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99年6月(第216期)

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保安林經營管理與效益


林務局 陳麗玉‧吳祥鳴

壹 . 前言

  台灣位處太平洋邊緣,加上地理與地質因素,地震及颱風發生頻繁,在歷經 921 大地震後,本島中部地區地表土石碎裂鬆動,原本敏感的地質更加脆弱;且近年來,全球氣候變化日益顯著,溫度上升、海平面升高、乾旱、豪雨及洪水發生頻仍、颱風強度增強,導致海水倒灌及豪大雨,造成威脅次數日益增加。每遇颱風豪雨,即容易發生大規模的洪水及土石流,侵襲鄰近的聚落及產業,面對全球氣候的異常變化詭譎難測,日益耗損與脆弱的環境生態及民眾安全居住環境的渴望,未來保育利益將大於開發,為發揮森林水源涵養與土砂捍止的目的,全國保安林經營管理日形重要。

  全國各類 保安林 係為達特定公益目的而編入, 藉由森林植被的覆蓋 截留雨水、減少沖蝕保護土地,或藉植物之根系固著土壤、增加土壤孔隙,達到鞏固土石涵養水源之作用。 沿海地區之保安林則以林木構築成屏障,阻擋來自海洋之強風、鹽分侵襲,達到防風防潮之效果,保護全國民眾生命與財產之目的。

貳 . 台灣地區保安林現況

  台灣地區之保安林於日本政府在西元 1907 年正式公告打狗山(高雄壽山)一帶山林為水源涵養保安林至今已有百年,為順應環境之需要,發揮保安林之效用,歷經多次林業經營改革,多次檢討保安林之經營管理,依照森林法及保安林相關規定陸續增編,至民國 98 年時,全國的保安林面積達 468,437 公頃。

  目前台灣地區已編入保安林之種類計有 11 種,而以水源涵養保安林及土砂捍止保安林為主,其面積約 43 萬餘公頃,二者占全部 94% 弱,其餘尚有飛砂防止、防風、風景、水害防備、潮害防備、墜石防止、漁業、自然保育及衛生保健等 9 類保安林占 6% 強,各類保安林面積詳如表 1 。

表 1  台灣地區保安林面積表 單位:公頃

保安林種類

面積 ( 公頃 )

百分比

水源涵養保安林

302,290

64.53%

土砂捍止保安林

138,072

29.47%

飛砂防止保安林

5,283

1.13%

防風保安林

3,665

0.78%

風景保安林

13,475

2.88%

潮害防備保安林

316

0.07%

水害防備保安林

201

0.04%

漁業保安林

4721

1.00%

墜石防止保安林

25

0.01%

衛生保健保安林

311

0.07%

自然保育保安林

78

0.02%

總計

468,437

100%

參. 保安林經營目標及效益

一. 辦理區內外保安林檢訂 41,940 公頃

  台灣地區編入保安林之面積計 46 萬餘公頃,依據保安林經營準則第 4 條第 2 項規定:主管機關依保安林編號別,每 10 年施行檢訂,必要時得提前辦理之。檢訂時應通盤檢討保安林之原編入目的、調查林相、林況、地況及清查地籍,檢訂結果應報經中央主管機關核定並公告之。檢訂工作執行作法與目的如下:

(一)藉由每 10 年之檢訂確實有效掌握保安林之環境變化,部分保安林因遭莠民違規占用經檢訂及檢討發現後即交由林政管理單位依規收回林地,並經造林單位實行新植後,除可杜絕再被占用外,更可確保林地之完整性。

(二)運用高 精度 儀器,如衛星定位儀及全測站經緯儀等配合正射糾正影像圖,提高測量精準度,提供林野巡視人員確實瞭解保安林境界及相關地理環境,避免發生林政案件。

(三)建立 保安 林網際地理資訊系統,減緩人力成長,運用電腦計算、檔案管理、查閱資料,以縮短作業時間並增加準確性;運用磁性記錄資料,減少紙張及印刷,管理操作方便,減少人力及耗材,調查結果利用電腦統計分析,立即反映現有保安林資源狀況,提供作為決策參考依據。

二. 經營管理 46,000 公頃保安林

  台灣地區編入保安林之面積計 46 萬餘公頃,依規定定期辦理各編號保安林之檢訂工作,以掌握各編號保安林之現況,最重要者為健全地籍管理,釐清各保安林之地界地段、地號、管理機關與用地編定,以利保安林管用合一與落實經營管理。另檢訂調查所需掌握之資料包括營林林地之林相、樹種、立地等;非營林狀態之地況係屬何種態樣,諸如草生地、垃圾場、沙地、墾地、墓地、建地、道路等逐一清查,再針對各態樣檢討其合法性,對非法使用 之墾地、建地如符合「國有林地濫墾地補辦清理計畫」者,依該計畫內容辦理;屬 10 年內占墾逕以刑事訴訟處理,租地違約部分依租約規定辦理。另檢訂後設置保安林界樁及保安林告示牌,請相關工作站加強巡視,防範林政案件再發生。另對各號保安林之林相、立木不佳之林地或非營林使用之濫墾地、濫建等林地,依法排除後,編列復舊造林計畫,以恢復保安林之林相及足夠之保林帶,發揮保安林整體功能,保護國土、涵養水源、維護村落居民之安全,故保安林之經營管理對維護保安林之功能實有重大的效益。

三. 辦理各政府機關或人民等申請編入及解除保安林案件

  森林法第 23 條規定,山陵或其他土地合於 22 條第 1 款至第 5 款所定情形之一者,應劃為保安林地,擴大保安林經營;第 25 條第 1 項規定,保安林無繼續存置必要時,得經中央主管機關核准解除其一部或全部;第 26 條至 29 條訂有編入及解除之程序;且行政院農業委員會依第 25 條第 2 項之授權訂有保安林解除審核標準以為依據。本項為保安林經營管理之重要工作,保安林之經營管理因人文或自然環境變遷,對保安林作適宜之增編或解除。 98 年度辦理保安林檢訂、檢討及受理各政府機關申請而編入及解除保安林案件共有 52 件,編入保安林 364 公頃,解除保安林 168 公頃。其中經保安林整體檢討結果無存置為保安林解除者計約 139 餘公頃,該等解除區域多屬已形成海域、地形變化或 82 年 7 月 21 日前之舊有建物等無法營林之區域;相關政府機關申請案件仍以公共設施為主,計解除保安林約 29 公頃餘,其中苗栗縣政府為辦理後龍科技區需要解除 21.5893 公頃,其它機關為道路、學校用地及公墓等申請解除保安林近約 8 公頃。

四. 保安林編入或解除相關法律執行之探討

  保安林之編入或解除,分主管機關依職權或依申請辦理兩種情形,申請之程序依據森林法第 26 條規定:「保安林之編入或解除,得由森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人,向直轄市、縣(市)主管機關申請,層報中央主管機關核定。但森林屬中央主管機關管理者,逕向中央主管機關申請核定。」,所謂「利害關係人」,係指法律上有利害關係,即其權利或法律上之利益,因保安林之編入或解除有影響為限。故保安林地所有權人或於保安林地有地上權、租賃權或其他合法使用收益權者,始為該條所適格之申請人。無權占用保安林之人,就該保安林本無任何權利可言,即非森林法第 26 條所稱之直接利害關係人,自不得依該條規定提出解除之申請。

  另依據森林法第 25 條規定,保安林無繼續存置必要時,得經中央主管機關核准,解除其一部或全部。森林法並授權中央主管機關訂定保安林解除審核標準。前文所指保安林解除審核標準內容主要為:森林法第 8 條第 1 項各款所列用地所必要者;經中央目的事業主管機關核轉行政院核定之重大經建計畫用地;自然現 象之地理環境變動,致保安林遭受破壞,無法恢復營林之用者 ; 為配合地籍界線、天然地形、林班界等修正保安林界所必要者 ; 原保安林之功能及效用,為他保安林所取代者 ; 原受益或保護對象已不存在者 ; 中華民國 82 年 7 月 21 日前,已非營林使用且無法復育造林之保安林地等。

  保安林解除審核標準第 3 條並規定,坡度超過 55% 或沖蝕程度屬極嚴重土石易崩塌流失之保安林地及其他依法公告為不得開發之地區不得解除保安林。

  質言之,保安林之解除之規定意旨係保安林存在具有重要之社會公益目的,面對其他公益性需求時,在權衡利益下,且經主關機關審慎考量保安林確已無繼續存置必要後始 得解除保安林。

肆. 保安林經營遭遇問題

一. 台灣西部海岸保安林嚴重退縮

  台灣四面環海,海岸線綿延長達 1,655 公里。西部海岸以砂岸為主,編入保安林面積 8,000 餘公頃,東部海岸以岩岸為主,編入面積 3,000 餘公頃,總計海岸地區共 112 個編號保安林。

  近年來西部海岸線隨著海洋波浪、潮水、河川輸沙及人工設施等營造力之消長,而產生堆積或侵蝕之動態變化。侵蝕現象主要分為三類:(一)海岸線及低潮線持續後退;(二)海岸線不變,但低潮線後退灘地寬度明顯縮減;(三)海岸線及低潮線不變,但灘地前緣海床坡度變陡。

  近年來沿海地區常遭颱風侵襲而暴潮高漲,發生災害,復因不當之人為措施及開發利用,而發生海岸侵蝕現象,除造成國土流失外,亦使得海床深度及坡度增加,導致波浪或暴潮直接破壞濱海結構物,而引起海水倒灌等各種災害。 97 年度因海岸退縮而解除之保安林地即有 80 公頃之多,尤以桃園、新竹、台南地區較為嚴重,未來針對海岸保安林遭到侵蝕退縮之作為,應及時找出退縮之主因、進行沿岸之護岸工程,在海浪沖蝕問題解決後,採取最適切造林方式,其方法如下:

(一)在一般情形下,海岸飛砂嚴重地區首須採植草、堆砂籬等方式安定砂丘;砂丘安定後再施作防風籬以減殺風速及減輕鹽沫危害,並在籬後進行造林植生。

(二)在海浪侵襲嚴重地區,則須先在海岸以工程方式施作護岸設施後,始得在其後方進行造林綠化。

(三)造林樹種選擇耐風、耐瘠、耐鹽化之樹種,第一線以林投、黃槿為主,第二線再栽植木麻黃、白水木、草海桐、台灣海桐、水黃皮、小葉南洋杉及大葉山欖等林木,以綠化海岸林帶,促使營造成複層林。

二. 私有保安林經營管理計畫之研究

  目前依森林法第 22 條規定編為保安林之私有保安林面積約有 2,470 公頃,該等私有保安林分散於土砂捍止、水源涵養、飛砂防止、防風及風景保安林內。其編入為保安林之時期主要係於日據時期,部分為民國 70 年代林務局為國土保安及社會公益上之需要而編入,基於經濟發展與人民生活之需要,且多年來林木價格普遍低迷,因此,部分私有保安林地之所有權人對於造林意願不高,致未進行造林工作,影響保安林編入之目的,因此,辦理私有保安林地存置必要性之檢討,配合實際環境條件需要,對無存置為保安林必要之私有林地依法解除,至於有繼續存置為保安林必要之私有林地,則在檢討確認其面積及範圍後,擬訂計畫辦理後續收歸國有等程序作業,以使台灣有限的土地獲有效合理利用,以發揮保安林國土保安之最大功效。

伍. 保安林未來工作重點

  全球環境惡化,人類過度使用土地,結果水土災害發生頻仍,全國民眾都曾目睹之災難,在經歷了這些可怕的災害,漸漸喚起民眾意識到森林植物涵水、固土、防風、定砂功能的重要性。故編入足夠的保安林並予妥適的經營,將可減輕天然災害發生與危害、發揮維護國土安全、保護民眾生命財產之目的。

  近年來由於社會繁榮、經濟工業開發與各項地方公共建設等用地需要迫切,在土地資源取得困難之情況下,地方政府之各項建設、工業區等都常以區外保安林地作為規劃建設地點,致使區外保安林發生不當使用或遭竊占之情形。然就各項開發作為所形成之經濟效益與保安林社會公益功能孰重孰輕須予以慎重考量,因此 ,如何掌握經濟開發與環境保育之平衡,為未來保安林經營管理之重點。除將定期積極主動檢討各編號之保安林經營管理現況,並作必要且適當之調整,積極主動與地方政府、民眾溝通協調經營管理之方法、策略,以利保安林經營管理工作之推動,妥善處理違法占用、占墾之林地,維護國有林地之完整,並提供民眾休憩之場所。

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