濟發展可言,故短期內為維持農業穩定生產,政府應可針對漲價部份提供適度的補貼,並由農民負擔部分漲價額度,鼓勵農民調節施肥量,以達合理化施肥,且減少農民肥料施用量,可降低農民生產成本,並有助於環境資源之維護。

  (二)長期改善農業經營結構提升農民議價能力

  為有效提升農民議價能力,應持續推動創新性整合經營,建立農業中衛體系等,透過以農會、合作社等農民團體或農企業為中心經營體,其周邊之農民團體或產銷班、專業農民為衛星農場,運用垂直整合、水平擴張、同業與異業結盟等方式,將原本零細的小農整合組織成為大農,透過產銷之分工達到經營規模之提升,以降低經營成本、改進產品品質、穩定產品供需、提高產銷效率及精準掌握市場需求,共同塑造競爭優勢。

  經由建立以消費者為主軸,以市場為導向之產業價值鏈,透過整合、創新及改革之作法,強調農業資源及組織之水平及垂直整合,讓農民從「價格接受者」轉變成中衛體系「價格領導者」之受益者,進而有效提升農民議價能力,再將農產品價格提高的好處透過契作定價方式直接回饋給從事生產之農民,提高農民所得水準,以達國內農業健全且穩定的永續發展。

  (三)調整農業政策尊重市場機制

  政府為了照顧農民,常採取市場價格干預政策,如對於稻米等農產品實施保證價格收購及稻田休耕補貼,以及在生產資材面,長期對肥料價格採取凍漲式補貼。

  就肥料凍漲而言,造成農民過度施肥,不符效益,更甚者國內低價肥料因而出口或走私到鄰近國家,形成以政府資源補貼外國生產者之現象;而肥料凍漲另一方面則使得廠商供應意願減少,反而造成市場缺肥,報載肥料凍漲末期,有些地方農民須以3倍價格才能買到肥料,支付成本比不凍漲還貴。長期凍漲肥料價格,立意雖善,但效果適得其反。

  而稻米保價收購政策,雖保障了一部分稻穀產量之價格,但卻形成稻穀市場價格的壓抑因素,糧商的市場壟斷力量,長期把市場流通米的價格壓抑在輔導收購價上下,無法有效反映稻穀成本或供需。

  休耕補貼政策的實施,雖有效將開放稻米進口對國內稻米產業之衝擊降至最低,但國內20餘萬公頃良田辦理休耕或轉作,不僅造成政府財政沉重的負擔,更使得有心擴大經營規模之農民無田可用,不利農業產業結構調整之進行,且休耕田區常因疏於照顧而蟲害頻生,影響鄰近未休耕田區之收穫,亦為人所詬病。

  因此,應檢討調整農業補貼政策,將以價格為核心的補貼政策改為以所得為核心的直接給付政策,減少市場干預,尊重市場機制,期使農產品及農用品市場價格能合理而適時的反映生產成本。此外,休耕補貼政策之施行,雖有其政策意涵,惟弊病叢生且不符國際趨勢,亦應有所調整。

四、結語

  國內農業生產資材成本調漲,但農產品價格卻無法反映上漲,概係農產品市場及生產資材市場在市場結構上之特殊性,加以國內農民生產規模較小且數量相對龐大,使得農民不論在面對農產品價格或生產資材價格均為不具議價能力的「價格接受者」,又農產品生產及價格反映之落遲性,使農民無法或未能及時將成本調漲的部份,合理反映在其產品之售價上。

  為求此現象之解決,短期內,政府雖可透過補貼方式及輔導合理化施肥,協助農民渡過難關,減輕負擔,但為求國內農業長期穩定成長,仍應以改善農業經營產銷結構,提升農民議價能力為佳,透過中衛體系之建立,使小農結合成大農,藉由經營規模之提升,來改善農民議價能力,進而提升農民所得水準。

  此外,肥料長期凍漲、稻穀保價收購及休耕補貼等政策,立意雖善,對國內農業發展亦貢獻良多,惟長期造成市場價格機制及資源配置受到扭曲,對農業之永續發展而言,未必利多於弊,亦應考慮檢討調整。

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