企劃處 曾淑敏 廖安定

一 . 前言

國內檳榔種植面積約 5 萬公頃，產值近新台幣 1 百億元，往年對於檳榔產業本會一向依據 86 年 4 月行政院核定之「檳榔問題管理方案」，採取不輔導、不鼓勵、不禁止之三不政策。因我國加入 WTO 後，允許檳榔進口，尤其 96 年 5 、 6 月進口數量遽增，導致產地檳榔價格下跌，屏東地區農民於 96 年 6 月間陳情，要求本會調整關稅配額進口時間。又，衛生署為防治口腔癌， 96 年 8 月建請本會將檳榔及其相關產品納入農產品管理，落實種植登記制度，並輔導轉作。本會乃研訂「 檳榔產業專案輔導措施」，實施期間自 97 年至 101 年，為期 5 年，擬 推動檳榔廢園轉作獎勵等相關措施，將檳榔產業正式納入輔導，迄今已執行 1 年餘，政府檢討各項措施成效，由於開辦第 1 年廢園轉作補助等措施，執行績效不如預期而於 98 年初停辦，有必要深入探討分析檳榔輔導措施問題所在及停辦廢園之後續影響，以作為未來輔導檳榔產業政策之參考。

二 . 檳榔產業輔導措施

（一）輔導補助檳榔園廢園、轉作

為加速縮減檳榔種植面積，農糧署訂定「檳榔廢園、廢園轉作作業規定」，輔導合法土地之檳榔廢園、轉作，每公頃補助廢園費 15 萬元，補助轉作種苗每公頃最高 5 萬元。預定 5 年內（ 97 至 101 年）廢園 3,928 公頃，所需經費 7.37 億元。

（二）輔導補助檳榔廢園造林

檳榔廢園後之農牧用地，若有意願參與造林且符合平地造林區位及面積限制等規定者，可依據平地景觀造林及綠美化方案納入平地造林計畫。造林獎勵金 20 年間每公頃共計 53 萬元，另平地造林比照水旱田利用調整休耕地給付標準每年每公頃 5 萬 4 千元之補助，連續發給 20 年共計 108 萬元， 2 項獎勵金總計為 161 萬元。檳榔廢園後造林可有效利用農地資源，增加綠地面積，改善景觀，帶動休閒產業。

（三）辦理檳榔專案種植登記

為掌握檳榔及其相關作物（荖花、荖葉、荖藤）之種植生產面積、產量、產地價格、生產成本等資料，於 97 年 1 月至 6 月間辦理專案種植登記。並將專案登記者納入農業天然災害救助對象；未辦理者不予救助。

（四）調整檳榔關稅配額進口時間

檳榔實施關稅配額進口期間由原來 2 月至 5 月調整為 2 月至 4 月，自 97 年起開始實施，以維護國內農民之權益。

（五）加強檳榔進口檢疫措施

修訂泰國產檳榔鮮果實輸入檢疫規定，加強泰國檳榔鮮果實輸入前之檢疫措施。並於檳榔進口時，採取逐批檢疫之嚴格措施，以確保我國農業生產安全。

（六）加強管理山坡地違規種植檳榔

輔導直轄市及縣市政府成立水土保持服務團，辦理水土保持輔導、諮詢相關工作。並由水保局運用衛星影像變異點提供可疑的違規地點，交由地方政府執行查證，加強取締違規種植檳榔者，以維護山坡地水土保持。

三 . 執行成果

（一）輔導補助檳榔廢園、轉作

輔導檳榔廢園、轉作自 97 年 1 月開始辦理， 97 年底經檢討申請面積 1,605 公頃，檳榔廢園措施投入經費龐大，另一方面，新種檳榔面積亦告增加，但因政策評估，未能達到加速縮減種植面積之預期目標，乃於 98 年 1 月 23 日緊急停辦。

截至 98 年 1 月受理申辦廢園面積總計 1,605 公頃，其中申請轉作者 30 公頃，經費需求約 2 億 4,320 萬元。 97 年完成廢園勘驗 988 公頃，核撥補助款 1 億 4,820 萬元；尚餘 617 公頃，於本（ 98 ）年繼續辦理勘驗，截至 8 月底止，已完成 338 公頃，核發補助款 5,062 萬元。

（二）輔導檳榔廢園造林

依據「平地景觀造林及綠美化方案」納入鼓勵平地造林政策，截至 98 年 8 月底止，辦理檳榔廢園造林面積 5.42 公頃。

（三）辦理檳榔專案種植登記

依農委會農糧署訂定「檳榔產業專案種植登記作業要點」，種植面積申報登記受理期間為 97 年 1 月 1 日起至同年 6 月 30 日止，總計完成檳榔登記 10,120 公頃，占 96 年種植面積 50,457 公頃之 20.1 ％。另荖花、荖葉及荖藤登記面積分別為 80 、 769 及 0.2 公頃，登記比率為 20.3 ％、 48 ％及 2.2 ％。

另，本會於 97 年 4 月 29 日完成修正「農業天然災害現金救助項目及額度」，將已辦理登記之檳榔及其相關作物納入農業天然災害救助對象，未辦妥專案種植登記者，不予救助。

（四）調整檳榔關稅配額進口時間

為避免泰國檳榔進口時間與屏東地區「搶早」上市時間相衝突，本會依屏東縣農民之陳情，建請財政部自 97 年度起將檳榔關稅配額進口期間由原來每年 2 月至 5 月調整為 2 月至 4 月，獲財政部同意辦理。

（五）加強檳榔進口檢疫

為強化泰國檳榔鮮果實輸入檢疫措施，防檢局已於 97 年 2 月 1 日公告將「泰國產檳榔鮮果實輸入檢疫作業要點」修訂為「泰國產檳榔鮮果實輸入檢疫條件」，增訂多項措施與規定，包括該國檳榔鮮果實輸入前，泰國政府應提供合格供果園及燻蒸設施等資料，並由防檢局派員赴產地監督燻蒸處理並會同檢疫。另檳榔鮮果實輸入至我國機場、港口時，採取逐批檢疫之嚴格措施。

（六）加強管理山坡地違規種植檳榔

截至本（ 98 ）年 8 月底止，林務局於國有林地濫植檳榔經訴訟收回者，計有 14 件，面積 17.13 公頃。

水土保持服務團辦理水土保持輔導、法律諮詢相關工作， 97 年至 98 年 8 月底止共計 2,484 件；水保局每 2 個月運用衛星影像監測，提供地方政府可疑的山坡地開發使用違規地點供地方政府查證取締， 97 年至 98 年 8 月底止交由地方政府執行查證 383 件。惟 97 年度地方政府回報取締件數為 0 。

四 . 政策分析與評估

（一）輔導補助廢園，並未達成加速縮減檳榔面積之政策目標

依據農業年報統計資料，最近 10 年（詳表 1 ），檳榔種植面積由 87 年之 56,112 公頃逐年縮減至 96 年之 50,457 公頃，平均每年減少 566 公頃。

本會自 97 年開始推動檳榔廢園補助措施，擬加速縮減種植面積，預定目標 5 年內縮減 3,928 公頃。惟 97 年辦理完成檳榔廢園面積 988 公頃 ，投入補助經費高達 1 億 4,820 萬元，但依據農業年報統計， 97 年檳榔種植面積為 50,167 公頃 ，與 96 年（ 50,457 公頃 ）比較，僅減少 290 公頃 （詳表 1 ），較往年未輔導補助期間，自然縮減每年 566 公頃更少，顯示輔導廢園措施所投入之經費未能發揮作用，並未達成加速縮減檳榔種植面積的政策目標。

（二）輔導檳榔種植登記比率偏低，未能達到加強輔導與管理之目標

農民辦理檳榔種植登記之比率僅為 20.1 ％，無法達到確實掌握生產統計資料，以供產業輔導政策參考之目標。又，對已辦妥專案登記並申請廢園者，輔導其轉作其他作物或造林，截至 98 年 8 月止，辦理面積僅分別為 30 公頃及 5.42 公頃，合計 35.42 公頃，僅占廢園面積 3 ％，大部分廢園土地閒置未能善用，恐有復種檳榔之虞，顯示專案登記與轉作對加強檳榔輔導與管理之成效不佳。

（三）調整檳榔關稅配額進口時間及加強檢疫措施，與加速縮減面積之政策目標相悖

檳榔進口採關稅配額措施，自 97 年起本會將檳榔關稅配額進口時間由原 2 月至 5 月調整為 2 月至 4 月，並對檳榔進口採取嚴格檢疫措施，由於 5 月為泰國檳榔主要進口月份，因嚴格檢疫與高關稅不利泰國檳榔進口，致 5 月份進口數量由 96 年之 100,866 公斤劇減為 1,170 公斤； 97 年全年進口數量由 96 年 182,366 公斤劇減至 6,266 公斤； 98 年進口量截至 8 月底止為 0 （詳表 2 ）。

由於 97 年 5 月進口數量驟減，市場供應緊縮， 5 、 6 月份產地價格分別為 715 元、 750 元，較 96 年同月份（每公斤 595 元及 297.5 元）分別高出 120 元及 452.5 元； 98 年同月份更高達 847.5 元及 530 元，較 96 年分別高出 252.5 元及 332.5 元，顯示本會採取嚴格進口管制措施後，國內市場價格有大幅提高之情勢（詳表 3 ）。

雖然本會於 97 年辦理補助廢園措施擬加速縮減檳榔面積，但由於強化進口管制措施致 5 至 6 月檳榔價格居高不下，農民有利可圖，導致南部地區搶種，形成部分農民廢園，部分搶種之矛盾現象，由 96-97 年各縣市檳榔種植面積變動情形（詳表 4 ）即可顯示主要檳榔生產縣市（南投縣、嘉義縣及屏東縣）皆有相同之情況。其中以屏東縣搶種最為嚴重， 97 年該縣完成廢園 263 公頃，但新種植面積高達 354 公頃，全縣面積不減反增 91 公頃之多，顯示加強進口管制措施與加速縮減種植面積之政策目標相悖。

（四）停止檳榔廢園補助政策不影響水土保持

本會為配合衛生署推動口腔癌防治政策，爰辦理廢園補助措施，藉以加速縮減種植面積，惟基於前述廢園未達政策目標，績效不彰而予停辦。由於廢園補助對象係以非都市計畫之農牧用地及都市計畫之農業區為限，該等土地種植檳榔皆為合法使用，並非危害水土保持之超限利用土地，因此停辦廢園補助政策並不至於對水土保持產生不良影響。

五 . 結論

（一）檳榔產業輔導政策目標與輔導工具潛存矛盾，造成檳榔產業輔導政策定位不明，效果不彰

檳榔產業政策輔導工具中，輔導廢園係以加速縮減面積為目標，但另一方面，調整檳榔關稅配額進口時間、加強檢疫措施及專案登記納入天然災害救助等 3 項輔導工具，皆誘發新種植面積，輔導工具目標存有潛在矛盾現象，造成檳榔產業政策定位不明，施政效果不佳。

（二）縮短檳榔關稅配額進口時間與加強檢疫措施， 僅對 4 至 6 月生產之屏東縣檳榔有利，導致屏東縣種植面積未減反增

由於我國對泰國採取極為嚴格之檢疫措施，並將檳榔關稅配額進口時間由 2 至 5 月調整為 2 至 4 月，致原 5 月份由泰國進口數量大多數由屏東縣搶早之檳榔填補，且由於市場供應量減少，價格高漲，使屏東檳榔生產者收益大幅提高，導致搶種，雖然該縣廢園面積居全省次高，但搶種面積居全省之冠，占 97 年當年度新增種植面積之 50 ％，致使該縣面積不減反增，農民獲利明顯優於其他地區，為本措施最大受惠者。

（三）檳榔廢園補助投入龐大經費，但種植面積減少有限，停辦廢園轉作補助不影響水土保持

97 年推動檳榔廢園補助，投入龐大經費，執行補助受惠地區多屬平地或坡度平緩之合法農牧用地種植檳榔之農民，但整體績效不彰， 98 年初及時停辦檳榔廢園補助政策，回歸由市場機制自然縮減種植面積，又已考量停辦廢園並不會影響水土保持，應為正確之決策。

（四）調整檳榔關稅配額進口時間與嚴格檢疫措施造成高屏地區種植檳榔面積不減反增，值得進一步檢討

調整縮短檳榔關稅配額進口時間與採取嚴格進口檢疫措施，為保護國內生產者增產極為有效之手段，但增加檳榔種植與加速縮減檳榔種植面積之總體政策目標不符，該等措施值得進一步檢討。

表 1 民國 87 至 97 年檳榔種植面積變化

單位：公頃

年度	種植面積	與前 1 年 種植面積比較
87	56,111
88	56,593	+482
89	55,601	-992
90	54,005	-1,596
91	53,272	-733
92	52,767	-505
93	52,324	-443
94	51,748	-576
95	50,554	-1,194
96	50,457	-97
97	50,167	-290

資料來源：農業統計年報

表 2 民國 96 年至 98 年 8 月檳榔進口數量

單位：公斤

月別	96 年	97 年	98 年
1 月	0	0	0
2 月	0	0	0
3 月	960	1,483	0
4 月	50,020	3,613	0
5 月	100,866	1,170	0
6 月	30,520	0	0
7 月	0	0	0
8 月	0	0	0
9 月	0	0	-
10 月	0	0	-
11 月	0	0	-
12 月	0	0	-
合計	182,366	6,266	0

資料來源：財政部關稅總局（檳榔：包括鮮或乾）

 

表 3 民國 96 至 98 年 8 月檳榔各月平均產地價格

 

單位：元 / 公斤

月別	96 年	97 年	98 年
1 月	210.0	205.0	157.5
2 月	307.5	315.0	305.0
3 月	375.0	372.5	305.0
4 月	592.5	417.5	532.5
5 月	595.0	715.0	847.5
6 月	297.5	750.0	530.0
7 月	152.5	355.0	210.0
8 月	177.5	215.0	157.5
9 月	177.5	197.5	-
10 月	160.0	167.5	-
11 月	135.0	115.0	-
12 月	140.0	107.5	-

資料來源：農糧署農產品價格查詢網站

 

表 4 96~97 年各縣市檳榔種植面積變動

 

單位：公頃

縣市別	96 年面積 （ A ）	97 年面積 （ B ）	97 年面積增減 （ C=B-A ）	97 年廢園面積 （ D ）	97 年新種面積 （ E=B- （ A-D ））
台北市	20	20	0	0	-
高雄市	0	0	0	0	-
台北縣	854	876	22	0	22
宜蘭縣	230	231	1	2	3
桃園縣	33	40	7	0	7
新竹縣	202	193	-9	5	-
苗栗縣	348	351	3	8	11
台中縣	1,603	1,672	69	22	91
彰化縣	171	151	-20	1	-
南投縣	15,110	14,908	-202	271	69
雲林縣	555	569	14	7	21
嘉義縣	8,415	8,285	-130	225	95
台南縣	770	736	-34	20	-
高雄縣	774	707	-67	30	-
屏東縣	15,174	15,265	91	263	354
台東縣	2,034	1,979	-55	81	26
花蓮縣	4,066	4,084	18	53	71
澎湖縣	0	0	0	0	-
基隆市	2	2	0	0	-
新竹市	0	0	0	0	-
台中市	38	39	1	0	1
嘉義市	59	60	1	0	1
台南市	0	0	0	0	-
總面積	50,457	50,167	-290	988	698