農糧署 林美華‧蘇宗振

壹 . 前言

　　稻米產業在我國仍是重要產業，目前採取漸進式之生產結構調整，本期程計畫首要在建構國內稻米供需平衡，次為調整農作物產銷結構及維護農業多功能性。 為因應加入世界貿易組織（ WTO ）開放稻米進口，必須視國內需求量與進口量妥善規劃稻米生產目標，適度調整稻米產業結構，期能使國內稻米生產達供需平衡；另為符合 WTO 規範調降 AMS20% ，對於不具國際競爭力之保價雜糧及原料甘蔗 2 項產業，亦同時納入本計畫，協助調降生產面積及調整產業結構。在綜合考量國內產業特殊性及產銷市場，對於調整生產的農田，乃積極輔導辦理符合 WTO 規範之綠色措施，鼓勵輪作無產銷之虞且具地區性特產農作物、種植景觀或能源作物，或種植綠肥作物等兼顧生產、生活、生態等三生功能，以維護農業多功能性及農民收益。

　　本計畫係奉 行政院 96 年 4 月 30 日 院台農字第 0960015202 號函核定辦理「水旱田利用調整後續計畫」，並達下列政策目標： （一）掌握稻米供應，確保糧食安全；（二）削減農業境內支持，符合世界貿易組織規範；（三）確保農民所得，安定農村經濟；（四）開發農田利用方式，兼顧農業三生功能。

　　基於計畫執行期間，亦面臨諸多國內外情勢影響，包括國際糧食供應緊絀、配合國家能源政策推動生質能源、天候影響稻米生產與價格等，本計畫亦採取動態調整及相關彈性措施，並於報院核定後實施，可充分將資源更有效地轉型運用於國內實際需求的產業，以落實政策之推行。

貳 . 計畫目標與執行重點

一 . 計畫目標

（一）建構供需平衡的糧食生產體系

　　為防範國內稻米生產過剩，導致市面糧價下跌與政府處理庫存餘糧壓力，需視國內需求量與進口量妥善規劃國產米生產目標，期使達到供需平衡；另為提高國產米的競爭力，應強化良質米產銷，以維持國內稻米產業發展；並就安全存糧的掌握、運銷與通路的管理等加以規劃，以確保供需無失衡之虞。

（二）調整農作物產銷結構，維護農業多功能性

　　國際經貿已趨自由化，我國將面臨加速開放農產品進口與更大幅度削減國內農業補貼的雙重壓力，國內農作物產銷結構必須加速調整，對於不具國際競爭力的保證價格收購農產品，加速調降種植面積與生產目標，輔導發展本土性或精緻化之農特產品，並建立品牌，爭取消費者的認同與支持；另鼓勵種植綠肥、景觀及能源等作物，以維護農業多功能性。

（三）實施符合國際規範的農業補貼，穩定農民所得

　　為促使農產品公平競爭，世界貿易組織規範各會員國對於轄內農業境內支持（ AMS ），具有獎勵生產或造成扭曲貿易性質的「琥珀色政策」（ Amber policy ）補貼應予削減 20% 。未來我國除必須進一步調整輪作獎勵結構外，對於現行保價收購制度，應加速推動直接給付等豁免納入削減補貼項目的「綠色政策」（ Green policy ）補貼，以維護農民所得。

二 . 執行重點

（一）參加對象

　　以基期年（ 83 至 92 年）種植水稻、雜糧、甘蔗等保價作物有案或 83 至 85 年間辦理稻田轉作休耕有案之農田為參加對象，以調整稻米等保價作物生產結構。

（二）辦理措施及給付標準（表 1 ）

1. 輪作

　　獎勵輪作地區特產或契作進口替代作物，給付為每期作每公頃 2.2 萬元，符合集團輪作之認定標準者為 2.6 萬元。為提高休耕農田利用率，及獎勵標準之一致性，自 98 年起提高為每期作每公頃 2.4 萬元，並取消集團輪作獎勵。

2. 契作作物

（ 1 ）飼料玉米

　　97 年起推動契作飼料玉米獎勵措施，由農會輔導農民辦理契作及負責銷售供製飼料，飼料玉米繳售數量每期作每公頃達 4,500 公斤 者，核發契作獎勵每公頃 4.5 萬元；繳售數量未達規定標準者，按實際繳售數量比率核發契作獎勵金。

（ 2 ）牧草及青割玉米

　　98 年起推動契作牧草及青割玉米措施，對於與酪農或農民團體契作者，給付契作獎勵每期作每公頃 3.5 萬元。

3. 能源作物

　　配合發展能源政策，輔導農田種植能源作物者給予環境給付每公頃 4.5 萬元，另對於油料用種子收量達基準量者，給予資材及作業費每公頃 1.5 萬元。嗣依據 97 年 5 月 22 日 行政院第 3093 次會議決議，為確保國內糧食安全及糧價穩定，休耕農地應恢復糧食生產，並避免與糧爭地，自 97 年第 2 期起，停止於休耕農地推廣種植能源作物。

4. 景觀作物

　　採輔導縣市政府結合地區性休閒產業或產業文化活動等整體景觀塑造規劃景觀作物示範專區面積須達 5 公頃 以上，且以集中毗鄰為原則，除給予景觀作物給付每期作每公頃 4.5 萬元外，種子費用由中央與地方政府各負擔 1/2 ，以提高農民配合種植意願；另對於未達示範專區之一般區，經縣市政府初審並函報核准者，給予景觀作物給付。

　　為配合地區需求及現地狀況， 97 年起景觀作物一般區改由農民依意願申辦，免擬具計畫書送審等便民措施，並持續編列經費免費提供示範專區種子。因辦理成效良好，自 98 年起由縣府研提景觀作物專區計畫辦理，鄉鎮面積達 2 公頃 以上即可辦理。

5. 造林

　　98 年起配合「綠色造林」計畫，對於 2 個期作皆符合基期年認定基準，由各縣市政府規劃於山坡地等生育條件不佳之邊際土地造林，給付 20 年 240 萬元，其中由本計畫每年每公頃支付 9 萬元， 20 年計 180 萬元。

6. 休耕

　　為維護農田地力，對調整生產之農田，輔導種植綠肥或翻耕，以維持農田於可耕狀態，供必要時恢復生產，確保糧源及糧食安全。種植綠肥者給付每期作每公頃為 4.5 萬元，辦理翻耕給付 3.4 萬元。

參 . 執行情形

一 . 維持國內稻米供需平衡

　　稻作面積由 95 年期之 26.3 萬公頃，調整至 96 年 26 萬公頃、 97 年 25.2 萬公頃、 98 年 25.5 萬公 頃，生產糙米 1,276,534 公噸，達 維持國內稻米供需平衡之政策目標（表 2 ）。

二 . 穩定市場糧價

　　基於執行本計畫輔導稻米產業結構調整已發揮預期成效， 98 年每公斤稉穀價格全年平均為 22.12 元，較加入 WTO 前 3 年平均價格 18.68 元為高，有效穩定市場糧價。

三 . 確保農民收益

　　稻作農家賺款由入會前 5 年（ 86 年至 90 年）第 1 期作平均 55,772 元，提高至近 5 年（ 94 至 98 ）平均 60,407 元；發放輪作休耕獎勵金 95 年為 108.37 億元，至 98 年為 107.62 億元，有效確保種稻及輪作休耕農戶收益（表 3 ）。

四 . 削減農業境內支持（ AMS ）

　　公糧稻穀 AMS 由 90 年之 48.2 億元，調減至 97 年之 27.68 億元；保價飼料玉米 AMS 由 90 年之 5.61 億元，調減至 96 年之 1.86 億元；保價高粱 AMS 由 90 年之 2.44 億元，調減至 97 年之 0.13 億元；與基期年 AMS 177.06 億元相較， 96 年國內 AMS 已降至 40 億元，降幅達 77% ，達成削減目標。

五 . 推動契作產銷無虞作物，開發農田新利用方式

（一）為因應 97 年國際能源與糧食價格高漲，並評估國內每年進口飼料玉米約 500 萬公噸 ，自 97 年起獎勵契作種植飼料玉米；符合資格之田區，每期作每公頃發給獎勵金上限 4.5 萬元 ，以 為提高國產飼料玉米自給率，並增加稻田利用。 97 年起辦理契作飼料玉米 3,301 公頃， 98 年全年契作面積達 2,115 公頃。同時期國際芻料價格亦同步上漲，自 98 年起辦理契作牧草及青割玉米， 98 全年契作面積達 4,579 公頃。

（二）推動農田新利用方式種植景觀作物之面積，由 96 年之 2,700 公頃 增加至 98 年之 4,068 公頃 ； 96 年輔導契作生質能源作物為 2,517 公頃 ， 97 年第 1 期作 154 公頃 ，並自第 2 期作停止推動於耕地種植能源作物，以確保國內糧食安全及糧價穩定。

肆 . 執行檢討

　　本年期（ 96 至 98 年）中程計畫，針對國內外情勢之變動，隨時調整相關措施，業已達到穩定稻米供需平衡、維持農民收益、符合世界貿易組織目標規範及維護農業生態環境等政策目標。

　　另 96 年農委會推動「新農業運動」其中代表性指標項目之一為「推動休耕農地發展生質能源及景觀作物，提供環境給付」，故檢討能源作物及景觀作物如下：

一 . 能源作物

（一）配合國家能源政策及分工項目，農委會自 95 年起推動「建立能源作物產銷體系計畫」，於休耕農地推廣種植產製生質柴油之能源作物大豆及向日葵。本計畫自 95 年第 1 期起至 97 年第 1 期止， 2 年半期間由台南縣、嘉義縣、雲林縣、桃園縣及台北縣等 5 縣 24 個鄉鎮市農會及契作廠商參與計畫執行。 95 年推廣 1,479 公頃，籽實產量 380 公噸； 96 年 2,517 公頃，籽實產量 1,642 公噸及 97 年第 1 期推廣 154 公頃，籽實產量 78 公噸，共計 4,150 公頃，籽實產量 2,100 公噸，並產製 440 公秉生質柴油，供經濟部推動生質柴油示範計畫使用。

（二）發展糧食類能源作物問題研析

1. 料源種類：能源作物種類及品種之選擇攸關計畫之成敗，仍須農業改良場、所審慎評估後並配合經濟效益分析再行投入生產。

2. 栽培環境：台灣第 1 期作由於氣候因素及在收穫時期容易遭受雨害，導致能源作物大豆（平均每公頃生產量為 528 公斤，較國外大豆每公頃產量 2,500 公斤為低，換算生質柴油生產成本每公升約 55 至 57 元左右）及向日葵籽實品質下降；第 2 期作種植期間，因颱風因素易造成植株受害或生長不良等需重新種植，增加生產成本。

3. 料源競爭：評估生質能源進口價格較國產料源產製生質能源低時，易導致廠商契作收購意願不高，影響契作生產。

4. 產銷體系：目前國內生質柴油之油品市場供應體系尚未建全，料源生產後，造成生質料源去化問題。

二 . 景觀作物

（一）在符合世界貿易組織規範下，將過去採用之生產補貼政策移轉為農業生產環境補貼，以增加農田之有效利用及改善農業生產環境。

（二）近年來國人生活品質提高，並注重休閒旅遊活動，將景觀作物多樣化後，不僅田園景觀美化，並可配合地方休閒觀光或社區發展協會共同策劃，達到生產、生活、生態並重之產業結構調整，亦可促進產業之永續發展。

（三）目前景觀作物種子多為進口，除了引進國外疫病（如大波斯菊之白粉病）及外來種之疑慮外，價格亦昂貴，不利擴大推廣。反觀國內原生景觀作物，倘能加以篩選及開發，必能增加景觀作物多樣性及降低種植與栽培管理費用。

（四）為了有效形成花田景觀，規定種植景觀作物需達 50% 以上，是為合理，且地方政府在考量必須配合一半的種子費，勢必要求農民依合理播種量並配合「適時適地適種」，配合合理化的栽培管理，以達最大效益並避免浪費。

伍 . 結語

　　近年來，全球化氣候變遷造成糧食供應問題及國內農業面臨新世代的轉型與升級壓力，如何在極端氣候情況下，有效解決國內從農人力高齡化及提升產業競爭力，確保農業永續發展，將必須面對並且研擬政策來解決。

　　未來，規劃擬定「稻田多元化利用計畫（草案）」以為接續，在穩定國內稻米供應及掌握適量安全存糧為前題下，將積極鼓勵農田復耕種植產銷無虞作物，並獎勵糧食、芻料及有機作物生產或辦理符合生態的生產環境維護措施。相關措施將結合「小地主大佃農」政策，推動農地租賃，以促進農地流通及活化農地利用，擴大農場經營規模，全面提升農業產銷體系之企業化經營能力；此外，將加強農業多功能性，在休耕田多元利用下，朝向符合生態環保或環境友善給予給付（或補貼），以兼顧休耕農田活化利用及農業永續發展之政策目標。

 

表 1 輪作、契作獎勵及直接給付標準

單位：元 / 公頃 / 期作

項 目		給付金額	備註
輪作獎勵	輪作獎勵	22,000	98 年起統一為 24,000
	集團輪作獎勵	26,000
契作獎勵	飼料玉米	45,000
	牧草及青割玉米	35,000
直接給付	種植能源作物	45,000
	種植景觀作物	45,000
	造林	45,000	另給予造林獎勵 , 共給付 20 年 240 萬元
	種植綠肥	45,000
	生產環境維護	34,000	含翻耕、蓄水等因地制宜措施

 

表 2 國內稻米供需情形

 

註： 90 年起推動「水旱田利用調整後續計畫」， 91 年加入 WTO 。

年別	年中人口數	每人食用量	食用消費量 ( 千公噸 )		其他消費量	總消費量	總供應量 ( 千公噸 )			稻作面積
	( 千人 )	( 公斤 )	白米	糙米	( 千公噸 )	( 千公噸 )	承諾進口量	生產量	小計	( 千公頃 )
90	22,278	50.10	1,116	1,268	122	1,390	-	1,396	1,396	332
91	22,396	49.96	1,119	1,272	61	1,332	144	1,461	1,705	307
96	22,835	47.48	1,084	1,232	73	1,305	144	1,098	1,393	260
97	22,960	47.48	1,090	1,239	73	1,312	144	1,178	1,439	252
98	23,042	47.48	1,094	1,243	73	1,316	144	1,276	1,522	255

 

 

表 3 稻作農家收益情形

單位：元

	農家賺款		備註
年別	第 1 期作	第 2 期作
86	67,295	43,895
87	50,806	45,540
88	58,289	39,774
89	52,934	39,111
90	49,536	38,947
各期平均	55,772	41,453
5 年平均	97,225
94	54,213	33,485
95	50,743	47,476
96	51,436	17,492	颱風
97	69,603	25,531	颱風
98	76,039	40,720
各期平均	60,407	32,941
5 年平均	93,348