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OECD-FAO對2009-2018年國際農產品市場趨勢之展望

台灣大學農業經濟系教授 吳榮杰

. 近年國際農產品市場概況

  2008 年國際糧價走高對全球經濟造成衝擊,特別是對經濟能力脆弱的國家影響更是深遠,進而造成各國對於國際穀物市場是否能在各國可負擔的價格下,提供足夠糧食存量抱持疑慮,雖然隨後國際農產品價格有明顯下降趨勢,但部分開發中國家的糧食價格在 2009 年仍維持高檔。

  2008 年下半年,金融海嘯席捲全球,在世界經濟互相依賴的情況下,蔓延影響至各種商品、各個國家,國際農產品市場也受到前所未有的衝擊。 2009 年, OECD-FAO 即在全球經濟尚未自金融海嘯回穩之情況下,對全球農產品市場在未來 10 年的發展趨勢進行預測。

  整體而言, OECD-FAO 預期未來幾年國際總體經濟仍將維持震盪局面。 2008 年國際糧價走高引發國際糧食危機,使全球農業生產主要國家為此大量增產,已開發國家的穀物增產估計超過 13% ,而在開發中國家則僅增加 2% ,而造成各國間不同的增產幅度之原因,可能是因為不同國家受到國際糧價走高的影響程度不一,也可能是各國國內糧食供給的狀況不一所致 。

  從開發中國家糧食進口量的成長趨勢可以看出,這些國家人口快速上升,而糧食產量卻無法跟上其境內需求,可見農業生產的改革及投資不足,已經對開發中國家的農業生產能力造成結構性的障礙。

  OECD-FAO 對未來經濟前瞻並不樂觀,能源價格自高點反轉後,雖預期無法再回到過去低價,但也不至於如同 2007-08 年間的高檔價格。但預期未來 10 年( 2009-18 年)平均國際主要農產品價格將低於 2007-08 年的價格高峰期,但將高於 1997-2006 年平均價格。但畜產品的平均實質價格在未來 10 年將會比 2007-08 下跌許多,而接近 1997-2006 平均水準。

  預期乳製品及稻米、小麥等農產品在 2009-18 年間,將面臨遠低於 2007-08 年價格的價格水準,但應高於 1997-2006 年間的平均價格水準。整體而言,預期農產品平均實質價格將低於 2007-08 年之平均水準,若與 2007-08 年高峰相比,稻米、小麥、奶油、起司與脫脂奶粉等價格降幅最大,豬肉與牛肉的平均實質價格甚至低於 1997-2006 年之平均水準。另外預期 2009-2018 年的原油實質價格雖遠低於 2007-08 年價格,但仍將高出 1997-2006 年平均價格約 60% 。

  國際主要商品價格在 2007-08 年急漲,加上氣候變遷對世界農業的危害加深了開發中國家糧食取得性的不穩定,但 OECD-FAO 預測未來 10 年全球農產品將至少增產 10% 。其中,預期在 2018 年時,植物油全球產量可較 2006-08 年平均產量增加 40% ;油籽、油籽粉、禽肉、奶油及全脂奶粉可增產 30% 。然而,受到人口急速成長與所得增加的影響,全球農產品消費量也將持續成長,並且主要消費地將移往開發中國家。與 2006-08 年平均消費水準相比, 2018 年開發中國家油籽消費量將增加約 60% ,禽肉與奶油消費量將增加約 50% ,而植物油消費量將增加約 40% 。

. 國際農業商品市場之主要趨勢

. 穀物市場將達到新的均衡

  2008 年國際糧價飆高造成國際糧食危機,各國因而擴大糧食生產,預期將有更多存糧可供 2009 全球穀物消費,進而使 2009 年國際糧價應可回復正常水準。 OECD-FAO 預期未來國際糧價將缺乏持續上漲之動力,使各國較無誘因去開發其他較不具生產力的土地或是投入較高成本以增加生產,但預期目前生產穀物或油籽作物的土地將有部份轉作其他更高報酬之作物,進而改變農業生產結構。

  OECD-FAO 長期觀察國際小麥與稻米市場趨勢,認為全球主要食品的人均需求成長量降低,但家庭以外的其他部門對穀物需求的增加將對國際穀物市場供需的影響更為顯著,進而使得影響國際穀物供需的因素更加複雜,如生質燃料部門對能源原料的需求主要來自於政府法令的支持,而非與石油製品的競爭成功;飼料穀物的需求主要來自畜產部門,特別是在開發中國家,其未來消費量雖然仍將繼續成長,但成長速度將受到全球總體經濟發展的影響而趨緩。

. 小麥的交易將促進穀物貿易的擴張

  相較於先前因國際糧食危機而引發的糧食禁運, OECD-FAO 預期全球穀物貿易將在幾年內維持穩定,同時 OECD-FAO 預期全球小麥交易量平均年成長率可達 2% ,其中美國、歐盟與澳洲為國際小麥市場的主要供給者,但 2018 年以後,開發中國家將主導國際小麥出口量。另南亞、東亞、非洲與中東等地區,將持續刺激全球小麥需求成長,其中沙烏地阿拉伯因將逐步廢除國內生產補貼政策,故預期未來有穩定的小麥進口需求。

  開發中國家人均所得的提高及全球人口的成長是糧食市場的支撐力,但並不表示國際主要糧食穀物之需求將暴增,甚至部分開發中國家的小麥人均消費量預期將隨著人均所得提高而持平或減少,主要是因為這些國家的人民飲食習慣隨著所得提高而轉向消費高附加價值食品,而此一現象便曾經出現在 OCED 國家。

  此外, OECD-FAO 預期開發中國家對於雜糧的需求將持續且快速的成長,主要是因為這些國家對畜產品的需求提高,進而刺激國內畜產部門的成長,帶動全球對雜糧作物的需求量,估計開發中國家對雜糧的需求將會成長到 9700 萬公噸,約全球總需求量的 75% 。

. 生產力的提升有利於稻米部門成長,但氣候變遷卻可能阻礙其發展

  2006 至 08 年間,國際稻米受到稻米出口國的政策干預及貿易障礙等的影響,其價格暴漲一倍以上。政策干預主要是為了確保國內市場穩定,但卻造成國際稻米價格飆高及劇烈震盪。飆漲的價格再加上政府的生產支持政策,刺激農民大量投入生產,造成 2008 年全球稻米種植面積大增,顯見稻米部門可快速反應經濟誘因以調整產量。

  OECD-FAO 預計未來全球稻米種植面積會持續增加,尤其是部分國家已將糧食自給率列為產業政策目標,但部分效率較差的稻米生產區域其種植面積將會減少。另外,非洲撒哈拉沙漠以南地區因具有大量適合種稻的土地,因此預期該地區的稻穀種植面積將會持續增加。 OECD 國家則因較低的生產支持及較不利的生產條件而減少稻米生產。

  與其他穀類作物相同,生產力的提升是全球稻米產量上升的主因,預期在 2018 年時產量將會提高 9% ,使稻米仍然為主要的糧食作物,且其重要性在世界各地將不斷提升。然而,部份以稻米為主食的地區(特別是亞洲),其所得持續成長及飲食習慣多樣化將會降低其人均稻米消費量約 2 公斤 。其他地區對稻米需求的增加將會刺激國際稻米貿易量成長,尤其是非洲撒哈拉以南的國家。另 OECD 國家的總稻米進口量預期會提高。此外,國際主要稻米出口國未來將變動,當前部份東南亞低度開發國家將成為世界稻米主要供給國。未來政府干預可能將再次影響國際稻米市場貿易及價格,全球稻米庫存在前次國際糧食危機後已顯著提高,但是估計將不會重回 1990 年代的高庫存水準。

. 食用油的需求刺激油籽市場( oilseed complex

  油籽商品市場被 OECD-FAO 視為將是未來最具擴張力的穀物市場,其成長率將相對高於其他主要作物,預期在 2018 年,全球油籽產量將可達到 1998 年的 2 倍。全球油籽作物主要增產國家是巴西、歐盟及阿根廷,而增產所需的土地主要來自其他作物轉作及新墾地。南美地區是全球油籽市場的主要供應者,在 2009-18 年期間,估計巴西占全球油籽出口量從 30% 上升至 39% ,成為最大出口國;阿根廷的出口稅制將使得油籽出口量減少,轉而刺激其國內榨油業發展,為未來油籽粉( oilmeal )與植物油的出口成長鋪路。

  全球油籽榨取量取決於植物油的需求,但預期未來全球植物油部門的成長速度很可能較油籽產量更快,主要的需求成長預期將來自糧食部門,而亞洲地區的開發中國家將占全球需求成長量 66% ,但是各國陸續通過的生質能源法案將扮演著更重要的角色,估計 2009-2018 年,全球植物油的需求量中,將有 20% 投入生質能源的提煉。

  相較於 OECD 國家已停滯的需求,開發中國家的畜產部門被預期為未來蛋白質飼料粉市場的主要需求者,尤其中國將取代歐盟成為油籽粉的最大消費地區;印度近期因為出口比較利益而造成國內蛋白質飼料需求的降低,但預期在油籽粉價格相對低於飼料穀物時,此一情況將逐步轉變。在美國,油籽粉將面臨低成本的乾酒槽粕競爭, 2018 年時預期將有接近 8% 的油籽粉消費量會被取代。儘管非 OECD 國家的消費量急速成長,但平均消費水準卻依然低於 OECD 國家。低度開發國家非草食性肉品生產量只占全球 1% ,其蛋白質油粉的使用也只占全球的 0.5% 。

. 政策改革與能源需求影響糖類市場

  2008 年大部分商品價格飛漲時,糖類價格卻維持在相對低點,在歐盟與北美這些糖類主要的生產與貿易地區,其對糖類部門不斷的政策改革使得未來糖類市場更加渾沌不明,尤其是糖的期貨市場與金融市場進一步的整合,預期將持續影響糖價及其波動幅度,因此,預期糖市場將進入一個極度不穩定的時期。全球甘蔗產量預期將會提升,在 2018 年時,全球總產出將成長 2% 。蔗糖產量增加的幅度主要決定於巴西投入生質能源提煉的甘蔗數量。此外,由於政策改革,歐盟地區的甜菜種植預期將有調減。

  相較於其他商品,糖類的需求受到國際價格的影響相對較小,主要是受到所得影響。 2009 年發生全球金融危機時,預期將衝擊糖類的人均消費量,但由於開發中國家人口成長帶動了對糖類的高需求,但 OECD 國家卻有相反的發展情形,不僅人口成長衰退,飲食習慣也偏向健康而降低對醣類的消費量。未來非 OECD 國家將成為主要生產與消費糖的地區, 2018 年時,這些國家在糖類的生產與消費市場總量將達全球總量的 80% 。

  由於產業結構的改變造成糖類生產及甜菜種植面積減少,因此歐盟將成為全球最大進口糖的地區。在北美自由貿易協定( NAFTA )的規範下,美國與墨西哥的糖精市場已完全整合; 2008 年美國糧食、保育與能源法案生效,預期將促使美國市場內的價格提高並進口更多來自墨西哥的糖,預期美國亦將成為糖的主要進口國。

  巴西擁有低廉的生產成本及大量可能加入生產的土地,因此其糖產量預期在 2009 至 2018 年間將可成長約 36% 。另預期有 60% 的甘蔗將用於生質酒精的提煉。

. OECD 國家對禽肉與豬肉的需求將支撐全球肉品部門

  肉品價格也是 2008 年全球糧食高價趨勢中的例外,由於過高的飼料價格嚴重壓縮畜牧業的利潤,部分農場為提高市場競爭力,進一步壓低肉品價格。另有部分農場於屠宰後不再飼養新畜,透過縮小經營規模來降低成本。但全球經濟衰退造成購買力下降,使得需求減少,也許才是造成國際肉品價格下跌的主因。

  OECD-FAO 預期未來非 OECD 國家將適當提高肉品的生產與消費,而 OECD 國家的肉品市場將會穩定成長。全球肉品生產量估計將以略低於 2% 的水準成長,但非 OECD 國家的肉品生產量成長速度約為 OECD 國家的 2 倍,預期約有 87% 的全球生產量將來自於非 OECD 國家。新的投資、具有大畜養量的建築、改善的公共建設、現代化、集約且整合型的生產技術的引進,這些因素均為非 OECD 國家提升產量的主要因素。在禽肉方面也受到相同的因素影響。部分新興國家,將會增加其在國際肉品市場上的供給量,其中由於巴西擁有豐富的土地資源、資本及技術,再結合政策的變革與疾病的控管,預期 2018 年時,巴西肉品出口量將可達到全球肉品出口量 33% 。

  開發中國家購買力的恢復,將促使其飲食習慣改變為更加偏好蛋白質食品,並減少穀類主食與植物性蛋白質的攝取。整體來說,開發中國家的肉品消費成長量預期將占全球成長量的 82% ,尤其是中國及拉丁美洲。雖然預期許多開發中國家對肉品的進口依賴度將會因需求超過其境內產能而提高,但在 2018 年時,主要肉品進口國將分別是美國、日本和歐盟。

  另一個與肉類需求發展趨勢相關的因素為各地既有的消費者偏好,如亞洲地區國家豬肉消費量向來較高,故豬肉消費成長率將高於其他肉類;東非地區牛肉生產量則相對重要,因此即便受到國際價格上漲的影響,該地區消費者依然較偏好消費牛肉。

. 開發中國家乳製品的產量將會成長,但只有少數國家會擴張其出口

  2007 年中期,由於全球乳品產量增加但需求卻減少,使得國際乳品價格自高點遽跌 50% 。 OECD-FAO 預期未來開發中國家乳製品消費將持續增加,主要是受到所得與人口的增加、偏好改變、飲食習慣改變及飲食多元化等因素的影響。乳製品市場在商品及零售管道的增加也將強化上述因素。因此,預期乳製品將成為農產品中消費成長率最高的商品。

  紐西蘭依然是 OECD 國家中牛奶生產成長最快的國家。由於看好未來乳製品前景,澳洲在 2009 年增加其乳牛數量,但是卻受限於該國未來可用水量。歐盟決定在 2015 年廢止已存在很久的牛奶生產配額制度,這將促使有效率的生產者擴張其生產規模;美國透過 2008 年農業法案加強對牛奶生產者的支持,因此估計美國牛奶產量成長將占 OECD 國家的 40% 以上。

  開發中國家預期將擁有全球 96 % 的全脂奶粉、 92% 的脫脂奶粉、 57% 的奶油及 44% 的乳酪出口量。對於開發中國家來說,如何維持其乳製品的健康安全將是未來努力的重點。而對乳製品品質與安全的確保之必要性來自於供應鏈中不同階段的生產者都將面對更嚴格的檢驗規定。

. 政策的制定對生質燃料需求的影響大於市場力量

  生質燃料的需求成長主要來自各國相關法案的推動,此外,第二代生質燃料商業化速度及糧食安全、生質燃料、經濟與環境等議題對生質燃料的影響,亦將成為影響生質燃料產業發展的重要關鍵,相形之下,原料價格、原油價格及任何政策規範以外的其他因素,都顯得次要。

  生質燃料供給是否存在商業可行性,一直是各國在推動生質燃料時所遭遇到最大的困難與挑戰。尤其是即便近期原料價格走跌,但是原油價格的跌勢將使得生質燃料在競爭上倍感壓力,因此政府推動的公共支持措施將是生質燃料市場的重要驅動力量。預期 2018 年全球總生質燃料使用量可達 1,920 億公升,其中生質酒精為 1,480 億公升,生質柴油則為 440 億公升。

. 美國、巴西與歐盟將持續主導生質燃料

  美國「能源獨立及安全法」( Energy Independence and Security Act, EISA )及「可再生燃料標準」( Renewable Fuel Standard )預期將使其國內生質酒精產量在 2018 年時達到 630 億公升,較 2008 年成長 83% 。另美國將強制規定國內生質柴油使用量達到 38 億公升,預期將維持其境內生質柴油的高價格。

  歐盟預計在 2020 年時全面實施交通工具所使用的燃料必須加入 10% 的可再生能源( Renewable Energy Directive ),估計在 2018 年,在歐盟地區生質酒精的使用量將增加至石化燃料的 6.6% ,因而使得該地區的 進口生質酒精扮演更重要的角色,估計生質酒精進口量將在 2018 年達到 30 億公升。歐盟過去比較注重生質柴油,在 2018 年時可達到替代 7.4% 柴油的使用量。因此,預期歐盟依然是世界最大的生質柴油市場。

  巴西的生質酒精產量在 2009 至 2018 年間,預期將以平均每年 9% 的速度成長,估計在 2018 年時貿易量可達 130 億公升。巴西的生質柴油使用量預計在 2018 年達到國內燃料使用量的 4% ,而其 2006 至 2008 年間的使用量則不到 2% 。

. 生產力的上升以及更高的庫存將抑制價格,但卻受到能源部門帶來價格上漲的壓力

  近年來世界穀類( cereal )庫存達到非常低的水準,預期在未來預測期間將會增加,穀物的庫存對使用比率( stock-to-use ratios )將達到 30% ,稻米則為 22% ,這應有助於緩衝或制約價格的上升變動。因此,預期小麥的實質價格會從高價以緩和的速度回到長期下降的趨勢。美國在 2015 年時,以玉米為基礎的酒精將達到最大產量,此後,雜糧的實質價格也會回到長期下降的趨勢。而關於稻米價格,其實質價格下降的趨勢將相當穩定,使得稻米將顯著比小麥昂貴。然而在預測期間,預期大多數的作物價格都會有上升的趨勢。

  未來植物油的需求(食用、能源用)將上升,並對庫存占使用量比率造成下降壓力。在扣除通貨膨脹的影響後,油籽、油籽粉以及植物油的實質價格在預測期間將維持平穩,但是會高於長期趨勢的水準,尤其是植物油與油籽,其名目價格將會顯著增加。

十一 . 肉品實質價格很可能下跌,而乳製品價格將穩定不變

  受到所得下降、相對穩定的飼料價格以及國內肉品生產力成長等因素的影響,主要出口國家和傳統進口國家的肉品實質價格將會下跌;而名目價格預期在一開始會上升,但在預測期間之中期以後將會維持相對平穩。

  受到全球所得上升的刺激,世界乳製品價格(甚至是實質價格)預期從 2011 年起會回升。價格的上升趨勢將在預測期間中期以後消失,預期 2009-18 平均實質價格將些微高於 1997-2006 年之平均水準。

  至少在未來 2-3 年,持續疲軟的經濟將會稍微抑制商品價格。由於糧食的所得彈性較小,因此未來的糧食的消費型態將不會有太大的改變,特別是在高所得的 OECD 國家。假設經濟衰退現象更為嚴重,則商品價格、生產量以及消費量將比原先之預測水準更低些,而畜產品生產者受到的影響將大於作物生產者。

  對於可作為作物與生質燃料的玉米而言,由於作為飼料用而擁有較高的所得彈性使得其受到所得下跌之影響最大。此外,由於金融危機與信貸緊縮也會造成進口需求的降低。不過,信貸限制的影響已超出了 OECD-FAO 用來預測範圍。

. 國際糧食價格的主要趨勢

. 糧食價格雖維持在高檔,但已逐漸下降

  2007-08 年商品價格上漲導致糧食價格急遽的增加,特別是在糧食加工形式較低的開發中國家。儘管近來糧食價格已下降,但還未普及於所有國家的糧食價格。 2008 年糧食價格的上漲率超過總體的通貨膨脹率,然而目前已緩和下來。

. 糧食在 CPI 中有多重要 ?

  糧食價格上升是整體的通貨膨脹中的一個重要成分,往往是工資或是其他所得援助津貼的指標。通貨膨脹的壓力,特別是食品價格的上漲,有時也會造成強烈的社會緊張狀態,因此,這些指標受到政府的密切關注。

  由於每個國家有不同的家計支出,因此糧食的 CPI 所代表的重要度也有明顯的差異。在高所得國家,其糧食占 CPI 比重的範圍為 10-20% ,但是在中低收入的國家則大幅提高,約為 40-60% 。例如: 2008 年斯里蘭卡的食品部分占 CPI 約 47% ,馬拉威約 58% ,印度約 47% ,祕魯約 49% ;但同時德國、英國與美國只有約 10% ,而日本、墨西哥與西班牙約 20% 。對不同社會經濟團體所作的消費者支出進行調查,可以幫助我們瞭解糧食價格上升對一個社會帶來的影響,但是很少國家這麼做。

  越來越高的糧食價格,代表人民將投入更多所得維持糧食的開銷,因此會剩餘更少的錢來消費其他財貨,像是房子、交通、衛生以及教育服務,而此現象在開發中國家尤為明顯。糧食的通貨膨脹因其重要度以及易見度而仍是一個備受關注的經濟指標。因此,無論是支持收入和/或降低糧食成本,也無論 OECD 國家或非 OECD 國家,政府常常備有一系列廣泛的政策以因應糧食價格上漲。

三. 消費者面對的糧食價格將會成長多快?

  2008 年高漲的糧食價格,目前已普遍在各國開始走跌。但在某些國家糧食價格仍持續上漲,像是日本、墨西哥、韓國以及英國,而非 OECD 國家則有加納、肯尼亞、印度、巴基斯坦和南非。大部份的國家糧食價格從 2008 年夏天起持續上升,雖然程度與速度都不相同,但這個現象是受到了商品價格(農業價格與油價)的影響。如果傳遞的速度很快、完整而且該國農產品的內容很多,則糧食價格會隨著商品價格不斷的迅速調整。但若是傳遞的速度很慢,則先前提到商品價格增加的效果也會出現延遲現象。這或許可以說明在商品價格下跌後,整體的價格才上升的現象。

  最近 3 個月與 6 個月的期間顯示,糧食價格普遍已經明顯減緩上漲,且有許多國家已經歷了負成長率的變化。例如愛沙尼亞、中國、智利、孟加拉國、塞內加爾、巴基斯坦、美國、日本和西班牙,這些國家的食品價格指數變動為負值。糧食價格普遍上漲經歷了巨大的逆成長:從 2007 年的 20% 降到 2008 年的 -1.9% ,而 2009 年甚至降低到 -4.75% ,但是降低的速度已經趨緩。像是在巴西、俄羅斯以及印尼等國家,其糧食價格仍具有緩慢的成長速率,但是並沒有出現像中國一樣明顯的情形。

. 糧食價格如何影響整體物價之上漲

  在高所得的國家, 2008 年到 2009 年 2 月間,其糧食價格影響整體物價上漲的效果很有限,一般約低於 1% 。這不僅是因為相對溫和的糧食價格上漲,也因為糧食占消費者消費支出的比例小。在美國、義大利與日本,糧食價格影響整體物價上漲約 0.5% ,而在瑞士、法國與德國其值更低於 0.3% 。糧食價格影響整體物價上漲的比例在低所得的國家較大,例如,巴基斯坦之總體通貨膨脹率上升 21% ,其中有 8% 來自糧食價格的上升;而在巴西,總體通貨膨脹率為 5.9% ,其中有 2.5% 來自於糧食價格的上升。即使數字看來並不大,但其影響程度確實相當顯著。

. 糧食安全問題

  OECD-FAO 的未來預測描繪出一個相當樂觀的國際農產品市場:相對於其他部門,農業食品部門對於目前的經濟危機適應得不錯,實質的商品價格將保持高於歷史平均的水準;開發中國家將增加其生產量、消費量以及貿易量。但在此種情境下卻潛藏著更多的不安,隨著極端的貧窮與逐漸增加的飢餓,世界糧食安全危機的可能性在過去幾年中更為顯著。高糧食成本加上全球信貸緊縮、國際貿易與投資衰退,這些現象扭轉了過去全球共同打擊貧窮的成果,預計全球仍然約有 10 億人口正處在低於飢餓門檻的困境。

. 結論與政策意涵

. 結論

  1. 國際糧價已自 2007-08 高峰回跌,但未來十年的糧價(實質價格)仍將維持在比 1997-2006 平均水準更高(高出 10~30% )的水準。

  2. 國際糧價與能源價格、總體經濟、氣候變遷的關係愈來愈密切,除環環相扣彼此影響外,也隨著國際經貿自由化而使得這些影響傳遞得更迅速,範圍更寬廣,程度深遠。

  3. 除了價格水準高低是值得密切關注的焦點,氣候變遷、能源政策、國際金融與經濟環境與政策的不確定性、低的庫存水準、所得與需求彈性的變化等因素所造成的價格波動幅度的擴大,也是不可忽視的風險。

  4. 儘管 OECD-FAO 對未來(中期)國際農產品市場的展望不算悲觀,但是影響全球糧食供需的不確定性依然存在,糧食危機發生的威脅仍然無法排除。

  5. 除了糧食供需與價格高低等市場狀況外,國際間糧食分配不均的問題與貧國飢餓人口的增加現象也是各國必須面對並積極合作解決的迫切問題。

  6. 在未來,開發中國家在全球糧食供給、需求與貿易等方面都將扮演更重要的角色。

  7. OECD-FAO 認為,為了因應全球人口與經濟的持續成長,全球糧食產量在 40 年後必須比 2005-07 年之水準增加 40% ,在 60 年後必須增加 70% 才夠。但是 OECD-FAO 也樂觀地認為全球有足夠的新墾土地( 16 億公頃)可以加入生產,並提供足夠的供應量(在不考慮眾多的生產風險性的前提下)。

  8. OECD-FAO 也認為全球畜牧業將因技術進步與投資增加的未來環境下,在開發中國家持續成長發展,其消費也會因經濟成長而增加,但對於畜產品及乳酪製品的未來十年之國際價格並不十分樂觀。

  9. 糧食價格上漲對國家總體物價水準的上漲影響程度大約在 0.3% 至 8% 不等,且大致上隨著經濟發展程度的提高而降低。

  10. 糧食價格占 CPI 比重,在已開發之高所得國家為 10~20% ;在中低所得國家則大幅提高至 40~60% 。

. 政策意涵

1. 國際糧食安全問題的癥結不在全球糧食生產量的不足或價格的波動,而是貧富不均所造成的糧食分配不均問題

  2007-08 年國際農產品價格不尋常的飆漲,是許多因素湊巧同時發生在一起所造成的「意外」狀況,雖不能排除其再度發生的可能,卻也不必反應過度,打亂了自己境內農業發展的步調和大方向。

  雖然全球性糧食危機發生的可能性依然存在,且由於氣候變遷對生產可能造成的負面影響,發生區域性或全球性農產品欠收的機率變大,糧食價格大幅上漲的風險增加,但在中短期內(十年內)發生全球性糧食危機的機率仍然不大。事實上,偶發性的糧食高漲現象並不等同於全球性的糧食供給不足。 OECD-FAO 認為全球仍有足夠的糧食增產潛力(新增面積與新科技)以應付全球人口及經濟成長所帶來的糧食需求增加的壓力,而且價格機能也能引導資源的配置以因應短期價格波動現象。

  換言之,只要不是因為氣候極端變化等全球性災難的發生而造成全球糧食匱乏的危機, OECD-FAO 對於中短期未來全球糧食市場的展望仍然是樂觀的,而且認為問題的癥結不在全球糧食生產量的不足或價格的突然飆漲,而是貧富不均所造成的糧食分配不均問題。如何積極協助貧困人民、地區與國家改善平常時期所面對的飢餓困境,或許比將心思花費在如何避免可能發生、但機率不大的全球性糧食危機,或如何因應短期的價格波動更有實質意義。

2. 有恃無恐,但為了確保糧食安全必須付出代價

  雖然全球性糧食危機發生的機率不大,偶發性的全球糧價飆漲的最大受害者也不會是富裕的先進國家或富裕的人民,但是各國政府基於穩定國計民生的政治考量,無不希望盡其可能地維持境內糧食價格的平穩,以維護社會的安定。

  如果可能,百分之百的糧食自給當然可以降低全球性糧食危機的衝擊,但是確保糧食安全的作法絕非完全依賴糧食自給,尤其是在貿易自由化、經濟全球化的國際環境下,對於生產糧食的國際競爭力薄弱的糧食進口國而言,確保其境內糧食安全的作法應該多元,至少包括:糧食生產、庫存、貿易三方面的整體規劃。但是,無論是自行生產、庫存或進口,都有風險,也都必須付出成本與代價。

  在農產品貿易自由化的前提下,理論上貿易量是由市場機能所決定,而無法由政府限量掌控,因此,進口量會隨國際價格起伏及國內供給(包括生產及庫存量)與需求情況而變動;且國內價格也受國際市場的價格影響而變動,國內產量因此間接受國際價格引導而增減,除非國內採行生產者價格之干預措施,否則國內生產量無法精準掌控。在此情境下,進口量的增減是最後的供需殘差項,如果庫存量維持固定,國內產量會隨著價格的漲跌而增減,進口量也將隨之降低或上升。

  但是在達到市場完全自由開放之前,目前國內稻米市場的實際運作情況與前述情境大不相同:稻穀有保價收購制度以調控國內產量,大致維持年產量約 120 萬公噸,總消費量約為 130 萬公噸,進口量以 TRQ 制度維持在 144,720 公噸,近年來庫存量則有持續降低現象,公糧庫存已自 76 萬公噸之高峰降至 29 萬公噸左右(為歷年新低水準)。從供需量及價格變動趨勢(近年來大致平穩)看來,藉由公糧的釋出,國內稻米近年來之供需大概維持在穩定的「均衡」狀態。未來如果國際糧價上漲(加上進口成本後若高於目前之國內價格時),將使得進口量減少(小於 144,720 公噸),則國內價格將會有上漲壓力,除非庫存繼續減少或國內生產量提高,以增加國內供給量。

  在國內價格已高於國際價格(加上貿易成本)的情況下,為了提高國內糧食生產,則必須再提高生產誘因,給予生產者更高的價格支持水準,而政府的預算支出很可能因此而擴大(國內價格支持水準上升幅度高於國際價格上漲幅度時)。此外,持續降低庫存量也是增加國內總供給量的方法,但過低的庫存水準也會有隱憂(例如:緩衝價格上漲的潛力變弱,可能導致低於最低安全存量等問題),且庫存量有限也無法長期持續減少。於平時擴大庫存量(藉由進口或收購國內生產予以補充)可以提高緩衝高糧價的潛力,但庫存成本(包括貯存成本、品質劣化成本、行政管理成本等)並不便宜。

3. 強化「糧食自給力」( food self-reliance ,又稱為「糧食自恃力」)比提高「糧食自給率」( food self-sufficiency )更合理

  農產品貿易自由化是不可抗拒的時代潮流,即使目前各國仍可以採行一些措施來防範農產品的全面自由進出口,以暫時防衛境內產業,但一回合又一回合的 WTO 多邊貿易談判,終將迫使各國農產品市場與國際市場接軌。

  一旦國內與國際市場結合,而進出口貿易量也無法隨意掌控時,國內價格就很難再輕易維持在「合理」的穩定水準,刻意維持價格「合理」穩定的措施所必須付出的代價將遠大於市場完全開放前,而且政策效果也會大打折扣(只能短期救急,無法收長期之效)。

  在這種情況下,刻意以補貼方式提高境內糧食生產量以提高糧食自給率的做法並不切實際(除非是因為生產力或國際競爭力的提昇,而「自然」提高境內生產量與自給率,才有實質意義)。換一個角度思考,如果在太平時期尊重市場機能的運作,腳踏實地的從 R&D 、教育訓練、法規制度、組織運作、創新投資環境等基本工夫做起,設法提升國內農業產業生產力與競爭力,而非刻意要求生產量(及自給率)的提高,或許就不必付出太高的無謂的成本與代價。至於因應不可預期卻仍然存在的糧食危機,就以保存緊急危機發生時可以迅速反應,機動生產生活必須之主食的實力為目標,仔細規劃,於平時加強因應糧食危機的糧食自給力( food self-reliance )所必需的準備。「居安思危」固然重要,但也不必過於「杞人憂天」或「因噎廢食」。

  最後還是要強調:糧食自給不等同於、也無法確保糧食安全;糧食安全不等同於、也無法確保國家安全。此外,偶發性的高糧價或價格波動也不等同於糧食危機。

參考文獻:

OECD-FAO, Agricultural Outlook, 2009-2018.

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