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99年3月(第213期)

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日本新糧食安全政策及其對我國施政之啟示

企劃處 周妙芳、林永嚴
嶺東科技大學財經法律所 陳依文

壹、前言

  隨著全球人口成長、新興國家 對糧食需求增加、生質能源發展、 全球暖化與氣候變遷等因素之影響,自 2002 年後,國際穀物價格開始上漲, 2006 年年底起更快速飆漲,於 2008 年 6 月創下新高水準,一度引發國際糧食危機與恐慌,各國也紛紛採取緊急應變措施 ,由於糧食危機隨時可能發生, 確保國家糧食安全已是全球最關注也是最重要之農業課題。

  日本的農業情況與台灣類似,同屬農產品淨進口國家,該國受其消費和飲食習慣改變、農場經營規模小、農業經營者高齡化與後繼者減少以及農地面積減少與耕地放棄地增加等因素之影響,日本糧食自給率自 1960 年以來逐漸降低, 2008 年為 41%,是先進國家中糧食自給率最低者,也是世界最大的糧食淨進口國家。日本為因應國際穀物不安情勢,將確保糧食安全視為其國家重要戰略,並已訂定 2015 年糧食自給率提高至 45%,2020 年達 50%,2030 年 60%之政策目標。此外,日本為解決上揭國際變動情勢及日本國內所面臨之農業的問題,日本農林水產省依據其「糧食.農業.農村基本法」將於 2010 年 3 月正式提出 2010 年新「糧食.農業.農村基本計畫」,以做為日本未來 5 年農業政策之指導方針。

  反觀我國隨著貿易自由化,糧食自給率呈現下降趨勢, 2008 年我國糧食自給率為 32.7%(以熱量計算)或 71%(以價格計算),隨著國際糧食價格波動及糧食危機風險升高,世界糧食供需不確定增加我國糧食進口風險,研習日本新糧食安全政策及措施,以提供我國糧食安全政策及如何提升我國糧食自給率之借鏡與政策方向。

貳、日本新糧食安全政策

一、「糧食.農業.農村基本計畫」制定之背景說明

  日本於 1961 年制定「農業基本法」,實施歷經 30 餘年後,為因應國際環境及農業情勢之急速變化,檢討修正將「農業」擴大為「糧食、農業及農村」三大面向,並於 1999 年 7 月制定「糧食.農業.農村基本法」(以下簡稱基本法),依據該法於 2000 年 3 月制定「糧食.農業.農村基本計畫」(以下簡稱基本計畫),其內容包含明訂糧食自給率目標,糧食、農業及農村相關施政等政策制定,其策定與變更須經「糧食.農業.農村政策審議會」通過,且每 5 年修正一次。

二、2010 年新「糧食.農業.農村基本計畫」之主要內容

  世界糧食需求受人口增加、中國和印度等新興國家經濟成長、生質燃料需求之增加、地球暖化帶來氣候異常頻仍、水資源不足等因素之影響,造成日本人民對國際糧食供給失衡產生不安。加上近 50 年來日本隨著其國人消費和飲食習慣改變、農場經營規模小、農業經營者高齡化與後繼者減少以及農地面積減少與耕地放棄地增加之影響,日本農業面臨嚴重挑戰。

  為解決上揭國際變動情勢及日本國內所面臨之農業的問題,農水省依據基本法將於 2010 年 3 月正式提出 2010 年新「糧食.農業.農村基本計畫」,其內容係針對 2005 年執行檢討並加入民主黨的政見予以通盤整理。2010 年新「糧食.農業.農村基本計畫」主要分三大主軸,分別說明如下:

(一)確保糧食安定供給

  1. 確保食的安全、安心
    (1) 食的安全確保消費者的信賴
    ◎ 提升食品的安全性。
    ◎ 食品安全供應體系。
    ◎ 確保消費者對食品信賴。
    ◎ 強化動植物輸入檢疫防疫體制。
    (2) 支持農業 6 次產業化食品與農業的合作關係
    ◎ 促進飲食教育、地產地消、農商工合作關係。
    ◎ 促進食品產業的機能、體質強化、拓展海外市場。
    ◎ 提升糧食自給率做為國民運動之開展。
  2. 糧食的安定供給
    因應國際糧食供需之緊迫因素愈趨顯著所採取之對策:
    (1) 在食物鏈各供應階段的風險對策
    (2) 促進海外農業投資。
    (3) 為全球糧食安定保障做出的貢獻
    (4) 肥料安定供給有效率利用。

(二) 農業的持續發展

  1. 導入農戶別所得補貼制度(新政 府提出之政策)
    (1) 增設農戶別所得補貼制度(戶別所得補償制度),創設以銷售價格和生產成本間的差額為基礎之所得補貼。
    (2) 推動有銷路、有利潤的農業
    ◎ 生產、加工、流通一體化。
    ◎ 提升販賣價格。
    ◎ 販賣數量增大(加工、業務用對策、輸出擴大)。
    ◎ 成本縮減(資材效率利用、流通成本縮減)。
    (3) 確保永續經營農業生產的措施
    ◎ 推進環境保全型農業。
    ◎ 地球暖化和生物多樣性之農業生產。
    (4) 多型態的農業經營體、農地確保並提升生產性
    ◎ 推動新農業經營實體加入,經營發展。
    ◎ 確實推動新的農地制度(農地農有、農地農用)。
    ◎ 致力排除廢耕地發生的原因。
    ◎ 強化農業生產的基礎建設。

(三)農村振興

  1. 農業、農村的 6 次產業化(新政府提出之政策)融合 2 次、 3 次產業使農村成為第 6 次產業化(即農業 1 級 +2 級 +3 級之 6 級產業,以提升農業的附加價值)
    (1) 誘發生質能源等為基礎之創新產業。
    (2) 內發型的在地產業。
    (3) 擴大就業機會。
    (4) 再生可能能源之利用。
    (5) 都市和農村的新的交流。
    (6) 都市農業之振興及市民農園推動。
  2. 具有多面機能的農村再生
    (1) 聚落機能的維持和地域資源、環境的保全
    ◎ 生活支援、環境保全等法人示範的支援。
    ◎ 中山間地域等直接支持制度的繼續和擴充。
    ◎ 農地、水、環境保全向上對策的檢討。
    ◎ 聚落基盤的整備、強化農村對天然災害之應付。
    ◎ 有秩序的土地利用。
    ◎ 鳥獸被害對策的推進。
    (2) 農山漁村活性化願景之策定

參 . 日本提升糧食自給率目標之訂定與對策

一、日本近 50 年來糧食自給率之變動情形

  近 50 年來由於日本國民消費和飲食習慣之改變、農業經營者之高齡化以及農地面積之減少等因素之影響,糧食自給率逐漸降低,以熱量指標計算,由 1960 年為 79% ,下降至 2008 年 41% ,降幅達 48% 。其中於 1989 年跌破 50% 大關, 1998 年再跌至 40% 並維持至今。當 2006 年跌破 40% 至 39% 時,震驚全國, 2007 年因小麥增產及稻米消費增加回升至 40% 之水準, 2008 年因為國產甜菜與大豆的生產量增加外,國際市場漲價導致部分農產品如乳酪及用來製大豆油的原料大豆等之輸入量減少,再回升到 41% 。如以產值指標計算, 50 年來日本產值指標之糧食自給率也是一路下滑, 1965 年為 86% ,並於 2005 年跌破 70% 後,於 2008 年降為 65% (如表 1 )。

  在糧食自給率之結構變化方面,近 50 年來日本的的稻米仍維持高度自給程度,由 1965 年 100% 降為 2008 年 96% 、蔬菜也從 100% 降為 79% 、魚介類由 110% 降為 62% 、水果由 86% 降為 37% 、畜產品由 90% 降為 56% ,至於小麥及大豆等作物自給率偏低, 2008 年分別為 14% 及 29% 。(如表 2)。

表 1 日本近 50 年來糧食自給率之變動情形                   單位: %

年度

1960

1965

1975

1985

1988

1989

1999

2000

2005

2006

2007

2008

熱量

79

73

54

53

50

49

40

40

40

39

40

41

產值

86

83

82

77

75

72

71

69

68

66

65

資料來源:日本農林水產省, 2009 年 11 月

表 2 日本近 50 年來各產品類別熱量自給率之變化情形            單位: %

年度

1965

2005

2007

2008 (產值)

2010 (推估)

2015 (目標)

稻米

100

95

94

96 ( 99 )

96

96

水果

86

37

40

37 ( 66 )

51

46

蔬菜

100

76

81

79 ( 80 )

87

88

魚介類

110

57

53

62 ( 53 )

77

69

油脂

33

3

13

13 ( 32 )

-

-

畜產品

90

57

56

56 ( 71 )

61

62

主食用穀物

80

65

60

61

-

-

飼料

55

26

25

25

-

-

總體 - 熱量

73

40

40

41 ( 65 )

45

45

總體 - 產值

86

74

66

65

-

-

資料來源:日本農林水產省網站, 2009 年 11 月

二、日本糧食自給率目標之訂定

  日本根據糧食、農業、農村之發展及情勢變化與政策之實施成效,綜合考量消費量增減、生產能力之變化情形加以制定糧食自給率目標。依據 2000 年「糧食.農業.農村基本計畫」設定 2010 年以熱量計算之糧食自給率達 45% ,每 5 年將重新修正, 2005 年基本計畫明訂 2015 年熱量指標之糧食自給率為 45% ,並新增產值為指標之目標值 76%。

  2008 年上半年國際糧食價格創下新高水準,引起日本對糧食安全保障高度重視。2008 年 8 月 15 日,日本福田首相及太田農林水產大臣於首相官邸共同召開記者會,宣布日本將研訂提高糧食自給率達 50% 的新政策。 2008 年 10 月 29 日麻生太郎首相亦重申 50% 之目標。2009 年 9 月民主黨執政後訂定糧食自給率於 2020 年提升至 50% 或 2030 年達 60% 之政策目標,並將於 2010 年 3 月底提出最新「糧食.農業.農村基本計畫」中明定之。

三、日本提升糧食自給率之對策

  日本採取增加生產、進口替代、減少進口量、出口擴張、鼓勵消費國產品、減少消費進口品或食物浪費等措施提升糧食自給率。例如開發新需求米之利用,以稻米粉及飼料米利用取代自給率偏低的小麥粉及飼料,促進小麥、大豆和飼料作物等自給率偏低的作物之生產取代進口等(如圖 1)。

  此外,日本的耕地面積已由最高 峰 1961 年之 609 萬公頃,減為 2009 年的 460.9 萬公頃(較去年減少 1.9 萬公頃),為確保優良農地,嚴格限制變更為非農業使用,確保優良農地面積維持在 404 萬公頃(2005 年為 407 公頃),並將耕地利用率由 2007 年 93% 提高至 110%,以提高食料自給率。

圖1 日本採取提升糧食自給率之政策與措施
圖 1 日本採取提升糧食自給率之政策與措施

四、日本提升 1% 糧食自給率需增加之產量及面積試算表

  依據農水省估算日本提升 1% 糧食自給率需增加之產量及面積結果,稻米、米粉用米、飼料用米、小麥及大豆產量分別增加 34 萬公噸、 34 萬公噸、 311 萬公噸、 39 萬公噸、 26 萬公噸,則可分別提升 1% 之糧食自給率,耕作面積則需較 2008 年分別成長 4% 、3% 、29% 、44% 及 99% 等(詳如表 3)。

表 3 日本提升 1% 糧食自給率需增加之產量及面積試算表

品目

生產量( 2008 年)

單位面積產量 kg/ 每分地

作付面積( 2008 年) (萬公頃)

提升 1% 糧食自給率需增產量

(萬公噸)

提升 1% 糧食自給率需增耕作面積(萬公頃)

增加

幅度

( % )

稻米

[ 米粉、飼料米以外 ]

882

( 59.0 kg/ 每人每年)

530

163

34

( 2.5kg/ 每人每年)

7

4

米粉用米 [ 新需求 ]

1

650

0.01

34

5

3

飼料用米

1

(推計)

650

0.2

311

48

29

小麥

88

422

21

39

9

44

大豆

26

178

15

26

15

99

資料來源:日本農林水產省 2009 年 11 月

五、日本提升糧食自給率至 50% 的對策

  根據農水省於 2008 年 12 月及 2009 年 11 月公布的「強化糧食自給率暨提升糧食自給率為 50%」及「糧食自給率目標檢討方向」提出之規劃。以 2007 年為基期,在穀類方面,訂出 10 年內平均每人稻米消費量淨增加為 2 公斤,由 61 公斤增加至 63 公斤,稻米粉之生產由 1 萬公噸擴增至 50 萬公噸,飼料用米的產量由 0 公噸增加至 26 萬公噸,擴充水田二期作轉作小麥之產量由 91 萬公噸增加至 180 萬公噸,大豆產量由 23 萬公噸增加至 50 萬公噸,將分別有助提升糧食自給率 1.3% 、1.4% 、0.1% 、2.5% 及 1.0% 等。

  在蔬菜方面,由 1,242 公噸增加至 1,422 公噸,牛乳及乳製品由 802 公噸增加至 928 公噸,油脂的消費每人每年由 14 公斤減少為 12 公斤,將分別增加 0.5% 、1.5% 、0.3% 之自給率,另其他產品方面再增加 1.4% ,並將耕地利用率由目前的 93% 提高至 110% ,使棄耕地恢復生產,休耕地重新運作,控制農地總量,耕地總面積維持在 462 萬公頃(2007 年為 465 萬公頃)等對策,將可讓 10 年後之糧食自給率提升至 50%( 如表 4)。  

表 4 日本提升糧食自給率至 50% 的對策

表4 日本提升糧食自給率至50%的對策

肆、農戶別所得補貼制度

一、政策方向

  日本民主黨於 2009 年 8 月 30 日眾議院選舉取得壓倒性勝利獲執政權,也結束自民黨自 1955 年以來之執政時代。由日本鳩山首相帶領之新政府提出之農業政策與前朝最大不同之處,即提出「農戶別所得補貼制度」(戶別所得補償制度),2010 年日本農水省優先選定稻農戶做為試辦對象, 2011 年將全面實施。該項經費編約 5 千餘億日元,約占農林水產省 2010 年度總預算之 23% ,顯見本項制度之重要性。根據日本農水省之資料,新政策提出之根據如下:

(一)面對全球日益嚴重的糧食危機,包括第三世界的饑荒及引發的政治動亂,若干國家實施禁止糧食出口政策,凸顯提升糧食自給率之重要性。

(二)為提升糧食自給率,必須充分地利用水田,而且水田具有防洪、水源涵養及生物的多樣性等多元功能。由於日本對稻米的需求量逐年減少,須增加稻米以外糧食之生產並維持水田農業經營的安定化。

二、農戶別所得補貼制度之施政的重點及要件

  為解決農地資源的利用問題,稻田的休耕轉作高達 80 萬公頃,占水田總面積的 40% ,是提升糧食自給率的關鍵,包括在水田轉作之小麥、大麥、大豆、飼料用米、米粉用米與稻米之生產享有共同補助。而旱田的利用率已達極限,其種植之小麥、大麥、大豆,當其成本高於販賣價格時,目前已享有經營安定補助制度且會繼續實施。其施政的重點如下:

(一)有效實施稻米供需均衡。

(二)大量增加二期作小麥、大麥。

(三)提高小麥、大麥、大豆單位面積產量。

(四)使飼料及米粉用米能夠紮根於休耕水田。

  水田轉作小麥、大麥、大豆等增產措施不僅可對提升糧食自給率作出貢獻,而且具有穩定核心農家經營,提升水田利用效率。選擇補貼對象時基於以下三個要件,農作物中只有稻米同時符合該等要件。

(一)該作物有價格和成本之歷史數據。

(二)該作物成本長期且經常高於市場價格。

(三)該作物成本高於價格時,目前沒有任何經營安定補助政策。

三、主要內容

  農戶別所得補貼制度分為水田活性化政策及稻作農家政策兩項:

(一)水田活性化政策(預算為 2,167 億日圓)

  1. 為提升糧食自給率,有效率地利用水田生產主要糧食作物,包括小麥、大麥、大豆、米粉用米、飼料米,對該販售農家之給付標準比照主食米販售農家(販賣農家),以簡化直接給付標準。(如表 5)
  2. 補助對象及條件

  參加稻米生產數量目標之農家,無論是否達成「生產量之標準」只要有從事生產且有販售行為的農家皆可成為受補助對象。

表 5 水田活性化戶別所得補貼標準單價

單位:日圓 /1 分地

糧食作物

1. 補貼單價

(新政策)

2. 補貼單價

(舊政策繼續)

補貼金額

( 1+2 )

1. 麥類(小麥、大麥)

35,000

40,000

75,000

2. 大豆(小麥、大麥)

35,000

27,000

62,000

3. 飼料作物

35,000

-

35,000

4. 新需求米(非主食用米)、米粉用米、飼料用米(白米型)生質能源用米、飼料用稻米(青粿型, WCS 用稻)

80,000

-

80,000

5. 蕎麥、油菜子、加工用米

20,000

-

20,000

6. 其他作物(地方政府可自行決定補助金額)

10,000

-

10,000

7. 二期作(主食用米 + 主要糧食)

15,000

-

15,000

資料來源:日本農林水產省, 2010 年 1 月 15 日

(二)稻作農家政策─稻農戶別補貼試辦方案(預算為 3,371 億日圓)

  從提升糧食自給率之角度出發,為稻米農家形成一個優質的經營環境、為有意願有企圖心的稻米農家創造一個永續經營之條件。其作法如下:

1. 補貼方式

  原則上以販賣價格和生產成本間的差額為基礎之所得補貼措施。也就是針對日本稻作農家以每 0.1 公頃發放 15,000 日元的所得補償方式辦理。(其計算基準為:在生產成本方面,以 2002 年至 2008 年之 7 年間扣除最高及最低成本各一年的 5 年平均所需經營成本,及農家勞動力成本的 80% 為計算基準。在販售方面,採取 2006 年至 2008 年 3 年內日本各種品種稻米的平均價格為計算基準,如表 6 及圖 2)。

表 6 稻米農家戶別所得補貼標準 單位:日圓 / 每分地

 

補貼類型

給付依據和給付金額

固定給付

採全國統一標準之 15,000

變動給付

當年販售價格減去標準販售價格(過去 3 年平均值)當差額為負數時,對其差額之一部分予以給付。

資料來源:日本農林水產省, 2010 年 1 月 15 日

2. 補貼對象及條件

  受補貼之對象需符合以下之要件:符合「稻米生產數量目標」下從事生產及有「販售」(販賣)行為之稻米農家,包括:販售農家、聚落經營體、加入「稻米保險」(水稻共濟)之農家、前年度有出貨及販售記錄之農家。

3. 補貼之耕作面積

  實際耕作面積減去一分地等於受補貼之面積。

圖2 稻米戶別所得補貼之概念(單位:日圓/每分地)

圖 2 稻米戶別所得補貼之概念(單位:日圓 / 每分地)

(三)相關事業之推動(預算 76 億日圓)

  政府推動本計畫所必需之電腦系統軟體、終端設備、地方政府宣導業務費等經費及統計調查費等。

伍 . 日本為確保糧食安全之新農地法制

  日本的農地面積逐年減少,2008 年減為 463 萬公頃,約只有 1961 年高峰期之 70%。為確保日本糧食安全,同時解決日本農地分散、從農者減少、農民高齡化及期待轉用等問題,農林水產省爰提出農地相關法律修正案,並於 2009 年 12 月 15 日 公布實施,以作為有效活用農地資源,加強培育地區核心農家,確保農地優良狀態及有效集中利用等措施之執行依據。

一、日本農地法規架構

  日本農地利用及管理法制上,係在「糧食、農業、農村基本法」之政策理念指導下,建構以農地法、農業振興地域整備法及農業經營基盤強化促進法等三法為制度主軸。其中農地法主要係以管制農地(現況供為耕作目的之土地),保護耕作權利為規範內容;農業振興地域整備法係以推展地域農政為基礎,以振興地域及農地利用管制為主要內容;農業經營基盤強化促進法,則以綜合推展農業用地集中利用之農業結構政策及事業制度等規範為主。

二、日本新農地法制概要

  日本 2009 年 12 月之新農地法制實施重點如下:

(一)修正農業振興地域整備法, 確保農地面積目標值之達成

  確保農用地區域內之優良農地面積目標值,且中央設定農地面積目標值之基準,應聽取都道府縣知事意見。如實際農地面積低於面積目標值時,中央應指示都道府縣採取必要之措施,並加強農用地區域農地的編入。另一方面,並加強管制農用地區域內農地轉用,以有效保護優良農地資源(如表 7)。

表 7 日本農業振興地域新舊制度對照表

項目

修正前

修正後

預期成效

為確保優良農地所建立之新制度架構

修正前國家及都道府縣均沒有訂定應確保農用地面積之目標值

明定國家之基本方針及都道府縣之基本方針,均應明確表示應確保農用地面積之目標值

國家與都道府縣必須共同確保農用地面積目標值之達成

都道府縣對於農用地面積沒有達到目標值時亦無糾正制度

明定國家之基本方針中規範各都道府縣之農用地面積目標的設定基準,應聽取都道府縣知事之意見

國家對於都道府縣農用地面積值達成狀況應掌握並將其公布

都道府縣之面積目標達成情況有顯著不理想時,為確保農用地可採取必要措施

農用地區域轉用之嚴格化

核心農家仍可利用之農用地區域內集團農地邊緣區位,存有被解編或變更之可能性

轉用嚴格化:如造成核心農家對於農用地集中利用之阻礙時,不允許農用地區域之農地轉用

抑制優良農地之減少

國家及地方自治團體於農用地區域內不經許可即可開發

導入協議制度之規定:國家、地方自治團體設置學校、社會福利設施、醫院、廳舍或宿舍時,應與都道府縣知事進行協議,如果協議成立,才能許可開發

資料來源:日本農林水產省,2009 年 11 月 10 日

(二)放寬農地之租賃權設定,擴大農業參與

放寬租賃權的設定條件,如農業生產法人以外,有意願營農之法人也能承租農地,以擴大農業參與管道 。農業委員會則應定期報告農地利用狀況,若發現無耕作情形,其可採行取消農地租賃許可等嚴厲措施。

(三)建立農地集中利用圓滑化事業(農地利用集積滑化事業)

推動 農地集中利用計畫 ,以改善農地分散利用情況(如表 8),且共有農地 未逾 5 年利用權利之設定,獲共有農地持分比例超過二分之一者即可實施。

表 8 日本 推動農地集中利用措施說明表

農地利用集中順暢化事業概要

u 讓農地安心出售或出租,並透過中間機構之介入,使農地交予有效率及安定的農業經營者利用,促使農地集中利用。

u 過去農地保有合理化法人 ( 中間機構 ) 會存有農地中間保有之風險,擴大推動會有相當之侷限性。因此,全國市町村應盡量避免農地中間保有之風險,並讓地域內之農地整體收集後,加以分配利用。

現行 農地保有合理化事業

規模縮小農家、離農農家所擁有之農地

( 租

農地保有合理化法人

中間保有-轉賣、轉租

l 都道府縣農業公社 ( 47 個 )

l 市町村農業公社 ( 155 個 )

l 市町村 ( 23 個 )

l 農業協調組合 ( 395 個 )

(出

農業經營主體

市町村階段

作架構修改

農地利用集中順暢化事業

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整體接受農地

農地利用集中順暢化團體

l 市町村

l 市町村農業公社

l 農業協同組合

l 土地改良區

l 地區核心農家協議會

1. 盡量避免中間保有之風險,以委任、代理方式推動

2. 以聚落為單位推動農地面的集中利用

3. 在全國的市町村予以實施

農地再分配利用

21159_5.jpg

資料來源 : 日本農林水產省, 2009 年 10 月

(五)創設農地長期租賃契約及廢除標準租賃費

  依農地法新規定, 若當事者同意, 可簽訂 50 年以內 的農地長期租賃契約(日本民法規定為 20 年內)。另一方面,創設可提供地區實際地租情報的體制,同時廢除過去 標準農地租賃金額之 制度 。

( 六 ) 強化耕作放棄地之對策

  過去耕作放棄地之活化對策,係由市町村耕作放棄地中指定部分範圍實施,現改為以全部的耕作放棄地,均是農業振興之對象。又農業委員會必須調查該農地的利用狀況,同時採取消除耕作放棄地之對策。此外,過去農地繼承稅緩付制度(賦稅優惠制度)係以地主必須自己營農為先決條件,因此即使農民高齡化,亦需勉強自己營農耕作才適用,此為日本農地無法集中利用之原因。現已修正地主將農地出租經營時,農地所有權人亦可適用賦稅優惠相關規定。

陸、日本新糧食政策對我國之啟示與建議

  日本新糧食政策與措施,可供我國借鏡之政策方向、政策意涵,及其對我國農業施政之啟示,分別說明如下:

一、日本明定糧食安全政策之法源依據

  日本於 1999 年 7 月制定「糧食.農業.農村基本法」,依據該法於 2000 年 3 月訂定「糧食.農業.農村基本計畫」,明定糧食自給率目標,且每 5 年修正一次。由於農水省實施糧食安全政策有法源依據,在政策推動會更有效率且可兼顧政策的長期性與延續性目標。

二、日本糧食自給率偏低但已設定目標且分階段提升

  日本糧食自給率偏低,10 多年來大致維持在 40% 左右,為世界最大的糧食淨進口國家,為因應國際穀物不安情勢,將確保糧食安全視為其國家重要戰略,已訂定 2015 年糧食自給率提高至 45%,2020 年 50%,2030 年 60% 之政策目標。因訂定目標才有提升的向上的力量,如未訂目標,糧食自給率將可能下降的更嚴重。

三、日本採取提升糧食自給率之政策措施

  日本採取增加生產、進口替代、減少進口量、出口擴張、鼓勵消費國產品、減少消費進口品或食物浪費等措施提升糧食自給率,例如開發新需求米之利用,以稻米粉及飼料米利用取代自給率偏低的小麥粉及飼料,促進小麥、大豆和飼料作物等自給率偏低的作物之生產取代進口等。

四、日本提出「農戶別所得補貼制度」提升糧食自給率

  為維持水田農業經營的安定化並活化水田利用,進而提高糧食自給率,日本新政策 2010 年編列 5,618 億日元經費(占農水省度總預算 23%),原則上以販賣價格和生產成本間的差額,以及每 0.1 公頃發放 15,000 日元之所得補貼,並以稻作戶為試辦對象,預訂 2011 年將擴大作物品項實施。

五、日本設定糧食自給率目標以凝聚國內共識,透過飲食教育及地產地消並結合民間團體推動

  日本從上到下,不論農水省、地方政府、農民團體、專家學者、消費者等,皆認為提高日本國產糧食自給率的目標非常重要且獲全體共識。透過飲食教育及地產地消,從學童灌輸並建立對農業的感情,進而強化對國產農產品消費之理念,結合民間力量,共同努力推動。

六、確保糧食安定供給,首重促進農地資源有效利用與管理

  日本為保護優良農地,有效利用農地資源,已制定完整之新農地法制體系,對於農地權利之移轉、設定及轉用為非農業使用,均予相當嚴格之限制。為保護優良農地,日本指定農業振興地域,擬定農業振興地域整備計畫,將農用地區域內農地(以耕作為目的之優良農地)面積於 2015 年時,維持在 404 萬公頃之目標值,以確保糧食安定供給之相關作法,實值得我國學習。

依據上揭日本新糧食政策與措施之日本經驗及可借鏡之政策方向,提出建議事項如下:

一、研提我國糧食安全政策及糧食自給率目標並分階段提升

  我國隨著貿易自由化,糧食自給率呈現下降趨勢, 97 年我國糧食自給率為 32.7%(以熱量計算)或 71%(以價格計算),隨著國際糧食價格波動及糧食危機風險升高, 世界糧食供需不確定,增加我國糧食進口風險 ,應仿效 日本訂定我國糧食安全政策及提升我國糧食自給率目標。

二、通盤檢討並研提有效提升我國糧食自給率之政策措施

  我國應考量國內適地適種、進口替代、出口擴張、開發新需求等面向,評估國產農產品各糧食類別中具有提高糧食自給水準潛力之產業及產品種類,做為重點發展產業,可研發我國新需求農產品之利用,生產進口替代之農產品,減少進口量,甚至增加出口,減少消費或食物浪費,增加國人多消費國產農產品等,有效提高我國糧食自給水準。

三、持續探究日本農戶別所得補貼制度之發展動向

  日本實施農戶別所得補貼制 度目的,在維持水田農業經營的安定化並活化水田利用,進而提高糧食自給率 。 我國應深入探究日本該制度之推動情形並持續觀察其動向,供我國農業政策調整之參考。

四、加強國人飲食教育及學童教育以強化對國產農業之認同

  日本是個非常重視飲食教育的國家,鼓勵國人多食用日本國產食品,透過提升糧食自給率之國民運動及活動,喚起日本全國消費者對糧食自給率的重視,更重視學童教育從小灌輸並建立對農業的感情,進而強化對國產農產品消費的理念,我國亦應加強國人飲食教育及學童教育,以強化國人對我國農業之認同,促進我國糧食自給水準之提升。

五、檢討我國農業補貼制度,以補助生產者為優先

  日本為活化水田,提供補助對象為有耕種的販賣農家,反觀我國實施水旱田利用調整計畫,對休耕農民給予休耕給付,目前休耕面積達 20 餘萬公頃,對農業生產造成影響,且在國際糧食供需不確定風險增加之趨勢下,應通盤檢討我國農業補貼制度,誘導並補助對提升糧食自給率有助益之政策,而應對生產者給予優先補助,休耕者則採逐步消除補助較為合理。

六、中央與地方必須共同確保優良農地面積之目標值

  因應未來國土計畫法實施,有必要參考日本對於優良農地總量管控之作法,訂定我國優良農地需確保之目標值,研擬未達目標值之因應作法,並由中央與地方政府共同確保優良農地面積目標值之達成。同時應藉由優良農地完整區塊之建置,集中投入農業資源整合運用,並嚴格禁止優良農地之變更使用。

七、制定我國農地專法,有效管理農地資源

  我國現行之農地利用及管理相關法制,實有重新建構之必要,配合未來國土計畫法之實施,可參考日本完整之農地法制架構,制定我國農地利用與管理專法,同時研訂更多元之農地為農業振興對象,採取必要之休耕活化對策。

考文獻

(一)中文文獻

  1. 林文傑,日本民主黨主政下其農業政策之調整方向,農情與農情,第 207 期,2009 年 9 月。
  2. 林文傑,日本糧食安全政策簡介,農情與農情,第 196 期,2008 年 10 月。
  3. 林文傑,日本將研訂提高糧食自給率達 50% 的新政策, 農情與農情,第 195 期,2008 年 9 月 。
  4. 林國慶教授,「我國糧食適當自給率水準與結構之研究」,行政院農業委員會 98 年科技計畫,台灣農村經濟學會,2009 年 12 月。
  5. 陳依文,「日本能夠實現 50% 的糧食自給率嗎?」,研究行政院農業委員會 98 年科技計畫,台灣農村經濟學會,2009 年 12 月。
  6.  柴田明夫,「糧食爭奪戰」,丸紅經濟研究所,商周出版社,2009 年 8 月。
  7. 唐風,「新糧食戰爭」,大地出版社,2009 年 4 月。
  8. 徐世榮,農地利用管理法草案內容之研究,行政院農業委員會農管計畫,中國土地經濟學會,2009 年 12 月。
  9. 蕭清仁,主要國家農業政策與發展趨勢之研究,行政院農業委員會科技計畫,臺灣農村經濟學會,2009 年 12 月。

(二)外文文獻

  1. 日本政策課題之概要,農林水產省,2009 年 10 月 21 日。
  2. 食料自給率,農林水產省,2009 年 11 月。
  3. 食料自給率目標?課題?檢討方向,農林水產省,2009 年 8 月。
  4. 食料自給率強化取組食料自給率 50%,農林水產省,2008 年 12 月 。
  5. 日本農林水產省網站 http://www.maff.go.jp/ 。
  6. 農地制度直概要,農林水產省,2009 年 10 月。
  7. 農業振興地域制度,農林水產省,2009 年 11 月。
  8. 農業振興地域制度,農林水產省,2009 年 11 月。
  9. 耕作放棄地政策,農林水產省,2009 年 11 月。

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