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「氣候變遷與能源危機下之台灣糧食政策」研討會結論與建議

楊明憲 整理

一、背景

  人類因為高度工業化發展與過度消耗能源,導致溫室效應日益明顯,全球氣候異常現象亦愈來愈頻仍。「明天過後,你會在哪裡?」不再是危言聳聽的電影廣告,而是我們必須嚴肅面對的嚴峻情勢。國際原油價格從2004年初的每桶30美元,持續上漲至2008年7月11日的147美元。預測未來油價仍將高居不下,同期間的煤、天然氣也分別上漲191%及87%,能源危機已蠢蠢欲動。同時,根據世界銀行公布的數據,過去3年來,全球糧食作物價格平均上漲83%,小麥價格更飆漲181%。過去兩個月米價漲幅達75%,而世界糧食儲備則日益減少,目前全球糧食儲備已降到1980年以來的最低水準。油價和糧價的雙雙上漲,在近兩年來受到社會大眾的高度關注。

  農業生產受到全球氣候變遷與能源危機影響,已關係到我們的基本生存及糧食安全問題。台灣高度依賴原油進口,小麥、玉米等大宗穀物的自給率非常的低,稻米在目前保價收購政策下有生產過剩的傾向,卻同時有22萬公頃的休耕農地。為因應當前的嚴峻情勢,在此刻我國的糧食政策值得大家共同來關心。

  台灣農村經濟學會獲行政院農業委員會計畫經費補助,在97年7月25日假行政院農業委員會舉辦「氣候變遷與能源危機下之台灣糧食政策」研討會,來自產官學各界至少120位以上人員參與盛會,涵蓋農業經濟、農藝、土壤環境科學、大氣科學、國防安全等相關領域的專家學者齊聚一堂,共同關心議論在氣候變遷與能源危機雙重外在條件改變之下的台灣糧食政策走向。會中相關專家學者就「氣候變遷與農業生產」、「源危機與糧食價格」、「台灣糧食安全政策」等各項主題進行引言、與談及自由討論,進行一整天的研討活動,與會人士無不專心聆聽、踴躍參與討論,並達成若干共識與看法。本人忝為此次研討會召集人,為使更多人分享此次研討會成果,因此,特別將研討內容摘要整理,以饗各位。

二、我國糧食安全面臨之挑戰

  由於新興國家經濟快速發展,造成全球糧食需求增加,且全球性氣候異常導致地區性的糧食生產呈現不穩,造成糧食大國之出口量銳減。另外,更因油價大漲促成生質能源蓬勃發展,排擠了人類糧食的供應,致使近一、二年來國際上陸續發生糧食危機。我國除應持續加強推動糧食政策外,亦應隨時檢討現行措施,以因應全球性糧食供應短缺及漲價危機,並提升國產米的競爭力。

  為因應入會後開放稻米進口及降低農業境內支持的壓力,政府規劃稻米產業朝供需平衡、強化國產米競爭力及維護稻農所得等方向發展。且為因應全球糧食恐慌問題,現行農業施政的首要工作,即在確保「糧食安全」。政府為確保糧食供應無缺與避免消費者恐慌,已規劃相關因應對策,包括生產調整策略、糧食管理策略、價格穩定策略、提升競爭力策略,以及品質管理策略等。

  為研擬我國糧食安全策略,目前面臨以下挑戰:

  (一)進口糧食與自給自足的落差

  我國稻米等糧食自給率非常高,但是小麥、玉米等糧食自給率非常低。國人飲食習慣雖有改變,但對自給率低的糧食需求仍高,此種落差必須加以調整。

  (二)可耕地的破碎化與縮減

  農業可耕地受到農地政策解禁的影響,農地因為買賣及興建豪華農舍日漸破碎化,目前用於耕種的農地也不斷減少。這樣的情況並未影響我國稻米的自給率,主要是與稻米生產效率提升與國人食用需求減少有關。

三、前瞻性看法

  (一) 短期的聖嬰(反聖嬰)現象及長期的氣候變遷,對於全球稻米產量均有負面影響,且將擴大稻米供給量之變動,導致稻米價格有上升與不穩定之趨勢。未來國際糧價將維持在相對高檔,而國際庫存水準則在相對低檔的情勢。

  (二) 氣候變遷具有高度的不確定性,人類也不可能準確預報氣候,但如何將不確定性的範圍確定,並以科學方法進行風險評估及風險管理則應是值得努力的方向。依聯合國跨國氣候變遷委員會(IPCC)的研究報告指出氣候變遷所產生的影響已愈來愈嚴重,我們在氣候變遷的過程中應有滾動式或無悔式(no regret)的調整策略,例如荷蘭已開始調整鬱金香的產地,由低地移至高地。政府對於氣候變遷的重視仍然不夠,必須跨部會由上而下推動,再由下而上發展出產業策略。

  (三) 國際油價與糧價有密切關聯,由於原油價格已出現反轉、生質能源產量的增加、替代能源的興起,以及節能減碳觀念逐漸受到重視,預期國際糧價在中長期將下跌,但較目前仍維持在相對高檔水準,其中玉米、黃豆因生質能源需求,其降幅較有限,而小麥、稻米在氣候穩定下,其降幅可能較多。不過,因油價上漲帶動一般物價上漲,我們不應再局限於糧價本身上漲與否,而應以恩格爾係數來觀察能源危機對於糧食所造成的影響,才會有較完整的瞭解。

  (四) 國際市場失靈及氣候異常將造成國際糧食供應的失調,直接威脅到國內的糧食安全。因此,政府必須重視土地、勞動及資金的有效應用,同時改善糧食儲存設備,以確保國內糧食的永續生產與供應。同時對於飼料穀物供應建立監測機制,以有效掌握國際穀物市場動態。

  (五) 氣候變遷的研究,與未來能源使用方式有關;同樣的,糧食是否供應無缺,也與未來糧食消費型態有關。

  (六) 我國糧食供需呈現一種矛盾的型態,即對國內生產的農產品的需求減少,而對國內沒有生產的農產品的需求增加,導致對飼料穀物的進口依賴度過高,也不符合縮短食物里程的原則,故應配合國人飲食教育,改變飲食習慣(如多吃米、魚肉,少吃畜禽肉類),來建立我國的糧食政策。

  (七) 糧食政策為農業政策之重要一環,故應先定位糧食政策在農業政策中之地位,包括其核心價值、政策目標,以及配套措施等。我國糧食政策的核心價值係在於滿足國人對於糧食質與量的需求,政策目標即應確保糧食供應與價格穩定。

  (八) 日本一向非常重視糧食自給,其糧食自給率在政策上已訂為45%,做為其農業生產的努力目標,政策也不鼓勵優良農地休耕。依日本經驗而言,日本將糧食危機分為三級,並有不同等級之因應對策,值得參考。(1)○級:當國內供需失調,有礙國民消費時:政策上應採取進口替代、控制規格外浪費(如不應捨棄彎曲小黃瓜不用),以及監視價格動向等。(2)1級:當主要糧食供給率下降20%時:政策上應積極鼓勵增產,並開始管制糧食販賣、流通及價格。(3)2級:當國內糧食所提供國人的熱量低於2,000大卡時:政策上應強迫生產、開發更多土地生產,以及將資源優先提供於農業使用。

  (九) 聯合國秘書長潘基文在6月3日至6月6日聯合國所召開的「糧食安全、氣候變遷與生質能源挑戰」會議中,強調國際社會面對全球糧食危機應該實施長期與短期的雙軌策略,以因應糧食短缺及上漲。短期的做法是透過國際社會增加對貧窮國家的糧食援助,幫助易受糧價上漲的人群渡過難關;同時要趕在今年耕種季節來臨之前,緊急提供發展中國家的小規模農戶種子及化學肥料等幫助農業生產之原料。長期的做法則是透過國際社會解決限制農業發展的結構性因素,確保對農業,尤其是發展中國家小規模農民的長期投資,以大力推進農業基礎建設。如果聯合國策略奏效,則可能降低糧食短缺對各國糧食安全的衝擊。

  (十) 為因應全球暖化,及快速提高糧食產量,國外已針對具有高產量、耐旱、產期短等作物特性進行研究,如馬鈴薯、甘藷等,並使解決糧食危機的答案由傳統的農藝領域擴及至園藝領域。

  (十一)糧食安全並不等於糧食自給,應建立糧食自恃(food self-reliance)的觀念,雖不必過度強調糧食在國內生產之必要性,但對於農業基礎設施及農業資源仍應妥為維護,以備不時之需。

  (十二)國際糧價波動,透過市場連結,而影響台灣糧價波動,在自由經濟下更加深此影響程度。依市場機制而言,價格是解決糧荒的最好方式,但我們仍應注意糧食危機對於糧食的進出口國、對於高低所得國家的影響有不同的涵義。如何因應糧食危機的作法,宜先判斷是長期趨勢抑或短期波動現象。

  (十三)政府所訂定的3個月庫存量係以公糧數量計算,至於民間糧商所持有的數量則不得而知。政府在進行庫存操作,以確保供應及穩定價格時,也應瞭解糧商庫存量,例如建立糧商庫存定期動態申報機制,亦可避免不正常囤積情形發生。此外,政府亦應評估增加一個月庫存所導致庫存成本增加與庫存處置之問題。

  (十四)<依Dell供應鏈或Macdonald黃金拱門的概念,建議鼓勵國人至海外進行糧食生產的對外直接投資(FDI),及季節性貿易的作法,以確保我國的糧食安全。

四、政策建議

  (一) 針對氣候長期穩定性的改變,我國糧食政策應有所調整,政府應配合國土規劃及區域防洪,調整糧食生產區域及生產面積,並連帶反應至貿易和庫存策略之調整。

  (二) 農民生產決策將自動依市場機制而做調整,台灣具有多樣化的微氣候環境,有利於農民生產決策之調整,惟政府應重視農作物生產技術方面的研究。

  (三) 國內稻米政策應由價格支持改為所得支持方式,例如美國反循環給付措施(counter-cyclical payment program)或所得安全網(income safety net)機制,以確保生產誘因與所得;同時,依休耕次數實施休耕補貼累退機制,或對休耕農地實施差別休耕給付機制,以促進休耕農地的活化利用。

  (四) 糧食範圍可包括動植物來源及加工產品,政策規劃上可從需求面來導入供給面,例如依衛生署建議的國人熱量來決定國內糧食生產型態及資源配置,不足部分再藉由貿易方式取得,以確保糧食供應之安全性。

  (五) 參考日本經驗,建立糧食危機分級管理之機制,並由政府形成跨部會的協調機制,使消費者在食量、熱量、品質的導向下分別獲得確保。

  (六) 糧食安全應在國內生產、庫存,以及進口等三方面建立適當的組合,並針對內外部環境變化有所調整。

  
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