經濟部經貿談判代表   李舟生

一. 前言

美國在制定 2002 年農業法案時，為保護農民免遭國際農產品價格下跌影響農民所得，設計一套反循環給付制度 (counter cyclical payments ，簡稱 CCP) ，原本想將此給付納入綠色政策範圍，但未料 2003 年在美國與巴西的棉花爭端案中， WTO 爭端解決小組判定美國棉花之「反循環給付」不符 WTO 農業協定，是一種扭曲生產與貿易的措施，應列入黃色措施予以削減，為使其反循環給付符合規定不致再遭 WTO 會員之挑戰，遂於 2004 年杜哈回合農業談判 7 月套案時，強行將其列入新藍色措施規範，亦即不要求生產之直接給付 (direct payments that do not require production) 。 2008 年農業法案不僅保留此項給付，且將目標價格提高，另又制定「作物平均收入選擇計畫」 (Average Crop Revenue Election Program ，簡稱 ACRE 計畫 ) ，農民可在兩者中擇一參加，選定後就不能改變。本文為明瞭反循環給付之運作方式，首先將說明此措施之來源與目的，次說明其運作方式與 WTO 農業協定不符之處，後再說明美國 2008 年農業法案之新規定與結語，以供識者參考。

二. 反循環給付之來源與目的

美國為解決農產品之長期生產過剩、抑制農業預算之膨脹及執行烏拉圭回合農業談判協議，曾在 1996 年農業法案 ( 聯邦農業改進與改革法 FAIR) 中，實施「生產彈性契約給付」，以固定給付取代價差給付，不再調高農產品支持價格，將農業政策自價格支持轉而依據市場訊息指導農業生產，減少對農產品市場之扭曲。但在 1998 年至 2001 年期間，美國農產品價格大幅下跌，使生產榖物之農民遭受相當之損失，為彌補農民所得損失，國會通過多次臨時緊急給付方案 (ad hoc emergency payments) 撥款救助農民，因此有人質疑此種放任市場機制之作為是否符合農業生產，似乎也顯示將農業生產完全寄託市場機制，並無法解決農民所得問題，必要時，政府仍應加以協助。為使此項給付正常化，國會遂於制定 2002 年法案時將其列入，稱之為反循環給付，目的在農產品市場價格降低時，使農民所得免於損失，作為農民所得安全網 (income safety net) 之一部分。

三. 反循環給付運作方式

（一）直接給付

在說明反循環給付前，有必要先介紹美國的直接給付制度 (direct payment) 。為符合 WTO 農業協定中之直接給付規範，美國於制定 2002 年農業法案時，將此直接給付代替 1996 年法案中的生產彈性契約給付。此項給付是依據事先規定的每單位產品「直接給付額度」 (direct payment rate) ，乘以農民過去作物面積 (base acres) 之 8 5 ％ (payment acres) ，再乘以單位面積產量 (payment yield) 。茲舉一例計算如下：

假設玉米之直接給付額度 (direct payment rate) 每英斗為 0.28 美元，農民過去玉米種植面積為 100 英畝 (base acres) ，則 85 ％ 即實際給付面積 (payment acres) ，單位面積產量為每英畝 110 英斗，此農民所獲之直接給付額為：

0.28 美元 / 英斗 x 100 英畝 x 85 ％ x 110 英斗 / 英畝 = 2,618 美元

此一直接給付並非根據農民當期產量計算，且與當其產品價格無關，而是依據過去種植面積與產量計算，所以不致扭曲生產與貿易，符合 WTO 農業協定附件 2 直接給付準則 ( 給付額與當期產量與價格無直接關係 ) 。

（二）反循環給付之運作

反循環給付又稱差額給付 (deficiency payments) ，基本上是利用「目標價格」 (target price) 與「有效價格」 (effective price) 間的差額作為單位給付額度 (counter cyclical payment rate) ，並乘以農民過去作物面積 (base acres) 之 85 ％ (payment acres) ，再乘以單位面積產量 (payment yield) 。目標價格係事先規定，列入農業法案中，是國會或行政部門希望市場達到的價格水準，多含有政策目標。有效價格即直接給付額度加上 ( 該產品當期全國平均價格與產品之底價兩者中之高者 ) ，故只有在產品的有效價格低於目標價格時方有反循環給付。此過去作物面積、單位面積產量均與直接給付相同，茲舉例計算如下：

假設大豆之直接給付額度 (direct payment rate) 每英斗為 0.44 美元 ( 農業法案中規定 ) ，目標價格每英斗為 5.8 美元 ( 農業法案中規定 ) ，市場平均價格每英斗為 5.10 美元，若底價每英斗為 5.00 美元 ( 農業法案中規定 ) ，農民過去玉米種植面積為 100 英畝 (base acres) ，則 85 ％ 即實際給付面積 (payment acres) ，單位面積產量為每英畝 110 英斗，此農民所獲之直接給付額為：

0.44( 直接給付額度 ) + 5.10( 市場平均價格 ) = 5.54 美元 ( 有效價格 ) 因市場平均價格高於底價，故選市場平均價格。

5.80 美元 ( 目標價格 ) – 5.54 美元 ( 有效價格 ) = 0.26 美元 ( 反循環給付額度 )

總給付額為：

0.26 美元 / 英斗 x 100 英畝 x 85 ％ x 110 英斗 / 英畝 = 2,431 美元

根據 2002 年農業法案規定，反循環給付是由農業部農業輔導署負責 (Farm Service Agency) 。獲得此一給付之農民必須遵守以下條件：

1. 每年報告作物面積使用情況；

2. 遵守土地保育與溼地保護規定；

3. 遵守種植彈性要件 ( 不得種植蔬菜與水果 ) ；

4. 防止土地流失，包括遵照規定提供充分之覆蓋與控制野草。

適用之產品包括小麥、玉米、高粱、大豆、稻米、燕麥、大麥、高地棉、油料作物等，並在法案中將各產品之直接給付額度列入：

小麥 0.25 美元 / 英斗

玉米 0.28 美元 / 英斗

高粱 0.35 美元 / 英斗

大豆 0.44 美元 / 英斗

稻米 2.35 美元 / 每百磅

燕麥 0.024 美元 / 英斗

大麥 0.24 美元 / 英斗

高地棉 0.0667/ 每磅

油料作物 0.80 美元 / 每百磅

表 1 美國 2002 年農業法案主要農產品之反循環給付之目標價格

資料來源：美國農部

四. 反循環給付之適法性

反循環給付雖然是以過去生產面積與產量為計算基礎，但其中使用之市場平均價格即是當期價格，不符合綠色政策規範。另基礎面積規定不得種植蔬菜與水果，亦與綠色政策規範有違。在 2003 年美國與巴西有關高地棉補貼爭端案例中， WTO 爭端解決小組與上訴機構裁定，美國的直接補貼與反循環給付均違反 WTO 農業協定附件 2 第 6(b) 段的規範，即獲得此類給付不可要求農民從事或不從事某種作物生產，雖然此兩項給付措施美國並未要求農民生產何種作物，但卻要求農民不得種植蔬菜與水果，否則不予給付，因此不屬於綠色措施。而反循環給付中決定給付之有效價格係與當期價格有關，不符分離給付準則。美國對高地棉實施此兩類給付也是美國敗訴原因之一，因為這些給付不符綠色措施規範，必須列入 AMS 削減，結果使得美國在 1999 年至 2003 年之 AMS 超過其對 WTO 之承諾水準。美國亦深知反循環給付不符綠色措施規範，行政部門亦思有所修正，故於研訂 2007 年農業法案時準備將其納入修正。

五. 2008 年農業法案新規定

美國行政部門曾於 2007 年元月提出新農業法案，將反循環給付改為以收入為基礎的給付 (revenue-based) ，但遭國會否決，最後國會於 2008 年 5 月通過一項新的法案，此法案不僅未將違反 WTO 農業協定之反循環給付加以修正，仍繼續維持並提高補貼價格，運作方式與 2002 法案相同；另又提出「作物平均收入選擇計畫」 (Average Crop Revenue Election Program ，簡稱 ACRE 計畫 ) ，於 2009 年實施，農民可在兩者中擇一參加，選定後就不能改變。 ACRE 計畫就是以納入原反循環給付計畫之產品，在州內近 5 年單位面積產量 ( 除去最高與最低年後之平均 ) 乘以近 2 年全國生產者平均價格之 9 成，若農民實際生產所得 ( 當期州內平均單位產量乘以當期平均價格 ) 低於此標準，將補貼其間之差額，再將此差額乘以當期種植面積的一部分 (2009 ~ 2011 年為 83. 3 ％ ， 2012 年為 85 ％ ) 。不過，參加 ACRE 計畫之農民，直接給付額將減少 20 ％ 、行銷協助貸款 (marketing assistance loan rate) 將減少 30 ％ ，且直接給付將受到 3.2 萬美元的限制。

表 2 美國 2008 年法案反循環給付各項產品目標價格值

資料來源：美國農業部

六. 結語

自 1996 年以迄 2008 年期間，美國農業法案曾從市場導向再度走向政府支持，以致在杜哈回合農業談判時無法在農業補貼削減議題上展現魄力，進而拖延杜哈回合談判。美國態度轉變之關鍵在於進行市場導向政策時，即 1998 年至 2001 年期間，適逢國際農產價格大幅下跌，致使當時之生產彈性給付無法支持農民所得，國會多次採取臨時補貼措施，為穩定農民所得，並使其正常化，在 2002 年法案制定反循環給付，當農產品價格低於目標價格時，用以支持與穩定農民所得，扮演農民所得安全網制度。但未料此一給付不符 WTO 農業協定，為使其反循環給付免遭會員質疑進而違反 WTO 農業協定，在農業談判時強力要求將其納入新藍色措施，當時曾備受開發中會員之批評。其實，只要美國繼續利用市場價格作為計算獲得反循環給付之標準，就無法避免會員之質疑。如今 2008 年法案不僅保留此一措施，並制定 ACRE 計畫，由農民擇一適用。 ACRE 計畫是否符合農業協定，也是值得商榷的問題，畢竟其中設算因子與當期價格有關。但為何會通過此方案？這就涉及國會與行政部門間的角力。原先行政部門想取消反循環給付，但為國會所否決，國會似乎並不在乎國際社會的反映，反而比較在乎國內農民的反映。未來美國如何處理此一議題，仍有待觀察。