國際處 張淑賢

　　我國是一個海島型經濟的國家，經濟的發展高度仰賴對外貿易，因此我國歷經多年的努力，在民國91年加入世界貿易組織（WTO），可以和其他152個WTO會員公平地進行貿易。近年來面對全球區域經濟整合的趨勢，尤其同樣與我國身處東南亞地區的東協十國（註1），與中國大陸、韓國、日本等國的自由貿易協定已自2005年起陸續啟動，其中東協與中國大陸更從今（99）年起互免大部份貨品的關稅及排除非關稅障礙等（註2），已對我國經貿發展造成壓力。為避免我國的經貿被邊緣化，政府近來積極推動洽簽兩岸經濟協議（Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA），以提升我國產業競爭力，可說是我國相當重要的經貿戰略。
　　為使農民朋友及各界對ECFA有更清楚的了解，本文將闡述洽簽協議的重要性，並就大家關切的農業議題，說明政府的立場與策略，包括繼續管制中國大陸830項農產品進口，絕不新增開放項目，且已開放的1,415項農產品亦不會調降關稅，以照顧農民的權益。因此，洽簽兩岸經濟協議，並不會衝擊我國農業。

壹、簽署自由貿易協定為國際經貿發展趨勢
　　由於WTO杜哈回合談判進度緩慢，近年來各會員國間已紛紛改採簽署雙邊或區域自由貿易協定（Free Trade Agreement,FTA）方式，進行區域經濟整合。FTA的優點之一為除了若干敏感項目之外，大部分貨品的關稅都會調降為零關稅或比一般WTO會員國更優惠之稅率。由於只有簽署國間才能享有這些好處，其他WTO會員國則被排除在外，因此這些額外的關稅減讓可以提高簽署國的產業競爭優勢，使得各國皆爭相洽簽FTA。
　　依據WTO統計，截至98年10月1日止，國際間簽署的自由貿易協定已達266個，並以每年11~24個協定的簽署速度快速成長，顯示簽署FTA已經是全球經濟發展的趨勢。
反觀我國，目前僅與巴拿馬、尼加拉瓜、瓜地馬拉、薩爾瓦多及宏都拉斯五個中美洲邦交國簽署FTA，但我國對該五國的出口總額僅占我出口總額的0.187%；至於其他重要的貿易夥伴國則皆因政治的因素未能簽署。若能把握此次洽簽ECFA的契機，預期將可提高我國與其他國家洽簽自由貿易協定的可能性，開啟進入區域經濟整合網絡的大門。

貳、推動兩岸經濟協議對我國際經貿的重要性
　　我國鄰近的東協自由貿易區（ASEAN Free Trade Area，AFTA）分別與中國大陸及韓國簽署的FTA，自99年1月1日起已有9成以上的貨品互免關稅，與日本的FTA也將在107年底就91%產品互免關稅；未來東協加三自由貿易區將涵蓋近20億人口，區內為低關稅（平均3%以下，大部分為零關稅），而台灣出口到東協加三自由貿易區的產品必須付出更高關稅，我國產品外銷將難以競爭。
另一方面，近年來中國大陸已成為我國第一大貿易夥伴、第一大出口市場及貿易順差最大來源地。97年我國與中國大陸貿易總額為983億美元，我國享有的貿易順差為355億美元；同期間我國對全球貿易的順差僅152億美元，也就是如果沒有中國大陸市場，台灣貿易會變成逆差，可見中國大陸市場對我國經濟發展的重要性。

　　依中華經濟研究院報告顯示，若能洽簽ECFA，則可帶動台灣經濟成長，在維持管制830項中國大陸農產品不進一步開放，且現行已開放中國大陸進口的農產品也不調降關稅之情況下，預估GDP可提高1.72%，至少增加26萬個就業機會。另外，在兩岸推動洽簽兩岸經濟協議之際，已吸引我重要貿易夥伴的注意；不少國家曾表示，兩岸推動經貿關係正常化，將有助於我國加速和其他貿易夥伴洽談雙邊FTA。此外，洽簽ECFA的其他效益尚包括：取得進入中國大陸市場之領先優勢、成為外商進入中國大陸市場之優先合作夥伴、有助產業供應鏈根留台灣、有助中國大陸台商增加對台採購及產業競爭力、加速台灣發展成為產業運籌中心等。
綜合上述原因，我國政府正大力推動與中國大陸簽署兩岸經濟協議，建立兩岸必要的經貿合作架構，藉以解決我國經貿被邊緣化的危機，降低東協與其他國家經濟整合對我國之衝擊，並進而加速我國進入區域經濟整合的腳步。

參、洽簽ECFA，絕不開放830項管制中國大陸農產品進口
　　由於兩岸農產品生產結構與消費習性相近，而中國大陸的農業生產成本遠低於我國，倘完全依照WTO最惠國待遇開放大陸農產品進口，勢必對我敏感產業造成衝擊，因此，我國於91年加入WTO時，就持續管制部分大陸農產品進入台灣市場。為照顧我國農民權益，馬總統在97年5月20日就職後，政府依據馬蕭競選政見主張，繼續堅持管制中國大陸830項農產品進口，主要管制項目包括稻米、花生、大蒜、紅豆、東方梨、香蕉、芒果、鳳梨等16 項關稅配額產品，以及大宗產品如茶葉、甘藍、白菜、馬鈴薯、洋蔥、熱帶水果、花卉、畜產品、吳郭魚、牡蠣等我國主要初級生鮮及加工產品。
　　至於已開放的1,415項中，有479項是77年至89年5月期間，政府為考量國內農工原料需求所開放，主要項目包括中藥材、黑豆、高粱、腰果、玉米澱粉等，多為國內少生產、依賴進口的農產品。89年5月至97年5月期間，因應我國加入WTO另增加936開放項目，目前開放總項數為1,415項。馬政府上任1年8個月以來，未再開放中國大陸任何一項農產品進口，充分照顧農漁民權益，同時馬總統在98年3月12日接受媒體專訪時，提出我國簽署ECFA絕對不會矮化主權、不會開放中國大陸勞工來台、不會新增農產品開放項目的「三不」原則。所以，未來簽訂ECFA時，政府仍將繼續管制中國大陸830項農產品進口；對於已開放的1,415項農產品，亦不會進一步調降關稅稅率。
在排除830項管制項目後，目前我國自中國大陸進口的農產品以原物料為主，96年至98年進口總值分別為7.12億美元、7.18億美元、5.49億美元，其中以木材（三年平均占12.75%，以下同）、玉米等穀類製品（7.94%）、中藥材（8.74%）為大宗；同期間我國出口到中國大陸總值分別為4.31億美元、4.36億美元、3.64億美元，其中皮製品占50.76%、水產品占3.79%、羽毛製品占5.17%。這三年我國對中國大陸農產品的貿易逆差為2.81億美元、2.81億美元、1.85億美元，分別占我同年對全球農產貿易逆差之4.0%、3.4%、2.7%。
　　由於我國可自中國大陸進口相關廉價原物料進行加工，並有830項管制政策排除中國大陸初級農產品競爭，相對於中國大陸對我國農產品出口並無對等管制措施，兩岸農產品貿易結構仍對我國較為有利。
另外，媒體上常見有學者評估洽簽ECFA將對我國農業造成衝擊，如「學者評估ECFA開放農產品將造成29萬農民失業」等相關報載，事實上該類研究大多為學術單位運用經濟模型進行試算，是在全面開放中國大陸農產品進口之假設前提下所獲之模擬結果，因其假設前提與我國堅持將繼續管制中國大陸830項農產品進口的立場明顯不符，其模擬結果並非事實，外界不宜擴大解釋。

肆、兩岸農業政策，開創我國農業外銷新契機
　　近年中國大陸經濟快速成長，已漸成為我國農產品的外銷潛力市場之一，為照顧我國農民及創造我國農業發展契機，政府自97年5月20日以來亦相繼採行多項有助我國農產品輸銷中國大陸市場的兩岸農業政策，現階段已逐漸顯出國內農業受惠的效果，充分展現政府照顧國內農業發展的決心，茲將目前已實施的重要兩岸農業政策及其成果分述如下。

一. 兩岸海空直航，生鮮蔬果輸銷中國大陸實績大增
　　97年12月政府開放兩岸海、空運直航後，我國成為距離中國大陸市場最近的國家，生鮮蔬果出口大幅增加。98年我國生鮮水果至中國大陸之出口值為新台幣1億7,027萬元，為97年（7,454萬元）的2.3倍；生鮮蔬菜銷售至中國大陸之出口值為新台幣2,344萬元，為97年（286萬元）的8.2倍，主因為兩岸直航降低輸銷成本、提高產品鮮度，且中國大陸對生鮮菇類需求增加，使得該項產品順利拓展至北京、上海等市場。

　　另為建構台灣農產品銷往中國大陸之運銷管道，98年11月間邀請中國大陸中華全國供銷合作總社來台，並簽訂採購協議與意向書，預估金額達新台幣13億403萬元（包括生鮮水果5,000公噸，金針菇105公噸，雞肉加工類食品、水產品、畜產加工品、熟食類產品、飼料、蜜餞、茶葉及農特產加工品等）。截至99年1月29日止，已採購生鮮水果新台幣4,200餘萬元。

二. 開放活魚運搬船，提升石斑活魚輸銷香港實益
　　我國養殖活魚原外銷管道僅有貨船及飛機，因貨船不具備載運養殖活魚之專業設備，飛機則是每航班載運數量有限，二者便利性均嫌不足。為解決石斑等養殖活魚的外銷運搬問題，提高活存率及降低耗損率，政府依據「漁船運搬養殖活魚管理辦法」，自97年5月30日起開始核准活魚運搬船，迄今計核准16艘，石斑活魚出口數量大幅增加，主要為輸往香港，部分由香港再以內陸運輸轉運福建等地。98年我國石斑活魚運載至香港數量為4,846公噸、出口值為新台幣17億6,890萬元，為97年（4億3,800萬元）的4倍。

三. 達成農產品檢疫檢驗、漁船勞務合作協議
　　98年12月22日第四次江陳會完成農產品檢疫檢驗、漁船勞務合作等兩項協議簽署，允許雙方在透明互信的基礎上建立溝通窗口。
兩岸簽署「海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」，未來雙方可在符合WTO及兩岸政府法規下，建立業務交流機制、及時通報重大疫情及安全事件、對重大突發事件進行協處等，將有助於防杜疫病害蟲經由貿易管道入侵（註3）。另外，該協議並未涉及農產品開放問題，同時對我國農產品輸銷中國大陸也有重大助益。目前中國大陸僅對我國22種水果訂定161項農藥殘留標準（台灣有657項標準），其餘項目均不得檢出，我國未來將依該協議協調對岸增訂農藥殘留標準，以順暢我國農產品出口。針對已開放的中國大陸農產品，我國仍將維持現行之國家檢疫檢驗標準，進行嚴格把關，不會讓中國大陸農產品藉機傾銷，更不會影響國人健康及我國農業生產安全。
至於「海峽兩岸漁船船員勞務合作協議」主要內容為維持我國境外僱用大陸船員政策，讓我國漁船主可僱用優質的大陸船員，並由大陸方面負起篩選及保證責任，以減少挾持脫逃情事，並未涉及開放大陸勞工。此外，在船員仲介核准方面，改由我方政府訂定管理辦法並直接核准，拿回船員仲介之主導權，台灣仲介業者無需再向大陸方面提出申請及繳交保證金，以保障我漁船主之權益，使兩岸船員勞務合作正常化、制度化。

伍. 推動精緻農業健康卓越方案，加速農業轉型升級
　　為因應全球化及國際經貿自由化，確保我國農業永續發展，農委會97年起以「健康、效率、永續經營」為施政方針，制訂照顧消費者的食用安全，以企業化經營提高生產效率，並建立與生態環境共生的農業經營模式之農業政策。更於98年規劃推動「精緻農業健康卓越方案」，並於同年5月7日經行政院會通過，以因應當前總體環境情勢，引領台灣農業追求動態的平衡，輔導農民以現代化經營觀念，結合產銷組織力量，創造規模效益；重要施政除了要保障農民福利，提高農民所得，改善生活品質，更要在環境保育理念下，為保護地球資源盡一份心力。該方案將以開發新技術、發展新經營模式、開拓新市場為策略，提供前瞻的農業願景，創造國人新的生活價值，預估至101年精緻農業產值由97年的934億元增為1,349億元，並將創造53,000個工作機會，使農業不再只是單純的生產事業，同時也是綠色生態產業與服務業，推動精緻農業將可提供一個更優質的生活環境。
　　此外，農委會為推動健康農業，考量農民及消費者不同層次的需求，擴大推動吉園圃安全蔬果、CAS優良農產品、產銷履歷及有機農產品等多項安全農業驗證管理措施，提供產品之安全保證，使我國農產品與中國大陸農產品具有市場區隔性，並維持國際競爭優勢。

陸. 我國堅守不開放農產品的立場，維護台灣農民利益
　　綜合上述，由於全球的區域整合趨勢，目前世界各國已積極洽簽FTA，而我國因為兩岸關係因素，目前尚無法與主要貿易國洽簽，導致台灣的產業競爭力逐漸流失。兩岸洽簽ECFA不僅兩岸經貿關係更加改善，亦將提供台灣經貿活路，希望全民都能支持政府推動ECFA這項重大的經濟戰略性作為。
就農業而言，我國一定會堅守繼續管制中國大陸830項農產品進口的立場，因此ECFA對我國農業影響將大大降低。依據中經院研究模擬結果，倘維持農產品不進一步開放且現行開放進口的農產品也不降稅，僅完全解除工業產品的進口限制且關稅降至零，則我國經濟成長率將提高1.72﹪，洽簽ECFA確實可提供台灣持續發展經濟之活路。
另外，政府除將積極洽簽ECFA外，未來仍會就兩岸動植物檢疫、檢驗及農業智慧財產權保護等相關協議上，加強有利我國農業的安排，以確保我研發成果及順暢台灣農產品輸銷中國大陸市場，進一步為我國農業發展爭取更大利益。
行政院吳院長已經表示，必須獲得6成以上民意支持才會洽簽ECFA，因此農委會自98年4月至99年1月已訓練91名種子教師，並辦833場次宣導講習會，參與人數達58,400人次；未來將持續辦理宣導工作，使民眾充分了解政府洽簽ECFA的農業立場，讓全國人民放心。

註1：東協十國（ASEAN）包括汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、柬埔寨、緬甸、寮國。
註2：東協與中國自由貿易協定的其他議題尚包括投資、服務業自由貿易等。
註3：中國大陸為禽流感、口蹄疫、蘋果蠹蛾等重大動植物疫病害蟲疫區。

（原文刊於《兩岸經貿》第218期2010年2月號）