:::主要內容區

易淹水地區水患治理計畫第1階段成果

水保局 陳勝全

壹. 緣起
一. 緣起及目的
  近年來由於全球氣候異常,水文極端現象明顯,台灣地區受災範圍與程度均遠較過去為烈,且台灣地區地形陡峻、降雨強度集中,每年侵襲颱風平均約3.5次,豪大雨數十次,平均年損失約128億元以上。2004年全年颱風侵襲次數高達9次,如圖1,僅72水災淹水面積即達659平方公里。而2005年612豪雨造成南部地區多處淹水,淹水面積即超過500平方公里。
   有鑒於台灣地區淹水災害日益嚴重,行政院乃責成經濟部針對淹水現況進行全面調查,並進一步分析與探討,以尋求解決對策。依據國科會防災國家型科技計畫辦公室所模擬之淹水潛勢區域,加上近幾年調查颱洪受災淹水範圍得知,台灣易淹水之低窪地區總面積約1,150平方公里,8成集中於縣(市)管河川、區域排水及事業海堤等未完成改善或地層下陷地區。其中並以宜蘭、台北、彰化、雲林、嘉義、台南及高雄沿海地區鄉鎮為甚。

圖1 颱風侵台次數

圖1 颱風侵台次數


  為有效改善易淹水地區常年淹水情形,經濟部乃參考1999年基隆河整治模式,提出以系統性治理縣(市)管河川、區域排水及事業海堤之構想,配合「水患治理特別條例」之訂定,針對淹水情形嚴重且治理進度落後之縣(市)管河川、區域排水及事業海堤等,分8年編列800億元特別預算以加速治理速度。
  原計畫已將各水系內相關農田排水、上游坡地水土保持及雨水下水道等納入一併規劃,惟立法院審查「水患治理特別條例(草案)」時,要求應明確將相關農田排水、上游坡地水土保持及雨水下水道等須配合辦理之工程以及原住民族地區治山防洪納入計畫,故經濟部研擬增加編列額外經費200億元(包括農委會主管140億元,其中上游坡地水土保持85億元、農田排水改善55億元,及內政部主管60億元);另考量將農委會主管之上游原住民族地區治山防洪工作一併納入以發揮整體流域治理功效,擬編列160億元,合計8年1,160億元。

二. 計畫範圍與內容
  「水患治理特別條例」之中央主管機關為經濟部,經濟部水利署、內政部營建署、農委會農田水利處及水土保持局則分別為中央執行機關,其中農委會農田水利處負責計畫範圍內農田排水改善項目,水土保持局則負責上游坡地水土保持及治山防洪兩項目。其中上游坡地水土保持計畫範圍指經行政院核定之「易淹水地區水患治理計畫」中35條縣(市)管河川及235條縣(市)管區域排水之上游集水區及坡地易淹水地區為主,面積約43.4萬公頃;治山防洪計畫範圍係指原住民鄉鎮、重大土石災害區及其相關影響範圍,面積約80.8公頃。
  第1階段實施對象則以已初具整體治理規劃成果者、水系內瓶頸段急需處理或工程用地取得無問題等地區優先。實施內容包括集水區整體調查規劃、土石流防治、崩塌地處理、坡面沖蝕控制、野溪治理及坡地保育等項目。

貳. 災害概述及原因分析
 一. 災害概述
  農委會及各縣(市)政府每年均於公務預算及統籌分配款編列經費辦理水土保持相關工作,惟受限於經費限制,及歷經1999年921大地震,山坡地自然環境尚不穩定,治理需求倍增,許多受災地區尚未能治理完善,依據水土保持局調查指出,台灣地區土石流潛勢溪流1,420條,崩塌地43,570公頃,每逢颱風豪雨所造成崩塌及土石流等土砂災害,容易造成下游河道淤積抬升而發生水患。
 二. 災害原因分析
(一)由於氣候異常,全球暖化現象明顯,造成水文事件日漸極端,降雨日數減少及降雨集中趨勢,受災範圍與程度日益嚴重。
(二)921地震後,集水區自然環境尚未穩定,颱風及超大豪雨易引發崩塌及土石流。
(三)過去舊思維治理方式且宥於經費,無法以上、中、下游整體治理調查規劃,難以收整體治理成效。

圖 2  整治率示意圖

圖2 整治率示意圖

參. 推動策略及成果


 一. 計畫執行架構
  「水患治理特別條例」中央主管機關為經濟部,設有「推動小組」,由經濟部長擔任召集人,相關部會副首長擔任副召集人,除跨部會成員擔任委員外,亦有水利、水土保持、生態景觀及環境保護等專家學者共同參與,為計畫最高決策單位,為順利推動計畫,下設「審查工作小組」及「考核工作小組」,協助辦理計畫之審查、督導、管制考核、政策協調、研究發展與人才培訓等工作;另農委會水土保持局亦設有「專案小組」負責各項策劃推動及協調聯繫工作、「工作圈」負責技術執行及工作協調等工作。
 二. 計畫管理架構
  1. 計畫管理面:經濟部設有「推動小組」、「審查工作小組」及「考核工作小組」,農委會水土保持局則設有「水土保持規劃治理專案小組」、水患治理「專案小組」、「工作圈」等,進行計畫各項管理等事宜。
  2. 規劃設計管理面:依據水土保持技術規範、水土保持手冊、預算書編製手冊、工料分析手冊、集水區規劃調查參考手冊及生態工程設計圖說手冊等辦理。
  3. 實施管理面:運用遠端工程管理系統、工程管理標準作業程序、水土保持施工規範手冊、工務處理要點、工程督導小組設置暨作業要點及地理資訊系統網站,進行工程品質嚴格把關。
  4. 考核管理面:配合整合化工程管考系統、工程品質抽驗、土砂防災監測及整治率與效益評估等,呈現治理成果與效益。
 三. 計畫辦理原則
(一)確立治理目標
  1. 降低洪患規模:減少上游坡地土砂產生,避免下游河道淤積,減低下游地區洪患水位、淹水範圍及延緩洪峰到達時間,以減少淹水時間等。
  2. 減少土砂災害:減少土壤流失、控制土砂生產、穩定溪流環境及防止河岸沖刷等。
  3. 加速山坡地水土資源復育:穩定山坡地環境,確保土壤資源與水資源之永續利用及生態景觀之維護等。
(二)擬定治理項目
  1. 集水區整體調查規劃:將全台49主要集水區整併成19分區,辦理各分區整體調查規劃、次集水區整體治理規劃及中、長期治理規劃對策研擬等。
  2. 土石流防治:考量危險度及保全對象等因子,配合現地環境及既有生態景觀,選定適合的治理對策及工法。
  3. 崩塌地處理:依據現場調查結果,並考量地文、水文等因子,進而了解崩塌發生原因、機制及規模後,實施適當崩塌地處理。
  4. 坡面沖蝕控制:有效控制坡面蝕溝沖蝕,減少泥砂產生量及下游河道淤積。
  5. 野溪治理:防止或減輕河道侵蝕、淘刷與兩岸崩塌,並有效控制土石流之生產與移動,達到穩定流心,減少下游土砂災害。
  6. 坡地保育:考量立地環境及景觀特色,利用安全排水、防災設施及坡地管理等保育性措施,進行坡地整體性之維護處理。
  7. 農田排水改善:針對縣(市)管河川或區域排水系統之農田排水設施改善。
四. 計畫執行方式
(一)研擬「治山防洪綱要計畫」:由集水區災害防治重視「治山」、「防災」,考量集水區保育觀念「保育」、「永續」新思維,研擬未來10年治山防洪上位綱要計畫,並擬定各期發展綱要及策略,供未來治理之依據。
(二)集水區整體調查規劃:以集水區為單元,將全省49個主集水區整併成19分區,辦理上游集水區整體調查規劃,並排定治理優先順序:
  1. 考量土砂因子:崩塌地、土石流分布及土砂災害演變分析。
  2. 考量環境因子:災害潛勢分析、水文分析及水理計算。
  3. 考量生態保育及景觀維護:以順應自然、尊重自然為出發點,以維護既有生態景觀之保育措施,以恢復自然生態。
  4. 綜合研判分級:以自然復育、立即處理及優先處理等分級子集水區。
(三)工程規劃與細部設計
1. 辦理順序
  (1)自然復育:無保全對象且無繼續擴大崩塌者。
  (2)立即處理:土砂淤積或淘刷嚴重影響安全者。
  (3)優先處理:已初具規劃成果、河道瓶頸段急需處理且工程用地無問題者或依土砂災害發生之可能性與嚴重程度已排定治理優先順序者。
  (4)加速辦理:其他復建或新生災害工程者。
2. 工程應避免野溪渠道化,且應防止洪峰集流時間縮短而影響下游排水。
3. 綜合工法之功能、安全、生態、環境、景觀等因子,採行適當之整治工法,進行有效治理。
4. 各項工程應因地制宜,優先就地取材,配合當地生態景觀儘量採用生態工程。
5. 依防汛期前後,採滾動式檢討與管理:防汛期間緊急處理工程及規劃與各年度預定辦理工程區位等,視檢討結果進行調整,以符合現場實際需求。

五. 整體效益環境評估
  立法院通過「水患治理特別條例」之附帶決議,即要求需辦理計畫整體效益之環境評估,經評估後預估集水區整治率可由35%提升至45%、益本比1.49,顯示計畫之可行性;另環境影響綜合分析亦顯示本計畫正面影響大於負面影響,確有推動需要,治理效益評估又可分為直接效益與間接效益:
(一)直接效益:包括減災效益及經濟效益,減災效益以土砂量控制、水源涵養效益、保障農地與房舍、保障原住民部落及保護重要道路暢通等為考量。
(二)間接效益:以社會效益、生態環境效益、涵養水源、減少洪水災害損失及保育水土資源等為考量。

圖3 野溪生態工程3D模擬圖


圖3 野溪生態工程3D模擬圖 
六. 舉辦聽證會
  因應立法院附帶決議規定以及增加民眾參與機會等,農委會依行政程序法相關規定,廣邀學者專家、環保團體、在地民眾、立法委員、相關中央執行機關、地方政府及媒體記者等213單位代表,計422人參加,於2006年9月29日於台灣省政資料館舉行,聽證會現場意見陳述發言踴躍、場面熱烈,獲四大共識:
(一)上游坡地水土保持及治山防洪第1期預算必須儘速施作,並加強各機關之橫向聯繫。
(二)在地民眾參與部分,由相關執行單位參酌辦理,並建立溝通平台,並依相關規定落實在地原住民就業,源頭處理交由在地人辦理。
(三)計畫推動相關資訊應公開並上網。
(四)加強河川上中下游整體治理相關機關之橫向聯繫。
  另外聽證會當天與會代表所提意見共識,均納入紀錄,並於聽證地點公開閱覽及接受簽章,同時亦公布於網站上,聽證會紀錄亦提報經濟部「推動小組」作為計畫決策之參考,並副知立法院。
七. 緊急及搶修機制
  立法院審查第1期特別預算之附帶決議:『「易淹水地區水患治理特別預算」第1階段實施計畫中,屬農業委員會主管「上游坡地水土保持」、「治山防洪」計畫之預算共65億元,應提出整體效益的環境評估,經行政院核定後,邀請專家學者、環保團體、在地民眾等相關代表,依行政程序法舉辦聽證會,但緊急及搶修工程不在此限。』,為此,除先行辦理計畫整體效益環境評估及舉辦聽證會外,為不影響計畫推動進度,且因應汛期間新增災害或有災害之虞者,經邀集學者專家擬定「緊急及搶修工程認定原則」,先行辦理:
(一) 認定原則有四
  1. 河床淘刷或土砂淤積嚴重影響保全對象者。
  2. 崩塌地或土砂災害有擴大導致二次災害者。
  3. 土石流高潛勢溪流及危險聚落。
  4. 水患瓶頸段急需處理且無用地問題者。
(二)優先順序評分項目:包括淹水嚴重關聯性、保全對象、危害性、工程可行性,及增列生態保育措施,如民眾關切生態保育議題、棲地生態可能影響、生態工程設計方法及配套生態保育措施之相關資料等。

八. 專屬網站資訊公開
  為使大眾充分瞭解農委會辦理水患治理計畫相關資訊,增加民眾參與機會與資訊公開目的,農委會水土保持局已架設專屬網站 http://scm.swcb.gov.tw,內容包括計畫簡介、環境介紹、執行情形、整治示範區、法規手冊、常見問題及相關會議等資訊。

肆. 計畫推動新思維
一. 坡地防災新思維
  坡地防災各項課題,在以往著重治山、防災理念,已漸朝向著重保育、永續新觀念,如人與自然關係,由人定勝天變為尊重及順應自然、在政策考量面,由當前性變為永續性、在國土規劃面,由劃設保護區變為劃設環境敏感區、在工程設計理念方面,由硬性工程變為軟性生態工程及在天然災害處理方面,由強化工程復建、反復修護變為還地於自然、管理重於治理,如表1。
  
表1 坡地防災新舊思維比較

表1 坡地防災新舊思維比較


二. 河川界點新思維
  早期治理工作在水利與水土保持權責分工上,存在有許多模糊,分工未明亟待協調河段,在水利單位有「河川治理界點」,在水土保持治理上有「野溪治理界點」,二者之劃定範圍多有重疊或模糊權責分工不明河段。經水利與水土保持兩權責單位,秉行政一體、整體調查規劃、分工治理原則,重新劃定「河川界點」,並推動治理與管理合一新理念,「河川界點」以下由經濟部(水利署)治理與管理;「河川界點」以上野溪治理,由農委會(水土保持局或林務局)保育治理與管理,治理與管理事權統一。
三. 集水區整治率評量
  整治率是近年用來預估水庫保育成效及集水區保育治理成效重要指標,整治率(CR)為治理成效與治理目標之比值,亦即防砂比與安砂比之比值,如圖2。
  水患治理計畫上游坡地水土保持及治山防洪,經各項保育治理措施,其整治率可由35%提升至45%。而整治率(CR)之高低,則取決於防砂比與安砂比之比例關係,當較高防砂比與較低之安砂比時,有較高之整治率;相對地,較低之防砂比與較高之安砂比時,其整治率較低,如表2。

表2 整治率(CR)比值(防砂比與安砂比)關係表

表2 整治率(CR)比值(防砂比與安砂比)關係表


四. 集水區調查規劃示範區
  選定重點治理區為規劃示範區,就其集水區基本概況調查、集水區問題探討、治理對策研擬及預期效益等統一規劃:
(一)集水區概況:調查項目包括集水區行政區域、集水區面積、主流與支流分佈情形、災害狀況、集水區地文、水文、人文及保全對象等。
(二)集水區問題探討:就歷年淹水情況及集水區土砂生產與河道淤積探討。
(三)集水區治理對策:就土砂控制、野溪整治及坡地保育等項規範調查成果:
  1. 土砂控制:調查上游土砂生產量,擬定控制土砂下移,提供淤砂蓄洪空間對策,進行土砂控制、調節洪峰流量等處理措施。
  2. 野溪治理:調查野溪沖刷邊坡崩塌或構造物毀損,調整流心、增加入滲、調節洪峰等對策,進行營造安全環境與減緩下游水患規模等措施。
  3. 坡地保育:調查坡地崩塌地及農地土壤流失等,擬定降低土壤沖蝕及增加窪蓄與入滲等對策,進行崩塌地處理與規劃滯洪沉砂等處理措施。
(四)集水區治理預期效益:以安定土砂量、治理前後洪峰流量消減程度及延緩洪峰到達時間與益本比等,明確對下游淹水規模改善程度。

五. 研發坡地集水區分析系統
  為順利推動水患治理工作,研發坡地集水區分析系統,可就野溪集水區進行劃分並擷取相關資訊,包括各種規模大小集水區劃分、地文水文資料分析、地形分析、水系網萃取、泥砂生產量及遞移量分析等資料,作為集水區保育治理之依據,提升保育治理成效。

六. 研發集水區保育工程景觀模擬技術
  運用景觀設計原理與3D模擬技術,產生相對應模擬影像,做為治理工程施作前參考資訊。傳統圖面只能展現單一立面圖,無法預知對景觀影響,同時不易評估工程完成後對景觀演化歷程衝擊。利用透視圖能表現實體景觀,以及電腦3D建模作業,擁有可多角度與多質材變換優點,如圖3圖4。

圖 4  景觀模擬實際操作
圖4 景觀模擬實際操作


  
七. 研擬多元化參考手冊
  「工欲善其事,必先利其器」,為有效推動水患治理工作,研擬水土保持技術規範、水土保持手冊、集水區規劃調查參考手冊、生態工程設計圖說手冊及水土保持工程預算書編製原則及工料分析手冊等利器。
八. 訂定SOP標準作業流程
  為有效推動水患治理工作,在規劃設計、招標發包、施工管理及驗收等階段建立SOP標準作業流程,以減少人為疏失,提升作業品質:
(一)規劃設計:水土保持設計手冊、生態工程圖冊、人工智慧工法專家系統等。
(二)招標發包:工料分析資料庫、公共工程CCES預算書、契約書範本等。
(三)施工管理:工程督導小組、品質稽查小組、委託品質抽驗、遠端工程管理系統(RCM)、遠端網路日報表系統、不合格品追蹤改善系統等。
(四)驗收:成果展示標準作業流程等。
九. 工程與環境對話-結合原住民文化
  推動水患治理計畫需充分尊重在地人意見,增加就業機會及人民參與,並重視原住民文化,使保育治理工程融入當地環境:
(一)協助在地原住民就業:於相關勞務採購配合辦理,並依原住民族基本法或原住民族工作權保障法等相關規定,於工程招標文件中規定,承包商需僱用一定比例以上原住民。
(二)尊重原住民文化根源及在地人觀念。
(三)保育治理工程融入原住民特色:持續原住民傳統教學,達到文化傳承之教育性特色、融入社區,協助提升文化及知性生活品質之社區性特色。

伍. 計畫執行效益
  本計畫第一階段實施計畫執行後效益如下:
一. 有效控制土砂量784萬立方公尺下移,降低土砂災害發生程度及下游洪患規模,減低洪災水位與淹水範圍,保障居民生命財產及公共設施安全。
二. 保護33萬公頃山坡地,減少土壤流失、穩定溪流環境、防止河岸沖刷等。
三. 完成上游集水區規劃面積約230萬餘公頃,提供以後年度各項計畫推動之依據。
四. 保護計畫範圍內人口數66.3萬餘人,減免(緩)下游居民淹水之苦。
五. 集水區整治率可由35%提升至37.7%。
六. 農田排水改善後,改善生活環境,增加土地利用價值,提高生活品質。

陸. 結語
  易淹水地區水患治理計畫各項保育治理工作,主要目的除期能消除或降低下游地區洪患規模,使人民生命財產不再受淹水之苦,並可增加土地利用價值,有助於區域平衡發展,提高生活品質外,經由上游集水區各項保育治理亦期能達到水資源保育(Water)、有效土砂控制(Land)、植生復育(Forest)、生態保育(Wildlife)及以人為本(Human)之「水、土、林、動、人」願景。

本網站刊載之「農政與農情」其所有內容,包含文字、圖像等皆可轉載使用,惟須註明出處。
  • 回上一頁
  • 98-04-14:17,383