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99年11月(第221期)

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農藥殘留容許量標準與自由貿易

防檢局 郭克忠

. 前言

  現在全球人口估計約有 68 億人,並且以每分鐘 150 人的速度增加。如何養活全球人口,成為未來很重要的課題。然而全球耕地面積僅 15 億公頃,在可耕地很難增加的情形下,提升生產效能便成了養活全球人口唯一可行的辦法。

  綠色革命之父諾曼布勞葛( Norman Borlaug )曾說:「農業生產效能的提升,最重要有賴三大要素:良種、肥料及農藥。」所謂農藥( pesticides )主要功能在保護作物免於病蟲草害的干擾,提升生產品質及降低生產成本。然而長期以來,一般人對於農藥的觀念,幾乎等同於有毒物質,心態上常是負面的想法。理想作物栽培,最好是農藥的使用達到有效的去除病蟲草害、提升生產效能、降低生產成本的目的,但卻不造成殘留。但很不幸地,在現代精密儀器的檢測下,作物上檢測到農藥殘留的存在是很難避免的。因此,為了照顧消費者的食品安全,世界各國在農藥登記時都訂有農藥的殘留容許標準。這個標準,美國「聯邦殺蟲劑、殺菌劑及殺鼠劑管理法」稱為 tolerance ,意思是「容忍度」,它其實是一個數值,也稱為「 最大殘留容許限量」( maximum residual level, MRL )。這個值是根據農藥在作物上推薦使用的方式、消費者每天吃該作物的量,跟毒理學上試驗動物的餵食資料所換算出來的,它有兩個參考數據,一是根據長期毒性資料,或稱作每日容許攝入量( acceptable daily intake , ADI );另一根據急性毒性資料,也稱急性參考攝入量( acute reference dos e , ARfD ),綜合判斷所計算出來的。要注意的是 MRL 值並不是一個造成危害的限量基準,相反的,它是一個產品的生產標準。農民遵照這個推薦所做的農藥使用作業,便稱之為「優良農業操作」( good agriculture practices, GAP )。遵守 GAP 所生產的作物,通常農藥殘留不會超過設定的 MRL 值。

. 全球最大殘留容許限量( MRL )的不調和

  在全球化及鼓勵自由貿易的趨勢下,農產品與其他貨品一樣,也是國際貿易的重要項目之一。但因為殘留容許量的訂定有其地域性,因此在貿易上常會發生進口國與出口國殘留容許值不調和的情形。殘留標準各國不調和的原因頗多,如:栽培品種、病蟲害種類、殘留容許量計算公式、消費者取食行為、乃至分析儀器的不同,都會造成各國主管機關訂定 MRL 時造成不同。因此,為了促進貿易,有部分國家針對進口農產品訂定了進口殘留容許量值( import tolerance )。原則上,它是根據出口國的優良農業操作,農藥在該作物消退的情形及進口國對該作物取食的情形而訂定。另外有一些國家對於未訂殘留容許值的農藥,訂有基準殘留值或背景殘留值( uniform/default limit ),這個值通常是儀器的偵測極限( limit of detection, LOD ),許多國家如日本、歐盟將這個值訂為 0.01mg/k g ,但也有國家像紐西蘭訂為 0.1mg/kg 。

  殘留容許量不調和的現象在小宗作物( minor crops )上特別嚴重。所謂小宗作物指的是栽培面積小,式樣繁雜,有別於小麥、玉米、黃豆等大宗作物以外的作物。小宗作物幾乎占我們所接觸到農產品的 7 成以上,這些作物少量多樣,在國際上幾乎都是除了出口國以外,不會有 MRL 值,所以也常常造成貿易的問題。美國政府為了解決這個問題,由政府、藥商及農民共同出資成立一個稱為「 IR-4 」的計畫,根據農民所提出需求的優先性,逐步將小宗作物的殘留容許量訂定出來。同時為了降低行政成本、加速殘留容許量的訂定,採行作物分群的方式來適度放寬 MRL 值的適用範圍。舉例來說,葉菜類包括萵苣、白菜、茼蒿、甘薯葉等約十餘種,就其中選一種消費者取食量大的來作為代表作物,它所訂出的 MRL 值便可做為這群蔬菜的共同 MRL 值。雖然分群加快了小宗作物的 MRL 訂定,但在國際調和上也是有漫長的路要走。主要爭議在於各國對不同作物取食量不同,分群的觀念未必一致,代表作物的選擇,以及放寬與計算風險的公式也不盡相同。

. 最大殘留容許限量( MRL )─第二套標準與食品衛生安全

  一般消費者往往將 MRL 值誤會成農藥會對身體造成傷害的臨界值,這是極為錯誤的觀念。 MRL 嚴格講是一個貿易標準,或是一個農產品有沒有遵守優良農業操作的指標,它並不是一個人體危害界限,這個值甚至離人體危害界限還有百倍甚至千倍的距離。通常訂定 MRL 時,對人體安全要求極高,要特別考慮我們從不同食物中吃進去該農藥的總量對人體的影響或者對敏感族群,尤其是嬰幼兒所造成的傷害。所以說起來 MRL 的訂定是相當嚴謹的。

  由於各國環保及綠色團體等非政府組織對 MRL 意義的誤解,不信任政府的工作,再加上許多綠色組織自己經營商業的理由,使得非政府組織尋求訂定更嚴格的標準。最常見的便是有機農業,其他如要求產品 MRL 必須在政府訂定值的一半或 1/3 以下在歐美國家也屢見不鮮。也因為如此,這些民間團體要另外設定一套優良農業操作及另外一套認證程序來與政府所推行的優良農業操作區隔。因此造成民間有許多不同認證體系。姑不論這是商業、環保或是健康的理由,但認真來看,這樣的趨勢,在國際潮流上,對小農、貧農、開發中國家付不起認證費的農民是相當不利的。另外,在國內生產上,也同樣對弱勢或耕地面積小的農民是不利的。舉 GLOBALGAP (以往稱作歐盟優良農業操作 EUREPGAP )為例,農民所種的作物變成需付錢通過它的認證及檢驗才得以輸出;另外,我國的 GAP 蔬菜總量也不過占全國總蔬菜生產量的 1/10 而已,這些檢驗的時間及經濟成本,無形中都增加了農民許多額外的負擔。

. 全球最大殘留容許限量( MRL )的調和工作

  從營養學的觀點,全球的營養學家都有共識,那就是食品的種類愈多樣化,消費者就愈健康。食物的價錢愈便宜,消費者的健康就愈容易受到照顧,這就是為什麼要推動全球農產品貿易的主要原因之一。但麻煩的是 MRL 常在農業貿易上成為貿易障礙之一。由於 MRL 的不調和,對於弱勢的農民愈來愈不利,因此在國際貿易上愈來愈多國家呼籲應儘速進行全球農藥殘留調和的工作,以促進農業貿易。美國雖然是農業大國,但 MRL 的不調和高列美國七大農產品貿易障礙之一。為了有效解決 MRL 的調和問題,以北美自由貿易區( NAFTA )為例,下有常設的農藥技術小組,專門解決美、墨及加三國彼此間及北美自由貿易區與其他各國之間的 MRL 調和工作。

  目前國際上對於殘留容許量的調和工作,最積極的是經濟合作開發組織 (OECD) , OECD 下設有農藥殘留諮議會( Residue chemistry expert group, RCEG ), RCEG 目前已就全球農藥登記要件中農藥代謝及殘留的部分建立了指導原則。另外有一個小組也就北美自由貿易區 MRL 訂定公式(稱之為 NAFTA MRL Calculator ) 能否放大到全球公用進行檢討,以便這個公式在未來作為評估 MRL 的統計工具。

  各國農藥主管機關及農藥公司基於自身的利益也都積極的參與了 OECD MRL 的全球調和工作。對於舊有藥劑, MRL 調合工作顯得比較困難,但對於新上市的農藥,由於才開始在各國登記上市,因此農藥開發公司無不致力於與 OECD 合作訂定全球的 MRL 工作,這當然包括了田間用藥規範的建立及作物群的套用上。

  聯合國糧農組織下的食品安全委員會( Codex )下屬的農藥殘留委員會( Codex Committee on Pesticide Residue, CCPR ),它的職責是訂定聯合國的 MRL 標準。近年來,也感受到 MRL 成為貿易的非關稅障礙日深,已成立一個多年的計畫,從作物分群的檢討做起,並與美加兩國邀集各國專家成立的「國際作物分群顧問小組」合作,尋求比較合理的作物分群。 2007 年 12 月 FAO , USDAIR-4 及 USEPA 首度舉行了小宗作物及 MRL 的全球高峰會。 2010 年的 CCPR 42 屆年會總算各國達成共識,以道氏化學的一個新藥 sulfoxaflor 為例,配合作物分群,進行國際殘留容許量的調和工作,訂定國際統一的殘留容許標準,並提交 2011 年於北京召開的 43 屆年會討論。

. 結語

  食物中有微量的農藥殘留是一個各國政府都努力在避免的事情。但有太多的證據顯示,全球化的結果,由於農業貿易的流暢,使得各國的消費者有機會吃到比較便宜的農產品及比較多樣化的食品,也因此比較健康。證據也顯示,過去 50 年來,這些微量的農藥殘留普遍的存在農產品中,但對人體健康並未造成任何危害。目前全球 MRL 的調和工作已有許多國際組織結合產官學各部門在努力,並透過全球共同審查( global review )及分工合作( work sharing )的方式來達到形成共識的目的。我國在 ECFA 簽署後也應該積極參予,與各國合作,如此才能保障我國農民權益,並使 MRL 的國際調和有成功的一天。

圖說 食的多樣化是營養均衡及身體健康的主要原因

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