98年9月(207期)
莫拉克颱風土石流防災應變及警戒措施
水土保持局土石流防災中心 陳振宇
壹. 前言
2009 年 8 月 8 日 ，台灣歷史上最悲傷的父親節。一個來自太平洋的中度颱風莫拉克，在短短幾天內，將台灣一整年的總雨量傾倒於南台灣，造成 758 人死亡及失蹤，農林漁牧損失金額超過 164 億，疏散撤離人數逾 24,50 人；嘉義縣阿里山鄉奮起湖車站，竟因雨勢過大真的變成「湖」，南部山區處處斷橋、路基淘空，屏東雙園大橋也因高屏溪水勢洶湧湍急，橋墩自第 2 座斷至第 15 座， 465 公尺長的橋面被大水沖斷，台東縣卑南鄉知本溫泉金帥飯店倒塌的畫面已令人觸目驚心，但高雄縣甲仙鄉小林村 9 至 18 鄰，因山崩導致數百人罹難的訊息更是震驚全台，再一次提醒人們大自然與天然災害的威力。
貳. 致災原因
經農委會水土保持局 8 月 18 日 邀集專家學者，召開莫拉克風災水土保持專案 小組會議，初步探討莫拉克颱風期間水土保持災因分析如下：
一. 全區域高強度長延時降雨：本次莫拉克颱風降雨時間長達 5 天， 8 月 6 日零時至 11 日零時，前 3 大累積雨量分別為嘉義縣阿里山鄉阿里山站 3,004.5mm 、屏東縣三地門鄉尾寮山站 2,908.5mm 、嘉義縣竹崎鄉奮起湖站 2,844.5mm ，已超過 200 年降雨重現期，造成中、南部及南台東地區嚴重災害。 8 月 6 日至 10 日累積雨量圖，如圖 1 。
二. 堰塞湖潰決影響：本次豪雨造成南部山區多處大型崩塌，崩塌之土體甚至形成堰塞湖。堰塞湖潰決觸發在河道堆積之土體隨洪水宣洩而下，其中之巨礫撞擊力及大量宣洩而下的水流，導致河道兩岸嚴重沖刷，亦或堆積而抬高溪床，造成下游河道溢流，而有埋村之事情發生。
三. 複合型災害同步發生：由近年重大颱風豪雨災害顯示，災害型態已由過去單純為洪水或土砂災害，轉變為崩塌、洪水、堰塞湖之形成，並因水、砂、土、石之混合流動，形成河道嚴重淤積或沖刷河道，水、砂混合型災害等現象。
圖 1 8 月6 日 至10 日累積雨量圖
壹. 莫拉克颱風期間土石流防災應變情形
一. 水土保持局於 8 月 5 日 20:30 海上颱風警報發布後， 2 級開設成立土石流災害緊急應變小組； 8 月 6 日 08:30 海上陸上颱風警報發布後，立即升級為 1 級開設且所屬各分局亦同步成立緊急應變小組，進行相關應變作業。
二. 8 月 6 日 起，水土保持局依據中央氣象局之預測及實測雨量，適時發布土石流警戒，期間計發布 519 條潛勢溪流紅色警戒； 338 條潛勢溪流黃色警戒，主要分部於南投、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等縣市，直至 8 月 11 日 全部解除。發布時，除通報中央、縣市及鄉鎮災害應變中心外，亦通知緊急聯絡人及相關媒體達 92,117 人次。
三. 水土保持局各分局於颱風登陸前，即針對施工中之工地進行安全措施檢查計 772 件，災害期間針對危險地區重機械進駐及搶通 111 台，並辦理緊急搶通修工程 296 件，經費合計 85,072 千元，動員人力逾 4,00 人次。
貳. 土石流警戒發布程序
一. 土石流警戒模式發展現況
目前國內外所發展出的各種土石流監測系統，主要可分為接觸型及非接觸型兩種觀測方式：
( 一 ) 接觸型監測系統
接觸型監測系統 ( 如鋼索、地聲 ) 係直接量測土石流發生時之現象，優點為準確性高，疏散時機點決策容易；但缺點是所能提供之應變時間較短，建置與維運成本較高，維護不易，且只適合用於小範圍、局部區域之監測，不適合廣為設置。由於我國及日本之土石流流路短，土石流發生後保全對象疏散時間僅剩 3 至 5 分鐘，實不足以順利疏散民眾，故接觸型監測系統於我國及日本係用來提供相關研究及研訂土石流警戒基準值之參考資料，實際發布土石流警戒時，則較少使用此種模式。
( 二 ) 非接觸型監測系統
由於土石流之發生與否，與雨量有直接的關係 ( 如圖 2) ，亦即如果我們如能事前藉由統計等方式，將該地區歷次土石流發生當時之雨量資料統計出來，並該雨量值定為「土石流警戒基準值」，則日後只要現地實際觀測之雨量超過「土石流警戒基準值」時，即表土石流極可能將要發生，此時即可作為執行疏散避難時機之重要決策參考，相關單位即可主動通知該區域內土石流潛勢溪流附近民眾儘速疏散。
本方式亦可稱為事前型之監測方式，優點為所能提供之應變時間較長，缺點為準確性較差，目前包括日本及我國等土石流流路較短之國家，多採用此種作為土石流災害之主要預警模式。
圖 2 土石流發生因子示意圖
二. 現行土石流警戒區預報發布程序
(一) 分析研判：農委會水保局依據中央氣象局提供之實際及預測雨量，配合土石流警戒基準值，與台灣大學、成功大學之專家學者共同分析研判，適時發布土石流警戒。
(二) 土石流警戒區預報於每日 05:00 、 11:00 、 17:00 、 23:00 發布，必要時另予加報；發布時除以傳真、簡訊、語音廣播通知各級政府應變中心外，並以電話確認預報單是否已送達。
(三) 土石流警戒區發布時機及作為： ( 如圖 3)
1. 黃色警戒：當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為黃色土石流警戒區，地方政府應進行疏散避難勸告。
2. 紅色警戒：當某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為紅色土石流警戒區，地方政府應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。
3. 地方政府可依各地區當地雨量及實際狀況，自行發布局部地區為黃色警戒或紅色警戒土石流警戒區。
(四) 土石流警戒區預報通報方式：農委會水土保持局發布土石流警戒區相關訊息，除即時公布於土石流防災資訊網 (http://246.swcb.gov.tw) 外，並以電話、傳真及簡訊等方式通知直轄市、縣市政府、防災專員、災害緊急聯絡人及媒體。 ( 如圖 4)
(五) 預報及警報之解除：農委會水土保持局於颱風或豪雨結束後，經分析研判後適時解除土石流警戒區。
圖 3 土石流警戒區發布時機及作為
圖 4 土石流警戒區通報作業流程
伍. 莫拉克颱風期間疏散避難成功案例
本次莫拉克颱風，由於人命傷亡慘重，許多焦點都集中在地方是否有確實執行疏散避難程序。事實上，在許多地方如南投縣信義鄉神木村、水里鄉新山村、嘉義縣阿里山鄉來吉村、台南縣南化鄉玉山村、高雄縣甲仙鄉西安村等，在地方政府、警消人員、村里長及土石流防災專員等積極主動協助下，在災害發生前及時疏散危險區民眾，確實大幅降低了人命的傷亡，經水土保持局初步蒐集到的案例 ( 如附表 ) ，藉由提早疏散避難，這些地方至少減少了 858 人的傷亡。
陸. 結語
災難總是發生在人們認為不會發生的時候。在這次莫拉克風災中，有很多村里居民平安撤離，是由村長及身為土石流防災專員的志工協助民眾疏散避難的。事實上，土石流防災工作，必須由中央與地方一起來協力完成，農委會水土保持局每年皆於土石流潛勢地區訓練土石流防災專員，調查土石流潛勢溪流及劃設影響範圍，辦理疏散避難規劃，並且每年印製書面圖冊及資料分送地方政府，目的就是要協助地方政府一起做好土石流防災工作，避免災害的發生，不讓悲劇一再重演。颱風期間，地方政府均會要求位於危險區的民眾提早疏散，在此也沉重呼籲民眾一定要配合地方政府的指示提早撤離，如能用 2 、 3 天的生活不便，換得生命的安全無虞，絕對是最划算的方案。
附表 莫拉克颱風土石流防災疏散避難案例
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項次 |
地點 |
災害發生 時間 / 雨量 |
災情概況 |
疏散人數 |
疏散過程 |
|---|---|---|---|---|---|
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1 |
南投縣水里鄉新山村 |
1. 8 月 9 日 08:00 2. 累積雨量 698m m |
1. 壽山橋道路坍陷 250m ， 21 戶民宅掉落溪水， 10 餘戶懸空。 2. 無人傷亡 |
135 |
1. 新山村土石流防災專員林美玲村長， 8 月 8 日 17 時接獲土石流紅色警戒通知後即持續注意環境變化，凌晨 2 時因溪水暴漲，緊急挨家挨戶通知村民撤離，讓全村百餘戶共 135 人於清晨 6 點前全數平安撤離。 2. 如無撤離可能死傷人數 63 人。 |
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2 |
南投縣信義鄉神木村 |
1. 8 月 9 日 1:00 。 2. 累積雨量 1,041mm |
1. 隆華國小操場遭溪水沖走，教室亦嚴重傾斜。 2. 10 多戶民宅遭土石埋沒， 20 多戶懸空。 3. 無人傷亡。 |
400 |
1. 神木村長鍾桂南 8 月 8 日 8 時接獲土石流紅色警戒通知後，即隨時觀測霍薩溪水狀況， 8 月 8 日深夜發現霍薩溪暴漲，上游之堰塞湖恐將潰堤，除以手電筒畫 X 的方式通知下游的土石流防災專員鄒秋全緊急撤離居民外，還用無線電通知下游同富村，讓兩村居民皆平安疏散。 2. 如無撤離可能死傷人數 120 人 |
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3 |
南投縣信義鄉同富村 |
1. 8 月 9 日 1:00 。 2. 累積雨量 1,041mm |
1. 15 戶民宅全毀。 2. 全村 1/3 遭土石流侵入。 3. 無人傷亡 |
760 |
1. 同富村於 8 月 8 日 5 時達紅色警戒， 8 日深夜霍薩溪溪水暴漲，村長謝在坤接獲神木村村長鍾貴南無線電通報緊急撤離村內 760 人，因為當時道路已中斷，消防隊無法通過，土石流防災專員張德信負責疏散自家附近的村民，在救災時也受了點擦傷。 2. 如無撤離可能死傷人數 250 人 |
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4 |
雲林縣古坑鄉華山村 |
1. 8 月 9 日 凌晨、 8 月 11 日 15:00 2. 累積雨量 1,317mm |
1. 華山溪猴洞橋下游北側山壁滑動，面積達 1.6 公頃。 2. 滑動土方量約 5 萬立方公尺。 3. 無人傷亡 |
50 |
1. 華山村土石流防災專員吳永?於 8 月 8 日 11 時接獲水土保持局發布土石流紅色警戒簡訊後，便與村長密切注意華山溪水流之變化。 8 月 9 日凌晨發現溪水有暴漲之趨勢，立即先以電話向村民通報撤離，並挨家挨戶勸離民眾，成功於當日上午完成第一次撤離工作。 2. 8 月 11 日 受颱風氣流影響，風雨又來且較 9 日更急更大， 11 日下午立即通知進行第 2 次撤離，因村民已有先前經驗皆有所準備，撤離行動極為順利，無人傷亡。 |
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5 |
嘉義阿里山鄉豐山村 |
1. 8 月 8 日 晚間 2. 累積雨量 1,066mm |
1. 多處崩塌，聯外道路毀損，民宅受損 1 戶 2. 無人傷亡 |
4 |
1. 豐山村土石流防災專員陳建富村長，自颱風警報發布後即持續進行自主雨量觀測，至 8 日 17 時止，計回傳 10 次，雨量達 900m m 。 2. 7 日 11 時接獲水土保持局紅色警戒簡訊後，適時撤離危險地區民眾 4 人，居民平安疏散。 3. 如無撤離可能死傷人數 4 人 |
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6 |
嘉義阿里山鄉 來吉村 |
1. 8 月 8 日 晚間 2. 累積雨量 1,066mm |
1. 16 戶房屋全毀， 13 戶房屋半毀。 3. 對外的 8 座橋樑毀損，對外交通中斷。 |
1. 嘉義縣阿里山鄉來吉村土石流防災專員石忠勇村長，在 8 月 7 日 11 時接獲水土保持局紅色警戒簡訊後，於下午 14 時會同村幹事利用廣播系統及電話疏散全村 400 多人到第 2 鄰及第 4 鄰較高地區避難，人員均平安撤離，但有 16 戶房屋全毀， 13 戶房屋半毀，目前由於對外的 8 座橋樑均毀損，對外交通中斷。 2. 如無撤離可能死傷人數 90 人 |
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7 |
台南縣南化鄉玉山村 |
1. 8 月 8 日 15:00 2. 累積雨量 548m m |
1. 羌黃坑部落，約 50 戶民宅遭掩埋。 2. 無人傷亡 |
71 |
1. 8 月8 日 下午3 時土石流發生，因發布土石流紅色警戒應變及通聯機制得宜，在玉山派出所警員向萬成、鄭冠生協助下，居民 71 人安全撤離，無人傷亡。 2. 如無撤離可能死傷人數 71 人 |
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8 |
台南縣南化鄉關山村 |
1. 8 月 9 日 2. 累積雨量 1,026mm |
1. 土石掩沒民宅 5 戶。 2. 交通中斷全村成 200 多戶成孤島 3. 無人傷亡 |
41 |
1. 台南縣南化鄉關山村於 7 日 23 時發布紅色警戒，土石流防災專員 謝國男村長及趙秋龍除持續監測雨量外，並協助村民計 41 人平安疏散。 2. 如無撤離可能死傷人數 41 人 |
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9 |
高雄縣六龜鄉大津村 |
1. 8 月 8 日 晚間 2. 累積雨量 1,445mm |
1. 土石埋沒民宅數戶。 2. 無人傷亡 |
9 |
1. 高雄縣六龜鄉大津村村長在接獲鄉公所疏散命令後，即通知保全住戶疏散撤離至避難處所，土石流防災專員邱陳?梅、李淑華及洪賜明也一同協助疏散，共疏散 9 位村民，因疏散得宜，雖有部分居民房屋被土石流掩埋，但幸無人傷亡。 2. 如無撤離可能死傷人數 9 人 |
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10 |
高雄縣六龜鄉中興村 |
1. 8 月 8 日 2. 累積雨量 1,190mm |
1. 大智瀑布下方草?聚落， 13 戶遭土石流掩埋。 2. 無人傷亡 |
69 |
1. 自 8 月 6 日下午，中興村土石流防災專員郭明聰村長與郭明鎮，即針對道路易中斷地區民眾進行撤離，將 24 鄰民眾疏散至 23 鄰交通不易中斷地區。 2. 8 月 7 日 17 時接獲水土保持局土石流黃色警戒通知，即開始撤離 18 、 19 ， 20 鄰保全住戶，安置於避難處所聖母宮，並疏散 13 鄰保全住戶，安置於天后宮。 3. 如無撤離可能死傷人數 20 人。 |
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11 |
高雄縣 甲仙鄉 東安村 |
1. 8 月 9 日 4 時 2. 累積雨量 1,618mm |
1. 數戶民宅遭土石掩沒。 2. 油礦 3 號橋、油礦四號橋、簡堤橋、平溪一號橋毀損。 3. 1 人不願撤離，遭洪水沖走 |
50 |
1. 東安村土石流防災專員游新儀村長，自 8 月 8 日下午起即偕同轄區鄰長以電話通知村民撤離至龍鳳寺 ( 濟公廟 ) ，惟崩坪坑溪集水區附近仍有 2 戶不願撤離。 8 月 9 日凌晨 4 時溪水暴漲，村長再度前往勸離及疏散危險區域之住戶，村長向甲仙鄉公所報告後，於風雨中駕車前往崩坪坑溪撤離住戶，此時 1 戶 7 口人所在之房舍已於前夜即遭洪水及土石侵入，徹夜未眠，村長即協助將住戶撤至龍鳳寺安置，復旋再往山區最深處 1 戶巡視，惟該位婦人已被沖走，後因暴雨引致山路多處崩塌，風雨中險無路可返。 2. 如無撤離可能死傷人數約 50 人。 |
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12 |
高雄縣甲仙鄉西安村 |
1.8 月8 日 2. 累積雨量 1,328mm |
1. 11 戶民宅遭土石掩埋 2. 無人傷亡 |
220 |
1. 村長在接獲鄉公所疏散命令後，會同消防隊人員，疏散村內 220 人。 2. 如無撤離可能死傷人數 40 人。 |
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13 |
高雄縣那瑪夏鄉瑪雅村 ( 民權村 ) |
1.8 月9 日 19 時 2. 累積雨量 907mm |
1. 土石流掩埋三民國中及數戶民宅 2. 無人傷亡。 |
250 |
1. 8 日 11 時土石流紅色警戒發布，且因雨勢持續加大，村長緊急疏散 250 人至活動中心。 2. 如無撤離可能死傷人數 20 人。 |
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14 |
高雄縣那瑪夏鄉達卡努瓦村 ( 民生村 ) |
1. 8 月 8 日 晚間 2. 累積雨量 1,140mm |
1. 土石沖入部份民宅 2. 無人傷亡 |
600 |
1. 8 日 11 時土石流紅色警戒發布 。 2. 達卡瓦努村土石流防災專員孔效平村長，從 6 日上午接獲水土保持局簡訊通知測量雨量後，即開始利用簡易型雨量筒觀測雨量，當 8 日上午發現雨量筒已達到 550m m 的警戒值，緊急通報約 600 名一村居民撤到二村，當晚土石沖入部份民宅。因撤離得宜，達卡瓦努村無人死傷。 3. 如無撤離可能死傷人數 10 人。 |
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15 |
高雄縣桃源鄉 |
1.8 月9 日 上午 2. 累積雨量 1,632mm |
1. 上方山區出現多處堰塞湖 2. 土石掩埋數戶民宅 3. 無人傷亡 |
4,700 |
1. 8 月 7 日 晚間，桃源村土石流防災專員村長顏文雄接獲鄉長疏散命令，即協調當地派出所與土石流防災專員顏金章協助疏散。合計撤離民眾約 50 人。 2. 8 月 12 日 因上方出現多處堰塞湖，鄉長宣布疏散 8 個村，到 8 月 22 日為止， 4,700 餘鄉民均平安撤離至安全處所。 3. 如無撤離可能死傷人數 50 人。 |
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16 |
台東縣大武鄉大鳥村 |
1.8 月9 日 晚間 2. 累積雨量 1,603mm |
1. 土石掩埋 25 戶民宅，另有多棟房屋倒塌 2. 無人傷亡 |
1,654 |
1. 台東縣大武鄉大鳥村長唐中興 8 月 8 日 8 時接獲水土保持局發布土石流紅色警戒之簡訊與語音電話通知，立即與土石流防災專員高惠香疏散影響範圍內保全住戶 50 人， 8 月 9 日 11 時因雨勢加大，恐土石流災害有擴大之虞，立即疏散大鳥社區 298 戶 800 餘人，讓全社區於災害發生前皆平安疏散。 2. 如無撤離可能死傷 人數 60 人。 |
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17 |
台東縣大武鄉 大竹村 |
1. 8 月 9 日 11 時 2. 累積雨量 1,533mm |
1. 大量崩塌土石淹沒 32 棟民宅 2. 無人傷亡 |
76 |
1. 台東縣 大武鄉大竹村村長張德海於 8 月 8 日 8 時接獲水保局紅色警戒訊息後，村長立即疏散富山部落居民 76 人，至大武托兒所， 8/9 上午 11 時發生土石崩塌，造成 3 棟民宅全毀 2 棟半毀，十餘棟遭土石衝入，人員平安。 2. 如無撤離可能死傷人數 50 人 |