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98年5月(第203期)

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日本稻米補貼政策調整之實施效果與經驗」考察報告摘要

 逢甲大學國際貿易系教授兼商學院副院長 楊明憲
 台灣大學農業經濟系教授  陳郁蕙
 中興大學應用經濟系教授  陳吉仲

. 前言

台灣稻米保價收購政策從 1974 年實施以來,歷經 30 餘年,由於時空環境的轉變、 WTO 削減境內支持的要求及日韓兩國相繼稻米政策的改革,使我國稻米政策面臨重大的改革壓力。

鑒於日本在 1995 年開放稻米進口後所推行一系列的政策調整,應有許多施政經驗可供參考,特前往日本針對稻米補貼政策調整之實施效果進行考察。經多次與日本產官學界的交流座談及查證與瞭解之後,對於日本過去 10 餘年來的稻米政策調整及改革有較廣泛且深入之認識,也體認到政策改革過程之複雜性,值得台灣未來在從事稻米政策改革之參考。

. 主要發現

(一)日本在 1995 年起將食管法改為食糧法之後,稻米價格持續下跌

日本自從在 1995 年將食管法改為食糧法之後,稻米價格由 1994 年每 60 公斤 21,367 日圓持續下跌至 2007 年的 15,075 日圓,跌幅達 3 0 % 。其原因大致可歸納為以下幾點:

1. 由於 1995 年開放稻米進口,初期採限量進口方式,於 1999 年 4 月改為關稅化,稻米進口量之成長快速,導致政府庫存量不斷累積,再加上舊米不易賣出,實務上難以利用 每年 150 萬噸之 新舊 稻米推陳 機制來符合 食糧法規定之基本倉儲量方式 ;

2. 由於廢除食管法即對稻米量、價的管制予以鬆綁,故稻米的流通不再硬性規定全數經由農協銷售,使農協對於市場價格影響力下降;

3. 日本國內每人消費量明顯減少, 2005 年時已跌至 61 公斤 ,雖政府大力推行生產調整計畫,但仍有生產過剩的現象。

此亦顯見過去日本政府管制下之稻米價格偏高。而政府對於價格走跌之狀況也並未採取積極作為,研判是為了配合減少稻作面積或培育核心農家等其他政策目標。

(二)日本政府過去的儲糧買入價格制度與台灣的保證價格收購制度並不相同

日本政府之庫存需求,過去均購自農協之流通米。然而過去農協為稻米流通之獨賣業者,賣給政府之稻米品質通常較差,而其政府買入價格係以成本加成法決定,因此自主流通米的市場價格一向高於政府儲糧之價格。

反觀台灣稻米保價收購,其收購量並非基於政府的庫存量來推算,而是希望以價格支持方式達到提高農民所得的目的,在政策目的上似有不同,因此台灣稻米的保證價格往往高於市場價格。

食糧法 1995 年之改訂鬆綁價格干預措施,但政府仍透過儲糧來干預買入價格,直到 2004 年,完全的市場價格機制建立後,購買庫存米所依循之市場價格才稱得上是完全不受政府干預。

由於日本在 1998 年起不再將政府儲糧的買入支出列為向 WTO 通報的 AMS ,讓外界誤以為日本在 1998 年起即停止對稻米價格之干預,但是其時間點與事實不完全相符。主要是 1998 年日本實施「新的稻米政策大綱」,稻作經營安定對策亦隨之展開,其主要概念為政府與農民共同出資之所得保障,屬變動給付之藍色措施。但事實上在 1998 年時,稻米不管在生產面或是流通面,政府之介入仍然很深。

日本不再將政府買入價格列為 AMS 的官方說明,有以下兩點:

1. 日本於 1998 年實施「新的稻米政策」,而稻米流通的制度也在該年從維持半世紀之稻米全量管制政策,轉換到以民間為主的流通制度。

2. 原先日本政府是控制稻米總產量,但在改革後,政府僅管理糧食安全目的下之最小公糧儲備。除了價格管理制度廢止外,對民間價格變動之上下限規定也取消,亦即 1997 年之後完全廢止市場價格之干預。

(三)日本之稻米政策的真正的改革始於 2004

日本 2004 年推行的「稻米政策改革大綱」,主要兩大項的內容是生產調整計畫實施方式之變革及計畫流通制度的廢止。在 2004 年以前的生產調整係以轉作面積之分配為主,執行上均由中央向地方單向進行,由上而下分配,並限定轉作種類及單價,因此全國各地及所有農家的轉作補貼皆相同,間接造成不易達成生產調整目標之情形,稻米市場價格持續下跌,乃促使日本政府決定加強對生產調整之控制。

日本稻米政策改革主要調整目標由面積管控改為數量管控,並改變生產調整的分配方式,中央依地方對政策之配合度及核心農家數等原則來分配,將轉作補貼以「產地交付金」名義下放至地方,而由市町村協議會決定具體執行方式。該協議會依中央提供需求量情報調整轉作之分配方式後,各自決定地方轉作種類、產量與價格,再分配產地交付金。另外 2004 年廢止計畫流通制度之後,所有的稻米皆可由農民自行銷售至市場,故可謂是為完全的市場流通改革。其另一重要背景為, 2004 年日本首相小泉純一郎政權之個人魅力主導社會改革氛圍之興起,而農業政策改革之推行則可視為此背景下之產物。

(四)選票考量下之產地交付金預算已成為稻米財政主要支出

政府在 2008 年編列的產地交付金預算約有 1,500 億日圓 ( 含交付至市町村之 1,327 億日圓及給予都道府縣之 150 億日圓 ) ,產地交付金約占中央政府農業總預算 3 兆日圓中之 5 % ,亦占 8,000 億日圓之農業補貼近 2 成。不過,為避免執政之自民黨在接著的眾議院改選敗陣,日本政府已打算提高 2009 年產地交付金的預算至 2,000 億日圓,但據聞民主黨將全部農業補貼預算由 8,000 億日圓加碼至 1 兆 2,000 億日圓。

目前產地交付金在政府各項農業補貼中所占比重最大,其金額大於給予稻農之收入差額補償 ( 跨品目經營安定對策 ) 之 500 億日圓、以及給予非核心農家之促進稻作結構改善交付金的 200 億日圓。

基本上,不同地方及不同轉作作物的產地交付金不同,而且相較於過去的轉作補貼有削減的現象,例如過去轉作大豆獎勵金在 2003 年為每分地 73,000 日圓,而現在各地的大豆產地交付金均在 35,000~45,000 日圓之間。轉作補貼雖減少,但可由地方協議會自由運用及自行分配決定,得失之間不易定論。產地交付金若於該年度有剩餘,可保留至隔年再使用。至今各地方尚少反映此措施不公平,只是不能確定未來是否仍將繼續,但確定的是政府仍會持續推行稻田轉作政策。

農民參與生產調整並領取產地交付金的好處之一是可以同時種植稻米及轉作作物,在提高所得之餘又可分散所得風險,並有助於安定價格。再者,符合一定比例轉作的小規模農家,也可提供此部分必須轉作的面積予他人,藉此收取租金並使他人達到擴大規模之效。此外,日本並未推行一般定義下之休耕補貼。

日本在通報 WTO 時將產地交付金歸類到綠色措施 (green box) ,其主因為該措施可保護農地,避免目前 15 萬公頃廢耕水田繼續擴大。例如農家原有水田面積 10 分,但為配合生產調整,只有 6 分水田可繼續種稻,其餘 4 分農地的轉作係為活用土地,可視為避免廢耕之間接手段,因此日本農水省將其定位為 WTO 農業協定「環境相關政策之補貼」,通報為綠色措施。

日本官方對此的說明如下: 1. 本轉作制度之所以補貼生產者之原因為,於水田上種植其他作物所衍生的管理行為能夠達成環境保護之目的。 2. 此項補貼之特徵為:補貼之財源為財政支出,不是經由消費者之移轉補貼;以及其目標是為了維持良好的水田環境,而無價格支持之目的。 3. 此外,要獲得此補貼必須滿足政府所規定之環境保全之條件,以及補貼金額大小也在生產者因遵循政策要求所伴隨發生之管理成本與所得損失之範圍內。

(五)直接給付並不一定代表與生產分離

從 2004 年起的稻米政策改革則為「稻作經營安定對策」之改革與延續,其政策目標可分為兩階段,而今已進入第 2 階段。

首先, 在第 1 階段 (2004~2006 年 ) 廢除「稻作經營安定對策」,新政策以「確保稻作所得基準對策」進行補貼,此新政策之加入條件較原先之政策嚴格,且基準所得保障水準較低。參加農家過去可同時獲得兩種補貼,為固定與變動之複合式補貼;而新政策之「確保稻作所得基準對策」並沒有固定給付,只有變動給付部份。之後在第 2 階段 (2007~2009 年 ) 為統合補貼方式,則將 「確保稻作所得基準對策」納在「跨品目經營安定對策」中 ,其過去之基礎補貼功能則藉由增加「核心農家經營安定對策」之補貼比例來彌補,故「核心農家經營安定對策」的限制條件成為主要的稻米所得保障之門檻。

「跨品目經營安定對策」稻米給付為一變動給付之藍色措施。該變動給付係在農民與政府 1 : 3 出資比例下,依基準收入與當年實際收入的差額補償 9 成,且領取變動給付的資格為必須配合生產調整 ( 即限制稻作產量 ) 及規模在 4 公頃 以上的認定營農者或 20 公頃 以上的集落營農組織,惟此規定在 2007 年已分別放寬,加入者平均規模約為 2.6 公頃 及 10 公頃 ,故此項變動給付應視為 AMS 或藍色措施,不完全屬於與生產分離措施。

考量那些短期無法符合加入條件限制之稻農,政府編列為期 3 年的「促進稻作結構改善交付金」作為「跨品目經營安定對策」配套措施,基本上為一固定給付,但其詳細補助方式則由各地方協議會決定,一般對於有意參與經營規模擴大的農家會給予增額。至於在「跨品目經營安定對策」中與種植無關的固定給付,係為補正與國外生產條件之差異,則可視為與生產分離,目前其給付範圍並未涵蓋稻米。另外, 2008 年之後「跨品目經營安定對策」已更名為「水田經營所得安定對策」。

(六)日本稻米政策改革成效至今尚有許多問題

日本自從在 1995 年將食管法改為食糧法之後,稻米市場價格跌幅已達 3 成;每分農地稻作所得由 1995 年的 70,630 日圓,也不斷減少至 2004 年的 36,846 日圓,降幅高達 48 % ;核心農家調查對象農家所得由 1995 年的 660 萬日圓減至 2005 年的 632 萬日圓,其中農業所得由 513 萬日圓減至 393 萬日圓為最多,因依賴農業外所得 ( 兼業 ) 的提高才能免於農家所得的大幅下降的衝擊。

日本政府雖早在 1971 年開始生產調整,鼓勵轉作,即使 2004 年起有「稻米政策改革大綱」將生產調整分配方式作根本改變,並提供「產地交付金」由地方協議會分配等提高收入之誘因,但因無法約束所有農民加入生產調整,上述問題仍然沒有明顯改善。此外,每戶農家的稻作經營規模雖稍有增加,從 1980 年的 0.62 公頃 增至 2005 年的 0.87 公頃 ,但距離擴大理想規模至 15 公頃 仍相當遙遠;同時 2005 年 60 歲以上的農業就業人口仍高達 6 9 % ;兼業農的比例亦有約 88 % 之多。

凡此種種,皆說明日本稻米政策改革在過去 10 年餘年來並沒有令人滿意的成效,農民雖無強烈表示不滿,但其無奈已透過選票反映在自民黨參議院選舉的大敗中。

日本各界對生產調整之態度各異,例如全國中央農協希望稻米增產而期待農民不要再參加生產調整了,因為生產調整之成果已達極限。農民也認為政府要改變生產調整的作法,例如去年稻米產量多出 40 萬噸,政府透過特別措施緊急買進以提高價格,但農民並不感謝,因農民認為如此一來反而將掩飾生產調整的真正問題。另一方面,財務省則希望生產調整要持續,以便減輕政府的財政負擔。至於農水省的態度則是一半一半,支持與反對的意見皆有。學界也認為應從擴大稻米食用、加工、飼料米、能源作物等需求,而非單方面集中在產量減少的調整上。農協已注意到政府在政策改革過程中,政府的表現基本上就是在制度減少干預、組織下放,以及預算縮水,但此三方面完全與農協的期望背道而馳。最後,農協強烈表達非常希望恢復過去的政策,但也知這是不可能的事情,只能希望在「水田所得經營安定對策」中提高收入補償。

(七)農民及農協並不支持生產調整

由於農民的農業所得從 1995 年起呈下降,加上油價上漲,肥料價格上漲,合計將使生產成本提高 7 % ,影響經營規模之擴大,農協於是於 2008 年 7 月在各地召開「農業危機突破大會」,要求政府補貼石油及肥料價格上漲之 7 成,之後政府也已藉由追加預算方式辦理。

農協對於生產調整的效果持保留的態度,並主張提高轉作小麥、大豆及飼料穀物的單價 ( 產地交付金 ) 每分地從 45,000 日圓上限提高至 50,000 日圓。

農民並不完全滿意生產調整或產地交付金的作法,因為多數農民仍想繼續種稻,但往往受到限制。日本有稻米文化、種稻習慣,為維護農地完整與各地文化,加上糧食危機、進口米導致毒米事件之考量, 2008 年 8 月農協已提出稻米增產的基本戰略,要求強化國內供給能力,設定自給率目標,並經由預算編列確保目標之達成,並重新確立品目政策,以確保農民經營安定,認為應將成本增加因素列入考量,以確保農民所得。

. 考察心得

(一)日本稻米政策改革目標不明確

日本從 1995 年開始的稻米政策調整,其背景包括:

1. 食管法是戰時產物,已不合時宜,且全國糧食的價格、數量皆由政府管制,未能滿足消費者對品質提高之要求;

2. 依 1993 年烏拉圭回合所達成的農業協定,日本在 1995 年改依限量進口,每年進口糙米 37.9 萬噸,並於 1999 年 4 月改為關稅化。

3. 過去食管法並沒有將政府庫存米列入管理。由於其可能目標為與市場經濟接軌,建立大規模的核心農家進而使稻米維持基本產量。然而若改革目標設定真是基於如此超長期之預測,則短期狀況之變化也應適度納入政策考量。因改革成效不彰,政府只為處理量的問題,放任讓價格下跌,強調生產調整,經營規模也未見明顯擴大。

(二)日本政府從量價控制逐步鬆綁為量的調整

在 1995 年之後廢除食管法改為食糧法,日本政府已逐漸鬆綁其在價格方面的管制,政府角色從過去的價格管理轉為數量管理,職責主要有三: 1. 庫存米管理; 2. 進口米管理; 3. 產量調整。在 1995~2004 年中亦將食管法的一些措施逐漸移除,政府儲糧買入價格在 1995~2003 年也逐年調降,以及計畫流通制度在 2004 年起廢止。在過去對於價格與數量同時管理的時代裡,量價同時管控會發生矛盾,例如價格較市場供需均衡時為高。

整體而言,日本政府從量價控制逐步鬆綁為到量的調整,所花費的時間長達 10 年,並非一夕之間之管制鬆綁,這點應加以注意。

(三)農地政策並未配合改變

展望未來農業發展,農業結構改革計畫最為重要,政府一方面要提供誘因,同時也要使農民願意退休。補貼手段有助於達成計畫目標,但必須要有落日期限。日本政府雖重視鄉村發展建設,但其結果不一定會使農業變好,其主因為農地過於零散。日本農業基本法、糧食管理法已有修改,只剩農地相關法規還沒變更,但農地法規卻是最根本之事。可能需採納的方向有,應規定不能持有 1 公頃 以下的農地,水田經營之最小規模應在 4 公頃 以上,農地之變更使用規範應加以檢討,明確規定農地可變更 ( 或不能變更 ) 的部分等。

(四)生產調整 ( 轉作 ) 措施之效果有限

日本水田有 230 萬公頃,消費量估計約 830 萬噸,水田約有 6 成種稻即可,其餘 4 成面積皆要轉作。

目前日本仍有 1 5 % 稻作農家沒有加入轉作,導致稻米生產過剩,不加入的原因主要為:

1. 這些農家已有固定客源或通路;

2. 農民沒成本觀念:例如 1 分地稻作成本 12 萬日圓雖高於大豆,但農民以為稻作收入高於大豆,而忽略應將種植大豆可領取產地交付金列入收入之一;

3. 許多兼業農家不清楚生產成本及轉作獎勵等資訊。而且因限制農民參與轉作的數量造成減產的損失,農民仍有所怨言,即參與轉作的結果反而同時面對量價均下跌。

由於在「水田經營所得安定對策」中,參與轉作者並具有領取收入差額補償的資格,若限定為認定農業者 4 公頃 或集落營農 20 公頃 以上,將影響轉作參與情形,故在 2007 年起也放寬資格為認定農業者 2.6 公頃 或集落營農 10 公頃 以上即可。因此,轉作措施失靈且成為擴大經營規模政策目標之阻力,必須加以考量。另外轉作計畫,後來改由各地方政府彈性調整之情況在日本可行,在台灣不見得可行。

(五)日本農協雖然影響力下滑,但仍堅持參與改革主張

農協 ( 全中 ) 在 1995 年及 2001 年政策改革之前,均發起多次集會運動向政府表達意見,並提案交給政府及國會參考,也曾召開特別動員大會向選區的國會議員陳情。基本上,農協對於政府在 2004 年提出的「稻米政策改革大綱」大致同意,反映政府也吸納農協的改革意見,但農協仍有 4 點不同意見:

1. 政策轉換的時間希望延後;

2. 不贊成生產調整的機制移至地方及民間,認為政府應一肩扛起;

3. 主張應加強小麥、大豆等糧食作物面積,在世界將陷於糧食危機的情況下,應鼓勵增產以提高糧食自給率,而非由農家自行決定蔬菜或其他非糧食作物的轉作;

4. 政府堅持推行生產調整和取消計畫流通制度,農協也深覺無奈。不過,農協自認其有關剩餘米處理、集落營農、核心農家及地域農業之照顧等主張,皆有在政策中受到重視。

2004 年之後,農協在稻米市場的價格影響力已愈來愈低,政府也不認為農協可以掌握稻米流通量,甚至認為不依賴農協也能控制市場,因此, 2004 年之後,農協在數量掌控與價格影響的榮景已難再現。

目前約有 9 成的農民加入農協,但是將稻米賣給農協的比例日益下降,約為 6 成;此外,因為農協效率不佳,農民透過農協銷售稻米,收入反而變差,而且農協所賣的肥料和生產資材亦較市面上為貴,政府希望農協體質可以改善,並非要消滅農協。雖然日本農協的地位在逐漸下降,但與台灣的農會相較,日本農協仍具有相當影響力。

(六)日本農民對所得安定對策中需要一定比例自行出資之規定並無異議

在 1998 年起實施的「稻作經營安定對策」,政府依基準價格與市場價格之價差變動給付,因為市場價格不斷下跌,導致政府赤字擴大。但農民可以接受以 3 年移動平均作為基準價格,也不認為價格會持續下跌,同時農民願意配合出資的理由是:

1. 政府出資比例較高;

2. 農協直接從替農民賣米所得中扣除,農民並無直接出資的感覺,且相較於扣除的運銷成本,農民負擔甚少。基準價格曾因政治力介入,使移動平均不再往下移動,造成政府財政赤字惡化;也曾在 1998 年及 2003 年因市場價格的上漲而使得此項制度得以維持。

(七)日本政策改革已考量農業整體環境之變化

日本農業環境在過去 40 餘年來變化很大,例如比較 1960 年與 2005 年之差異,農家戶數由 606 萬戶減至 284 萬戶、農業從事者由 1,767 萬人減至 553 萬人、 60 歲以上的農業就業人口由 17.5 % 提高至 69 % 、耕地面積由 607 萬公頃減至 469 萬公頃、耕地利用率由 133.9 % 降至 93.4 % 、出現廢耕地,以及每人消費量也由 114.9 公斤 減少至 61 公斤 等。,由於消費量的減少趨勢,日本在 1970 年代以來即進行生產調整,主要強調計畫生產,所以種植面積亦不斷減少。

全國平均每戶耕地面積為 1.65 公頃 ,若不包括北海道,則為 1.27 公頃 。在稻作環境方面,稻作面積由 331 萬公頃減至 171 萬公頃、平均每戶耕作面積由 0.63 公頃 增至 0.87 公頃 ,耕作規模並無明顯改變,但規模愈小的農家減少得愈多。在 2005 年, 1 公頃 以下的農家占有 80 % ,其產量只占 41 % ,反觀 2 公頃 以上的稻作農家雖僅占 6.8 % ,但產量卻達 36.6 % 。

(八)日本經驗與稻作規模擴大之迷思

日本政府希望未來平均每戶稻作規模可擴大至 15 公頃,主要是因平均每公頃的稻作所得為 50 萬日圓,若規模可增至 15 公頃,其所得方能與一般上班族所得接近。政府對於農民留農意願並無刻意挽回,政策重心已逐漸轉移至核心農家,希望未來只要有 17 萬戶農家,即可達成有效規模的目標。

日本農業因為機械化程度提高,勞動時間也明顯減少,勞動生產力提高 6 倍之多,但耕作規模並沒有隨之擴大。在政府補助下,日本農家均購置許多農業機械,加上農民所得又得到一定的保障,導致兼業、高齡化問題,以及轉作誘因沒有差異化、農地無法變更使用、地主不願意出租農地等原因,故稻作規模並沒有明顯擴大。

(九)台日在稻米政策改革的切入點似有差異

目前日本的配額高關稅是 290 % ,而台灣是每公斤 45 元。日本擔心未來會因關稅的削減而造成更多的稻米進口,主要理由是日本的國內價格太高,目前約每公斤白米 67 元,台灣的稻米價格低於日本之國內價格甚多。因此,台灣同時關心稻米關稅調降及 AMS 削減程度,而日本則較關切關稅調降情形,兩國在面對稻米政策改革的基本切入點似乎有所不同,即日本政策改革的重點並非著眼於保價收購制度。

日本學界認為當關稅持續調降至 100 % 以下時,稻米政策才會出現與所得分離之給付措施。此外,也認為政策改革主要是因關稅化問題,過去因高關稅保護而有不同於現在的稻米政策,未來當關稅不斷調降之後,稻作面積的減少,水田利用將呈現多樣化的面貌。而若欲在較低關稅下維持最低的稻米產量。未來應從增加需求面著手,例如增加加工需求及出口,或例如農協也有鼓勵多吃米飯的宣導。稻田轉作雖有繼續之必要,但要往所得保障的方向來做,並設定參加資格。對於台灣未來在關稅持續調降下,應仍須維持稻米產業的存在,並開發未來其他用途的可能性。

. 建議

(一)稻米政策改革時的政策目標要明確

日本稻米政策改革目標不夠明確,以致當面臨市場的開放和政策的調整時,各種稻米的重要統計指標,如稻米市場價格、稻農所得皆不盡理想。因此國內未來稻米政策改革目標宜更清楚,追求經營規模擴 大? 增加稻農所 得? 減少政策財政支 出? 符合 WTO 規 範?

根據日本的經驗及國內外環境的變化,未來稻米政策改革的目標宜在不增加政府的支出及符合 WTO 規範下,增進稻農的所得及有效的農地利用,同時須維持糧價的穩定。

(二)稻米 保價收購 政策 仍須 改革 ,惟 政策調整順序要加以考量

從日本的稻米政策的改革過程發現,當政府的收購數量及價格的政策調整之後,日本的稻米價格就一路的下跌。就國內目前的稻米 3 項政策來分析,關稅配額政策會因國際的談判而有所調整,但考量未來高糧價的情形下,此關稅配額政策應不會造成國內稻米市場供需的太大變化。因此,稻米政策的改革宜以保價收購政策及休耕政策兩大項來調整。由於保價收購政策 造成資源配置扭曲,以價格支持來達到提高農民所得的目的,成效也有限,另 AMS 遲早必須面臨進一步削減。但 保價收購政策具有穩定國內稻米市場價格的功能,若先調整保價收購政策再調整休耕政策,此將造成稻米市場價格的下跌,故宜先調整休耕政策, 配合農地政策之改革。在農民所得獲得確保之後, 再 行 調整保價收購政策。

(三)鼓勵米食消費以維持稻米產業發展之基礎

日本與台灣的每人白米消費量均呈持續減少之趨勢,且消費量減少的程度及速度大於產量的減少。由於消費量若持續減少,將使習於稻作的產量無法消化,而為配合生產調整也將使廢耕地擴大,這些現象將可能造成米價繼續下跌、農民所得減少,以及農地資源無法有效利用等問題。日本農協已在各地發起鼓勵米食消費的運動,學界也重視應在需求面開發更多的用途,以刺激需求的方式來帶動生產的活力與價格的穩定,是值得思考的政策推動方向之一。

(四)生產調整與政府庫存操作為後續考察重點

由於日本稻米政策改革以強調生產調整為主,未來產地交付金仍將持續並擴大辦理,雖然目前在擴大規模和農民配合意願方面仍有問題,而其實地方參與機制也有待檢討。有關中央核發之產地交付金,或地方配合之助成金如何分配、地方如何擬提計畫、產銷資訊如何配合,以及各地實施成效如何等,均有待進一步瞭解。若休耕轉作政策也是台灣未來稻米政策改革的重點,則日本的生產調整經驗應有參考借鑒之處。

. 結語

日本自 1995 年將食管法改為食糧法之後,稻米市場價格持續下跌至今,稻作所得不斷減少。日本稻米政策改革至今尚有許多問題,台灣仍可觀望其後續發展。基於日本稻米政策改革經驗,台灣更應審慎評估稻米政策改革的必要性及改革目標,改變不一定會比不改變更好,只改變某部分也許會弄巧成拙。

政策改革宜先確立目標,並明確宣告政策內容及時間表,之後即在改革過程中依時間表落實。保價收購政策的廢除為必然的趨勢,政策應考量如何以直接給付方式來進行生產調整及改變轉作補助。日本政策改革之後的結果是米價持續下跌,導致農民不滿及後續改革之不順遂。由於台灣稻米保價收購具有支持價格及穩定價格之功能,可能不宜立即改變,若考量由休耕轉作政策先著手改革,在確保農民所得之後,保價收購政策的改變應較可行。因此,「小地主大佃農」的政策推動應優先於稻米保價收購政策之改革。




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