土石流災害潛勢資料公開辦法簡介

土石流災害潛勢資料公開辦法簡介


水土保持局土石流防災中心 陳振宇 ˙ 羅文俊

  災害防救法於 89 年 7 月 19 日 總統頒布實施,為我國災害防救工作奠定重要之基石,明訂各機關所負責災害之權責及工作項目,其中農委會為寒害、森林火災及土石流災害之中央災害業務主管機關。

  「災害防救法」是台灣地區第 1 部全國性的災害防救法規,共分為總則、災害防救組織、災害防救計畫、災害預防、災害應變措施、災後復原重建、罰則與附則等。對於中央、直轄市、縣(市)鄉三層級政府的行政部門,以及民間、社區、民防、國軍等單位、組織在內的防救災體系建置,體系內各主要單位所應負責的災害預防、災害應變、災後復原重建等重要工作項目及其運作,都有明確的規範。

  每到防汛期前農委會及各地方政府均通力合作,依災防法相關規定辦理土石流防災整備工作, 98 年已召開 3 次全國性防汛期前土石流防災整備會議、辦理 6 場次鄉鎮長防災整備會議、 6 場次以上之土石流防災業務講習、辦理超過 3 萬筆保全對象清冊校核、每年校核各村里土石流防災疏散避難計畫等工作、辦理超過 230 場次以上之土石流防災宣導及土石流防災疏散避難演練。

  土石流係屬自然現象,且因台灣地形及地質特殊,實無可能完全以工程治理方式阻止其不發生,僅能控制其影響範圍,避免造成災害;另一方面,積極落實民眾防災觀念,加強避災、減災等相關措施,則絕大多數土石流災害都是可以避免的, 近年來雖然颱風豪雨仍對台灣帶來不少災情,但由於各級政府之努力,已將土石流災害傷亡人數趨近於零。

  為此農委會在土石流災害警戒機制方面,訂定土石流災害防救措施相關標準作業程序,包括土石流防災疏散避難作業程序、土石流災情蒐集與通報作業程序、土石流防災教育暨宣導實施要領、土石流災害預報與警報作業程序及防止土石流二次災害暨復原重建作業程序,適時依據中央氣象局氣象資訊評估,發布土石流警戒區域及嚴密監控土石流災情,期使土石流災害降至最低程度。

  颱風季節來臨時,農委會亦密切注意土石流災害並適時發布土石流預報。事實上,土石流是一種自然現象,人類無法控制其完全不發生,但由於土石流防災工作已逐年落實,並在土石流軟體防災措施與硬體整治工程之搭配下,若能將土石流潛勢溪流影響範圍內之民眾於災前提早疏散,落實避災、減災等相關措施,則絕大多數土石流災害都是可以預防、可以減輕,或可以避免的。

  災害防救法部分條文經 97 年 5 月 14 日 經總統修正施行,該法第 22 條第 1 項第 7 款規定:「為減少災害發生或防止災害擴大,各級政府平時應依權責實施下列減災事項:七 . 災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析,及適時公布其結果。」同條第 4 項復規定:「第 1 項第 7 款有關災害潛勢之公開資料種類、區域、作業程序及其他相關事項之辦法,由各中央災害防救業務主管機關定之」,為了能讓政府機關及民眾均能充分瞭解土石流災害潛勢,故擬定土石流災害潛勢資料公開辦法。

  本草案經 97 年 8 月 26 日 、 9 月 10 日、 10 月 16 日等多次邀集各相關中央機關及縣市政府召開研商會議, 於 97 年 11 月 12 日 依行政程序法進行法規命令預告作業,並於 97 年 12 月 23 日 及 2 月 19 日 經本會討論審議修正通過,計 7 條,其要點如次:

一. 本辦法之訂定依據。(第 1 條)

二. 土石流災害潛勢資料之定義。(第 2 條)

三. 各項基本資料提供機關。(第 3 條)

四. 土石流災害潛勢資料公開之種類及區域。(第 4 條)

五. 土石流災害潛勢資料審查及公開作業程序。(第 5 條)

六. 土石流災害潛勢資料之建置與審查機關。(第 6 條)

七. 本辦法之施行日期。(第 7 條)

  其中,第 1 條為訂定之依據,第 2 條為土石流災害潛勢資料之定義,指蒐集基本資料後,經綜合分析得到發生土石流災害可能性之相關資料,第 3 條為辦理土石流災害潛勢資料分析模擬,須蒐集氣象、水文、地質、地形等基本資料及其提供機關等。

  第 4 條為明定土石流災害潛勢資料公開之種類及區域,其中土石流潛勢溪流位置圖,可表示土石流潛勢溪流之地理位置;土石流警戒基準值指以歷史降水資料配合地文資料進行綜合分析研判,分區訂定土石流災害可能發生之警戒雨量;土石流災害紀錄為土石流災害發生後蒐集之現場前後照片、雨量資料或勘查報告等。土石流災害潛勢資料公開之區域,則為可能發生土石流災害之野溪;其自然條件為崩塌規模、坡度、地質材料、岩性或植生等;保全對象指土石流災害發生時,可能影響之居民、公共設施等。

  第 5 條則訂定土石流災害潛勢資料審查及公開作業程序以及建置更新之機制。第 6 條除訂定土石流災害潛勢資料建置機關為本會外,請各土地管理機關、直轄市或縣(市)政府遇地形變動或重大災害影響時,適時進行檢討,必要時得由本會水土保持局執行,第 7 條則為本辦法之施行日期。

  本會依防災需要劃設土石流潛勢溪流,係針對有土石流現象發生且具有保全對象之溪流,視實際情形劃設,並針對可能發生之土石流災害進行防減災工作,本會未劃設為土石流潛勢溪流之野溪,並不表示不會發生土石流現象,為避免民眾及有關機關誤用土石流災害潛勢資料,接下來,我們將以簡單的問答方式,帶領大家認識土石流,並且更進一步了解要如何降低或避免土石流災害。

一. 土石流是什麼?到底該如何防範土石流?

  土石流係指泥、砂、礫及巨石等物質與水之混合物,受重力作用後沿著坡面或溝渠所產生之流動體,外型與一般常見之混凝土砂漿極為相似,因此常被比喻為「天然預拌混凝土」。

  土石流發生時,由於石塊不斷撞擊、切割、侵蝕溪谷,使得土石流在運動過程中如滾雪球一般,流動體越滾越多,再加上本身強大的衝擊力,常造成下游及兩岸居民之重大災害,最後在溪谷口坡度較平緩之處形成扇狀堆積地。

  土石流是自然現象,人類無法使它不發生,只能盡最大努力降低災害程度,因此許多的「軟體」工法,如疏散安置、遷村計劃、防災系統等長期建設,是該取代「人定勝天」觀念的時候了。以土石流潛勢區內的居民來說,平常就應做好防災措施,熟悉土石流發生之徵兆,當溪流水量激增、水色變濁、溪谷有異常聲響、異常崩塌發生等,就得提高警覺,備好防災物品,這樣才能在土石流發生時採取最佳的應變方式,以保護自身生命安全。

  由於土石流運動具有直線性,且影響範圍並非像水災為全面性,故其受災範圍多倨限於 土石流潛勢溪流附近之局部地區;一般而言,較危險之地區係位於「上游崩塌地滑區」、「溪流兩岸易崩區」及「下游谷口扇狀地」。

二. 台灣地區的土石流在那 裡 ?

  事實上,台灣地區有超過 2 萬條野溪都有可能發生土石流,但為何行政院農業委員會水土保持局 91 年僅公開 1,420 條土石流潛勢溪流? 98 年 5 月亦僅預計公開 1,510 條土石流潛勢溪流?(相關資料均公開於土石流防災資訊網 http://246.swcb.gov.tw )。

  土石流潛勢溪流等級評估因子方法係採「土石流發生之自然環境潛在因素」及「所造成之保全對象危害」兩部分加以考量。考慮引致土石流發生之因素及其所造成的嚴重性,根據現地調查情形,選定影響土石流發生危險等級之自然潛在因子;再根據土石流潛勢溪流現地之保全對象與整治工程設施,依保全住戶則區分為無、 1 ~ 4 戶、 5 戶以上,提供政府機關及民眾防災參考。

三. 已發布土石流紅色警戒區時,是否需全鄉或全村疏 散?

  事實上,土石流災害是一種局部性有侷限性的災害,有一定的影響範圍,故疏散時只需優先針對土石流潛勢溪流影響範圍內的保全對象進行疏散 ( 如圖 1 之紅線區域內 ) ,並非全鄉或全村均需疏散。

圖1 土石流潛勢溪流影響範圍圖

圖 1 土石流潛勢溪流影響範圍圖

四. 民眾平時應如何作好土石流防災整備工 作?

  為避免發生或降低土石流災害之危害程度,除由政府擬定相關防範措施外,亦需民眾參與配合土石流防災疏散避難工作,以達全面減災,例如:

(一) 提高警覺,主動疏散避難:颱風豪雨期間,居住及出入於山坡地的居民及遊客,應留心處所周遭環境及天氣變化,以保障自身安全,當中央氣象局預測雨量大於土石流警戒基準值時,水土保持局或地方政府會發布土石流「黃色警戒」,地方政府進行疏散避難勸告,此時,民眾要配合做主動疏散避難準備,離開潛勢溪流附近危險住所,至避難所或至親友家暫住。

(二) 配合撤離,強制疏散:當某地區實際降雨已達到土石流警戒基準值時,水土保持局或地方政府將發布該地區為紅色警戒,此時地方政府得執行撤離或強制疏散,地方民眾應全力配合,以減少傷亡的發生。

(三) 參與土石流防災專員培訓:為強化社區及基層民眾之自主防災能力,水土保持局自 94 年起結合地方意見領袖、睦鄰救援隊、村里長、村里幹事及水土保持義工等人力,擇重點防災地區組訓成立「土石流防災專員」,由在地人進行社區防災,協助政府觀測雨量,掌握山區雨量變化,並協助地方政府進行災情通報與疏散民眾等工作。

(四) 積極參與土石流防災宣導與疏散避難演練:社區居民應積極參加各級政府舉辦的土石流防災教育宣導及疏散避難演練,颱風豪雨期間,並做好居家附近設施安全檢查、以簡易雨量筒做自主雨量觀測等社區自主防災工作。

(五) 熟悉避難路線與避難地點:熟悉居住環境內安全避難地點及路徑,檢查準備充足之飲水、食糧、醫療器材、發電機、挖土機及燃料用油,以備不時之需。

(六) 熟悉緊急聯絡人通報系統:當災害可能發生時,可透過緊急聯絡人通報系統通知其他住戶緊急疏散,降低人員傷亡之可能,亦可透過該通報系統掌握傷亡人數或是災害狀況,以提供救災人員正確災情,加速救災時效。

(七) 參與社區與居民自救隊之組成:居民位於災害現場之第一線,最了解居住社區環境與人員分布狀況,平時可不定期的觀察周遭環境,是否即將發生災害,而適時提出預警;一旦不幸發生災害時,亦可發揮維持秩序及緊急救難之功能,達到救災、減災之功效。

五. 土石流災害潛勢資料公開辦法

第 1 條 本辦法依災害防救法第 22 條第 4 項規定訂定之。

第 2 條 本辦法所稱土石流災害潛勢資料,指依氣象、水文、地質、地 形、災害紀錄及其他基本資料,分析模擬發生土石流災害可能性之相關資料。

第 3 條 前條基本資料由行政院農業委員會(以下簡稱本會)洽請下列各目的事業主管機關提供或更新:

一 . 氣象:交通部。

二 . 水文、地質:經濟部。

三 . 地形:內政部。

四 . 災害紀錄及其他基本資料:各中央有關機關、直轄市或縣(市)政府。

第 4 條 依本辦法公開之土石流災害潛勢資料種類如下:

一 . 土石流潛勢溪流位置圖。

二 . 土石流警戒基準值。

三 . 土石流災害紀錄。

  依本辦法公開之土石流災害潛勢資料區域,指依據自然條件及保全對象等因素,分析研判可能發生土石流災害之野溪。

第 5 條 本會接獲第 3 條基本資料後,應予彙整分析,由本會邀請相關機關(構)及專家學者審查後,建置土石流災害潛勢資料庫,適時更新並依法公開。

土石流潛勢資料公開後,本會視土石流實際發生情形及影響程度,依前項規定審查後,進行資料庫之維護或更新。

第 6 條 遇有地形變動或重大災害時,各土地管理機關、直轄市或縣(市)政府應適時檢討修正土石流災害潛勢基本資料,並送本會審查。

前項檢討修正作業,必要時得由本會水土保持局為之。

第 7 條 本辦法自發布日施行。

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