國際處 李舟生（註：現任經濟部經貿談判代表辦公室農業談判代表）

一 . 前言

　　一般大眾似乎都有一錯誤的印象，那就是美國對農業保護甚少或不多，其實不然。就以其農產品中相對不重要的稻米而言，其所獲得的保護就相當高，只是其保護方式卻被美國積極要求其他國家全面開放農產品市場的作法所掩蓋，此項保護就是大量的生產補貼。美國每年對稻米的大量補貼不僅扭曲稻米生產，甚至變相傾銷國際市場，傷害那些沒有任何能力採取任何補貼的開發中國家的稻米產業。此種作為也曾遭受國際經貿專家的質疑與非政府組織的控訴，特別是美國的 2008 年農業法案（ 2008 Farm Bill ，自 2008 年至 2012 年），在 WTO 杜哈回合要求農業進一步自由化談判中，仍持續對稻米等農產品之生產或出口實施各種補貼，有些補貼可能違反美國對 WTO 之承諾，正如同 2005 年與 2008 年，巴西向 WTO 控訴美國高地棉補貼違反 WTO 相關規定一樣。這些生產補貼再透過各種出口拓銷方式，壓制國際農產品價格，進而傷害那些依賴農產品出口賺取外匯之開發中國家之利益，此乃多數開發中國家在杜哈農業談判時，堅持美國必須先大幅削減農業生產補貼，並要求有權實施「特別防衛機制」（ Special Safeguard Mechanism ）之根本原因，惟有先透過這兩種機制，方能防止或減少開發中國家農業在自由化過程中遭受美國大量農業補貼之害。美國雖非世界稻米主要生產國，但其出口卻占世界稻米貿易重要地位，故其生產補貼對國際稻米市場有相當程度的影響。我國每年亦從美國進口 6.4 萬噸之稻米，量雖不多，但長此以往，我國稻米產業也可能遭受其補貼之害。本文首先探討美國稻米產業及其在全球稻米生產、消費與貿易之概況，以概略瞭解世界稻米市場發展與美國稻米產業特徵，其次說明美國稻米產業之產銷補貼，及這些補貼帶來的負面效益。另亦要就長期以來，國際間爭論不休的農業保護與自由化爭議提出一些基本看法。

二 . 美國稻米產業簡介

　　美國稻米生產將近有 3 百餘年歷史，於公元 1700 年即有出口英國之實績，其後隨工業化與人口自東岸西移，稻米種植亦隨之西移至目前主要產區，即密西西比河三角洲地區與海灣沿岸，包括阿肯色、密西西比、路易斯安那、密蘇里與德州，再加上加州之沙加緬度。最近幾年每年種植面積約在 120 萬公頃上下，品種有長粒、中、短粒米，甚至尚能生產些許香米。年平均稻穀產量達 940 萬噸，長粒米占 7 成，中粒米占 28% ，其餘為短粒米。長粒米主產地在阿肯色與路易斯安那兩州，中、短粒米集中於加州（表 1 ）。目前將近有 6,000 稻農從事生產，以產地價格計算， 2009 年產值達 30 億美元，但整個產業向前、向後連鎖可以創造 175 億美元的附加價值，提供 12 萬個就業機會。美國稻米產業除提供經濟與糧食價值外，還具備環境與生態保育功能，不僅有滯洪效果，主要產區亦多為某些候鳥與野生動物重要棲息地，若不生產水稻，這些棲息地可能受到破壞。

　　目前美國國內消費的稻米有 85% 是美國所生產，其餘來自進口，包括泰國與印度的香米，少數來自越南與中國大陸，每人年消費量為 11.8 公斤 。目前美國為世界第三大稻米出口國，主要出口地區包括日本、加拿大、墨西哥、中東地區、海地與多數中美洲國家， 2009 年出口總值約 22 億美元（表 2 ）。國內消費的稻米其中 53% 直接供糧食用， 16% 用作食品加工， 15% 生產啤酒， 14% 作寵物飼料，其餘則為工業用。

三 . 美國稻米產業在世界稻米生產、消費與貿易中之地位

（一）世界稻米生產概況

　　世界稻米市場並非同質性，因稻米有四大類，涵蓋 50 多個品種，且因多數稻米生產國之生產多係供本國消費，且多對貿易採取各種限制，故國際稻米交易市場非常淺薄（ thin ），也就是稻米貿易量（進口或出口）相對於產量或消費量較小之意，約在 5% 至 7% 之間。四大類稻米與產區如下：

1. 長粒米（ long-grain ）：長度在 6.2 公厘（ millimeter ）以上，又稱 Indica ，多產於熱帶與亞熱帶地區，諸如東南亞與美國密西西比河谷，烹煮後相對乾硬，占全球市場貿易量達 75% 。

2. 中粒米（ medium-grain ）：長度在 6.2 公厘，又稱 Japonica ，多產於溫帶地區，烹煮後粘濕，主產區在日本、韓國、中國東北與加州，占全球稻米貿易量的 12% 。

3. 香米（ Aromatic rice ）：為長粒米之亞種，如泰國之香米（ jasmine rice ）與印度之 basmati rice ，占全球稻米貿易量的 12% 。

4. 糯米（ Glutinous rice ）：產於東南亞，僅占全球貿易量的 1% 。

稻米市場也因加工層次而有極大的差別，加工層次最低的是粗米或未脫殼的（ husk ）稻穀（ paddy rice ），脫殼後則為糙米（ brown rice ），除去米麩則為白米。

　　稻米是當今世界最重要的農產品之一，亞洲佔全球稻米產量與消費量的 90% 以上，尤以中國、印度、印尼、巴基斯坦、越南與泰國是主要生產地區，其他則有巴西、美國與埃及，但並非主要產區。根據 FAO 資料顯示，自 2003 年至 2008 年期間，全球稻穀總產量介於 5.85 億至 6.62 億噸之間，自 2005 年起，全球產量超過 6 億噸，且逐年增加至 2008 年之 6.62 億噸，其中以中國大陸產量居世界第一位，產量介於 1.6 億噸至 1.93 億噸間，占世界總產量之 27% 至 30% ；產量居世界第二位的為印度，平均約在 1.3 億噸，占世界總產量之 21% 至 22.7% ；印尼則居第三位，年產量約在 5,500 萬噸，占總產量之 8.7% 至 9.3% ；美國占世界總產量之比例不及 2% ，可說微不足道（參閱表 3 ）。全球稻米產量受到耕地面積與單位面積產量的影響，而單位面積產量多寡又受品種、生產技術的影響，近年來，稻米產業發達的國家，單產多有提高，此乃稻作面積未見增加或甚至減少，稻米總產量能增加的原因。

（二）全球稻米消費與貿易概況

　　全球稻米消費量自 2003 年的 4.12 億噸增至 2008 年的 4.32 億噸，其中亞洲消費占全球總消費量的九成。亞洲國家又以中國消費量居第一，每年平均消費量達 1.3 億噸，約占全球總消費量的三分之一，其次為印度，每年平均消費量達 8,700 萬噸，且有逐年增加趨勢；印尼居第三，平均年消費量達 3,600 萬噸，亦呈逐年增加趨勢。中國、印度與印尼這三個國家消費量總計占全球消費量的 60% 左右，這三國總人口達 27 億，占世界總人口 68 億之 40% ，足見稻米對此三國的重要性。美國消費量甚少，僅占全球總消費量的 0.01% （見表 4 ）。稻米幾乎是亞洲地區的基本主食，一旦供應不足就可能導致政治與社會不安，這也是稻米被稱為政治財的原因。例如 2008 年，全球糧食危機發生期間，菲律賓、印尼、泰國與海地等曾因糧食短缺或糧價大幅上揚而搶購糧食，進而發生街頭暴動。

　　就稻米出口貿易而言，仍以亞洲地區為主，約占全球總出口的八成，其次則為美國。亞洲地區則以泰國、印度、越南與中國為主要出口國，幾占亞洲出口總量的八成，而泰國出口量常居世界第一，年平均出口量達 900 萬噸， 2007 年曾出口 1 千萬噸（表 5 ）；出口品種多為長粒米與香米，前者出口地區為菲律賓、印尼或其他中東地區，香米主要銷往美國。其次為越南，年平均出口量約在 400 萬至 500 萬噸間，出口高、低品級之長粒米，出口地區為古巴、印尼、伊拉克、馬來西亞與非洲地區等。印度於 2006 年曾出口達 630 萬噸， 2007 年與 2008 年世界糧食危機期間，為維持國內糧價穩定，曾限制稻米出口，出口分別降至 330 萬噸與 250 萬噸，出口低品級之長粒米與香米，長粒米主要銷往孟加拉、印尼、菲律賓及南非等，香米則銷往歐盟、伊朗等中東地區。至於中國之出口完全是調節性的，故稻米出口量波動幅度相當大，出口米多半係低品質之長粒米，主要出口市場為象牙海岸、古巴與印尼等。美國也是世界上稻米主要出口國，產量中有 45% 至 50% 供出口，出口量每年維持在 300 萬噸上下，相當穩定。從稻米出口貿易可以看出，稻米出口集中在少數國家，諸如泰國、印度、越南、巴基斯坦與美國，各國出口量都占世界稻米出口量的 10% 以上。就是因為世界稻米市場非同質性，故產於美國南方的長粒米多銷往拉丁美洲，產於加州的中粒米則銷往日本、台灣與南韓，亞洲產之長粒米則多銷往非洲、中東與歐洲，亦有一部分銷往亞洲，但泰國與印度產之香米（ Aromatic rice ）則銷往美國。

　　自以上說明可以看出，美國在世界稻米生產與消費方面不是很重要的國家，但在國際稻米出口貿易上則是相當重要的國家，此乃美國經常透過雙邊或多邊談判要求台灣、日本、韓國與中國大陸開放稻米市場之目的。

（三）國際稻米價格變動概況與大幅變動原因

　　目前國際廣泛使用的稻米價格為主要出口國家之米價，即美國、泰國與越南之對外出口報價，本文利用美國長粒白米、加州中粒白米、泰國 100% Grade B 與 15% Broken ，及越南之 5% Broken 作為比較，以瞭解近年來國際米價之變動趨勢。自表 6 可觀察近年國際稻米價格變動趨勢，泰米與越南米價格較接近，差距不大；美國米價則與這兩國米價有相當的差距，一般而言，美國米價較高，尤其是加州中粒米，甚至較美國長粒米每噸高出 100 美元，主要是品質較佳且量少所致。自 2002/03 年期開始至 2006/07 年期，三個國家之出口報價均呈溫和上漲趨勢，主要係反應消費量增加、產量增幅小或歉收有關。自 2007 年 8 月至 2008 年 7 月，美國長粒米自每噸 395 美元漲至 2008 年 5 月的 926 美元，不到一年時間，漲幅高達 134% ，隨後則漲少跌多， 2010 年 7 月維持在每噸 441 美元；加州米則自 2007 年 8 月每噸 535 美元一路飆漲至 2008 年 7 月的 1,036 美元，漲幅達 93.4% ，隨後又漲至 2009 年 4 月的 1,208 美元，此後則轉趨下跌， 2010 年 7 月維持在每噸 728 美元。泰國與越南的米價亦呈現與美國相同的趨勢，即先溫和上漲， 2007 年 8 月至 2008 年 4 月與 5 月飆至高點，隨後趨跌。 2006 年至 2008 年，國際間發生糧食危機，稻米自然遭受波及。但依據表 7 資料顯示， 2008 年全球稻米價格大幅上漲並非生產不足，而是重要稻米出口國，為壓制國內通膨與維持國內糧價穩定，紛採限制稻米出口或禁止稻米出口所致。通貨膨脹除因國際石油價格上漲因素外，尚有其他糧食作物減產與需求增加的影響。隨後除美國中粒白米價格未下跌外，其他稻米價格則趨跌，價格之所以下跌，除因高價導致增產外，另因 2008 年 9 月發生全球性金融危機，與全球性商品與石油需求的減少，通膨現象消失及金融投機活動消退，全球經濟陷入蕭條有關。一般而言， 2006 年至 2008 年期間，全球發生糧食危機之主要因素有以下幾點：

1. 天災與極端氣候變遷

　　隨全球氣候變遷之加劇，全球普遍發生自然災害，洪害與乾旱頻仍，導致多數國家糧食減產，例如該期間農業大國之澳洲，過去每年生產稻米達 100 餘萬噸，但因乾旱而大幅減產至僅 10 萬噸，小麥也遭受極大的影響；其他地區諸如歐洲糧倉之烏克蘭亦於 2006 與 2007 年連續兩年乾旱歉收，使得糧食出口減少，導致世界糧食供應的緊縮。此期間，亞洲一些國家亦發生嚴重乾旱，印度於 2007 年遭逢半世紀以來最嚴重乾旱，糧食減產；越南遭受洪害與乾旱的雙重打擊，嚴重影響稻米生產；其他南亞生產稻米之國家也面臨同樣的問題。因此，近些年來，糧食生產的波動幅度與頻率深受極端氣候變遷的影響，這是值得重視的議題。

2. 石油價格上漲帶動糧食價格上漲

　　國際石油價格於 2003 年開始上漲， 2008 年上半年達到最高點，每桶達 140 美元，石油價漲使得與糧食生產有關的農業機械用油、化學肥料、農藥與農業設施價格等生產成本與糧食運輸費用上漲，又進一步推升糧價。

3. 生質能源開發消耗大量糧食

　　油價上漲刺激生質燃油的開發利用，歐盟與美國為避免油價上漲帶來能源危機，及分散能源來源，則大量利用農產品等糧食作物作為生質燃油之原料，包括玉米與油料作物，這方面需求的增加也帶動糧食價格的上漲。

4. 主要糧食出口國家採取限制或禁止糧食出口

　　在國際糧食供給短缺、糧價上漲情況下，主要糧食出口國家為確保本國糧食安全、抑制通貨膨脹，紛對糧食採出口課稅、或限制或禁止稻米出口措施。例如埃及於 2007 年 9 月，提高糧食出口關稅； 2008 年 4 月至 10 月禁止稻米出口。印度於 2007 年 10 月曾停止稻米出口，後因迫於壓力而取消， 2008 年 3 月，因通貨膨脹壓力又再次禁止稻米出口。越南於 2008 年 4 月延長稻米出口限制，其他一些國家諸如阿根廷、烏克蘭、哈薩克等也都曾限制糧食出口。這些限制或禁止措施，使得國際原本嚴重的糧食短缺更趨嚴重。自表 6 之美國、泰國與越南稻米出口報價即可看出，這些措施在極短時間內即反映到國際稻米價格之上漲。

5. 世界稻米庫存量降低

　　當稻米產量不足供應所需，有賴庫存補充以穩定價格，但若庫存不足，必將引發價格上漲。根據表 7 美國農部統計資料顯示，全球自 2002/03 年期開始至 2006/07 年期，全球稻米期末庫存即不斷降低，該期間期末庫存即自 1.03 億噸持續降至 0.75 億噸，庫存與消費比例亦逐漸降低，自 23.6% 持續降至 16.5% ，與國際糧農組織所主張的安全庫存 / 消費比（ stocks to utilization ratio ） 17% 至 18% 之間有些微差距，雖然如此，但庫存量不斷減少，不利市場的穩定，此期間即國際稻米價格上漲之基本原因。不過， 2007/08 期間，全球稻米庫存逐漸增加，價格仍持續上漲則與主要稻米出口國家紛採限制稻米出口措施有密切關係，並非庫存不足所致。因此，國際米價上漲除庫存因素外，尚與主要稻米出口國家出口政策有關，此為這次全球稻米價格上漲之重要經驗，值得 WTO 農業談判委員會重視，亦即如何在市場開放與出口限制兩者間取得平衡，若只是要求會員大幅開放農產品市場，未能在出口限制方面加以適當約束，不僅無法使會員相信市場開放的可靠性，對一味開放市場的會員而言也是不公平的。

四 . 美國對稻米產業的支持

　　美國對稻米產業的支持方式，包括關稅、生產補貼與出口拓銷，尤其對生產與拓銷不遺餘力。

（一）關稅

　　美國稻米關稅自低品質碎米的每公斤 0.44 美分至糙米每公斤 2.1 美分；進口白米從價稅為 11.2% ，從量稅換算為從價稅則為 3% 至 24% ，完全須視米的品種與世界稻米價格而定（參見表 8 ）。以一向強調貿易自由化的美國而言，美國稻米關稅是偏高的，基本上，還是有保護國內稻米之意圖。

（二）稻米生產補貼

　　美國透過三項主要補貼支持國內稻米生產。 2002 年與 2008 年農業法案透過直接補貼（ direct payment ）、反循環給付（ countercyclical payment ）與行銷協助貸款（ marketing loan payment ）補貼稻農。茲分述如下：

1. 行銷貸款給付

　　農部訂定一項貸款價格，當市價低於此貸款價格，農民可將稻米抵押給農部所屬之商品貸款公司（ CCC ），取得貸款，若產品市價高於貸款價格，農民可將稻米在市場銷售並償還貸款。此貸款價格相當於稻米之最低支持價格，目前農部之貸款價格為每百磅 6.5 美元，即每噸稻米支持價格為 143 美元。

2. 直接補貼

　　係依據過去種植面積與平均產量為基礎，給予農民固定的補貼，計算方式如下：

2.35 美元 / 每百磅 x 0.85 基礎面積 x 每英畝平均產量

　　基礎面積並非目前生產面積，而是過去期間的面積，每英畝平均產量為該產業之平均產量。基本上，該項給付與當期產品價格無任何關係。據估計，目前美國稻穀生產直接給付每噸為 51.8 美元。

3. 反循環給付

　　係當稻米的有效價格低於政府設定的目標價格時則實施給付，而有效價格是直接給付 2.35 美元加上（全國當期稻米平均價格與稻米貸款價格兩者間較高者）之和，只要有效價格低於政府設定的目標價格每百磅 10.5 美元，稻農即可獲得此項給付，也就是說最低有效價格為 8.85 美元（貸款價格加上直接給付），最高之反循環給付為 1.65 美元（目標價格減有效價格）。給付額等於反循環給付 x 給付面積 x 單位面積產量。若國內稻米市場價格越低，稻農所獲給付就越高。據估計，反循環給付最高可獲每噸 36.68 美元。

　　除以上三項補貼外，另有風險管理補貼，包括臨時性災害與所得損失給付，特別是作物保險之保費補貼等。

　　依據估計，自 1998 年至 2006 年間，上述聯邦這些計畫每年給予稻農的補貼介於 4.73 億美元至 17.74 億美元間，年與年間經費不同是因為國際價格變動所致，國際價格越低，補貼則越多。依照 OECD 統計，美國稻農所得中有一半是來自政府保護與補貼，使得稻米成為美國補貼最多的產品之一。

（三）出口拓銷

　　除所得補貼與關稅保護，聯邦政府也透過各種計畫促進出口來支持稻米產業。經由出口貸款保證計畫（ export credit guarantee program ）可保證美國出口商以低利貸款融資給外國客戶購買美國稻米，另亦免費或降價援助窮國，即透過 480 公法，農部將稻米以低利貸款方式援助開發中國家，這些援外稻米占稻米出口之比例每年約 4% 至 14% 。國際貿易學者認為此為變相之出口補貼，在 WTO 談判時亦曾遭歐盟批評。另，美國農部所屬外國農業服務署（ Foreign Agriculture Service ）也對稻米提供兩項出口促銷計畫，即市場進入計畫（ Market Access Program, MAP ）與外國市場開拓計畫（ Foreign Market Development Program, FMD ），該兩計畫每年總經費約 2 億多美元，其中稻米產業獲得 5000 萬美元，對開拓海外稻米市場甚為重要，例如墨西哥與約旦就是因為有這項經費，使得美國稻米在該兩國迅速的成長，自 1997 年迄今，對墨西哥成長 40% ；美國在約旦市場佔有率自 2001 年的 8% 成長至 2009 年的 63% ，出口量達到 89,000 公噸。很明顯的，農部這項促銷計畫成效顯著，這也就是美國稻米生產者協會副主席在今年 8 月參院農業委員會聽證會上，要求未來農業預算仍應維持此項經費之理由。

五 . 美國稻米補貼之負面效應

　　農業補貼長期以來即遭詬病，主要是補貼會扭曲生產與貿易，誤導資源利用與預算膨脹，導致分配不均，且對其他未實施補貼國家的生產者產生負面影響，美國稻米補貼亦復如是，茲說明如下。

（一）預算膨脹與分配不均

　　據估計，自 1998 年至 2006 年期間，美國聯邦政府之稻米年補貼金額介於 4.73 億美元至 18 億美元間，國際價格越低，補貼金額就越高。而國際價格低迷時期較之高價為長，致使聯邦預算長期以來即不斷膨脹。而美國稻米補貼並不一定完全由稻農所獲得，因為直接給付與反循環給付均與實際產量無關，給付可能由離開稻米產業的地主獲得。在大眾心目中，農業給付應該用以協助小農與貧困的農民，但實際上，大部分聯邦政府補貼都流向大農戶或已離農的地主或農企業。美國稻米專家也認為，美國稻米產業為相對少數且較大的生產者所掌控。此種情況業引起各方重視，故 2008 農業法案對每個農場所獲得之給付加以限制，以避免政府補貼流向少數大生產者，不過稻米生產者總會透過各種方式試圖規避這些限制。

（二）傷害其他國家的生產者

　　鑒於某些農業生產補貼會扭曲生產與貿易，並對未採取補貼的國家產生負面波及效應，故烏拉圭回合農業協定將農業生產補貼分為三大類，加以削減與約束，即不會扭曲貿易或扭曲貿易程度較少的綠色政策（ green box ），會對生產與貿易造成較大扭曲的黃色政策（ amber box ），諸如產品價格支持與生產因素補貼；另一為在限產情況下，依據過去生產面積或牲畜頭數之藍色補貼（ blue box ），這三種補貼僅黃色補貼必須削減並加以限制。雖然美國這些年來不斷以直接給付（ direct payment ）或分離給付（ decoupling payment ）方式將補貼與產品價格及產量脫鉤，企圖減少對生產的干預，但這些補貼仍會造成生產過剩，扭曲生產與貿易，因為這些給付讓農民可以獲得更多財政支援，甚至取得生產上的資金，可有效的減少他們的生產成本，並擴大生產，甚至繼續留在農業部門。此外，農業法案准許農民可以定期的修正計算補貼的基礎面積，顯示給付並非完全分離的，這些補貼都會間接的鼓勵增產，以便未來獲得更多的補貼。為使生產補貼不致影響其他國家的生產或貿易利益， WTO 要求實施生產補貼的國家，必須將扭曲貿易的補貼限制在某一水準，不可進一步的增加。目前美國這項補貼上限為每年 191 億美元，也是美國對 WTO 會員的義務與承諾。但在 2002 年，巴西向 WTO 控訴美國高地棉補貼傷害巴西棉農利益一案中，巴西勝訴， WTO 爭端小組與上訴法庭認為，美國高地棉補貼確實傷害巴西棉農利益，要求美國改正。本案有一重要的判決，即美國對高地棉之直接給付不符合綠色政策標準，因為美國政府規定，生產者要獲得這項給付，不可將土地用以生產果蔬與野生稻，限制土地利用，進而刺激棉花生產，該規定違反直接補貼之定義，故此項補貼不能列入綠色政策，需列入黃色補貼，如此一來，使得美國黃色生產補貼超過 191 億美元的上限。其次，美國對棉花的其他補貼，諸如反循環給付、行銷貸款給付與 Step 2 給付等（對棉花出口商的補貼），對巴西棉農利益造成嚴重損害，因為這些給付促進美國棉花生產，導致國際棉價下跌，進而傷害巴西棉農利益。鑒於美國稻米補貼方式、相關規定均與高地棉完全類似，故有些專家認為美國稻米補貼不僅可能違反 WTO 農業協議，也會對那些未採生產補貼國家的稻農造成損害。 2005 年 Cato 研究所之分析顯示，美國稻米補貼使國際米價減少 4% 至 6% ，大部分扭曲來自行銷貸款給付與反循環給付，這些補貼會對稻米出口國家造成損害。另 2010 年 3 月，美國前總統克林頓在參院外交委員會作證表示，他要為 1995 年要求海地降低稻米關稅而道歉，當時為了阿肯色州的稻農利益，克林頓要求海地大幅降低稻米關稅，結果讓補貼、低價的美國稻米湧入海地，迫使多數海地稻農生產之稻米無法與之競爭，整個稻米產業遭受極大的傷害，並不斷萎縮。目前海地稻米自給率僅 15% ，其餘均賴美國進口與國際糧援。可見美國稻米補貼政策之危害，若讓此政策繼續，那些沒能力補貼的國家，其稻米產業可能會因無法與美國稻米競爭而逐漸退出國際市場，甚或萎縮，影響開發中國家數百萬稻農的利益。另美國一些出口拓銷與補貼，形同變相的傾銷，就如同 Oxfam International 於 2005 年之研究結論：美國將低價稻米銷往國際市場，迫使產業調整成本由其他國家負擔。這些負面效果，正是一些開發中國家在杜哈回合農業談判中，堅持美國必須大幅削減農業補貼的基本原因。

（三）誤導資源利用

　　美國稻米補貼計畫也因資源錯誤配置而影響美國其他產業的發展，因為國內補貼與貿易障礙扭曲市場訊息（高於正常市場價格），以人為方式吸引經濟中的資源，諸如將土地、資本、及勞動投入稻米之生產，使稻米產量高於未實施稻米計畫時的產量，結果導致土地、能源、水及其他生產投入價格的上漲，使得那些具有比較利益的部門無法取得這些資源或需花費較高的價格取得這些資源，進而人為保護並刺激稻米產業，擠壓其他具有比較利益產業的發展。這部分的不利影響是最難估計的，但不能否認他的存在。

　　基於美國稻米補貼會產生甚多負面效應，一些農經專家與 Oxfam International 曾呼籲美國取消這些補貼計畫，且提出警告，若不進行改革，可能會引發某些國家向 WTO 提出控訴，其結果與高地棉類似，即違反 WTO 規範，必須修正或對遭受損害之會員加以賠償。若能取消這些補貼，不僅可以節省農業預算，擴大全球農產貿易，亦可向開發中國家表達削減農業補貼的善意。但這種呼籲是不可能為遊說力強大的美國稻米產業協會所接受，主張保護農業的一些國會議員也不可能立刻接受。

六 . 農業保護與自由化之爭議

　　李嘉圖之比較利益法則認為，各國應生產其相對機會成本較少之產品，並透過與其他國家自由貿易方式，獲得本身無法生產或生產成本較高的產品，如此則可提高各國之福利。因此，鑒於各國不同的比較優勢，經濟學家認為，一些在農業生產不具比較優勢的國家，發展農業以達到糧食自給自足是不經濟的，反而應採自由化並積極參與國際貿易，在國際市場銷售具有成本優勢的產品，以換取不具優勢的糧食，如此方能使各方福利最大化。但幾世紀以來，這項法則在農產品貿易方面似乎並未發生作用，特別是稻米等糧食產品。原因何在？因為國際農產品貿易環境長期以來遭受嚴重扭曲，諸如先進國家與一些開發中國家採取各種補貼、關稅與非關稅障礙，致使國際農產品價格無法展現其真實的價格，比較利益法則隨之失靈。雖然如此，一些先進國家與國際組織仍然認為，解決糧食危機之道仍有賴農產貿易自由化的推動。不過，由於農產品與其他商品生產特性不同，糧食對人類生命維持的重要性與不可替代，且需求彈性小，故生產且出口糧食的國家經常有主控權，不生產糧食並進口糧食的國家則處於被動或受控制的地位，因而出口糧食的國家與進口糧食的國家在糧食貿易中處於非對等的地位，處於被動地位的糧食進口國家無法防範與因應糧食出口國家的臨時採取限制出口措施，更無法因應國際糧食市場的突發狀況與危機。 1970 年代初之糧食危機即是非常明顯的例子，當時糧食生產大國，特別是美國，為因應國內短缺之糧食，對大豆等產品實施禁運，因而引發日本與某些進口大豆國家的恐慌；而 2007 與 2008 年某些出口稻米的國家採取限制稻米出口措施，亦引發多數國家的糧食危機，造成政治動盪與社會不安。其次，在目前國際農產貿易體制不完全公平的情況下，糧食生產與貿易並不能完全依照比較利益法則運作。受國際化與全球化的影響，少數跨國大型農企業壟斷並扭曲全球大部分糧食貿易，使糧食進口國家必須負擔不合理的糧價。糧食生產與工業生產畢竟不同，除要面對市場風險外，尚須承擔自然風險，一旦糧食出口國歉收，糧食供應發生變化，糧食進口國之比較優勢可能失去。美國是當前世界上最大的糧食出口國家，也是農業補貼最多的國家，其補貼不僅扭曲國際糧食市場，也影響其他沒有能力補貼國家的糧食生產與競爭力。故除非所有國家在多邊體制下，協同一致取消農業補貼，開放所有農產品市場，且不得採取出口限制措施，否則糧食生產與貿易不可能依照比較利益法則進行，那些擔心糧食安全的國家也不可能放棄糧食自給自足的生產方式。現有兩個實際的例子可說明農業保護與自由化的影響， 2007 至 2008 年期間糧食危機發生時，海地發生嚴重的糧荒，造成經濟與政治的動盪。 1980 年代，海地每年稻米產量可供應國內 50% 的需求， 1995 年，海地向國際貨幣基金貸款，其中有一條件（其實是美國的要求），即海地必須將稻米進口稅自 35% 降至 3% ，此後美國稻米即以較海地米價一半還低的價格大量傾銷海地，迫使海地稻農無法繼續生產，致海地國產稻米數量不斷減少，逐漸為美國稻米所取代，對海地農村傷害甚巨。原先海地稻米自給率尚很高，自美國稻米大量進口後，稻米產業就遭受廉價稻米的摧殘，進而發生糧食危機，主要原因就是相信自由貿易可以完全解決糧食問題。論者多認為海地經驗有三個啟示：即美國農業補貼對開發中國家農業發展帶來不利影響，不公平的國際農產品貿易規則會扭曲開發中國家的糧食生產，在國際農產品貿易中必須慎防他國農產品完全取代本國農業生產。另外， 2007 至 08 年世界糧食危機，對稻米產業採取適度保護的台、日、韓三國，無論政經與社會安定，並未因國際米價高漲而受到嚴重的波及，原因就在於該三國長期以來極為重視稻米的安全自給，雖然此種長期保護必須負擔難以計數的成本，但若不加以保護且完全實施自由化，一旦發生糧食危機，無法取得糧食，其對國家所造成的危害，及稻米產業可能消失對農業永續發展所帶來的鉅大成本也是值得重視的。基於以上的說明，糧食全面自由化會帶來問題，適度的保護與適度的自由化似乎是較為可行的，但何為適度則有賴各方專家進一步研究。

七 . 結語

　　（一）美國雖非世界稻米的主要生產與消費國，但卻是重要的出口國，每年稻米出口約在 340 萬噸，居世界第三或第四位，且對稻米生產採取相當高的支持，支持措施包括關稅、生產補貼等（直接給付、行銷貸款給付與反循環給付）來支持國內稻米產業，另對出口也採取各種拓銷計畫。稻米並非美國重要產業，但政府卻大力補貼，主要原因是美國稻米業者在國會擁有極大的遊說力。

　　（二）美國稻米產銷補貼不僅對美國有害，且傷害未採取生產補貼的開發中國家稻米產業，海地稻米產業的逐步萎縮是最明顯的例子。

　　（三） 2007/08 世界糧食危機發生期間，全球稻米產量並未減少，且庫存 / 消費比在正常水準之上，全球稻米價格的上漲，完全是稻米主要出口國家為確保國內糧食安全與抑制其國內通貨膨脹，紛採出口限制所致，因此，多邊貿易談判為使會員安心開放農產品市場，必須對農產品出口限制加以有效規範。

　　（四）農業保護與自由化是國際間長期以來爭議的議題，鑑於農業的特殊性，極端保護與全面自由化都是不切實際的，特別是糧食，因此，除非所有國家在多邊體制下，同步取消農業補貼，開放所有農產品市場，且不得採取出口限制措施，否則糧食生產與貿易不可能依照比較利益法則進行，那些擔心糧食安全的國家也不可能放棄糧食自給自足的生產方式。

　　（五）長期以來，國內外糧食專家皆以 FAO 於 1974 年建立的糧食庫存 / 消費量比值作為衡量全球或一國糧食安全與否的標準，即世界穀物庫存必須至少維持在穀物需求量的 17% 至 18% 。這項標準是否適合所有國家，不無疑問。因為這項標準是依據 1955/56 年期至 1972/73 年期全球穀物生產、消費與貿易等資料建立的，且當初未將中共與蘇聯考量在內（國家機密不願提供）。另每個國家農業生產環境不同，糧食作物亦不同，若再以此標準判斷糧食安全與否則有欠妥當。在現今氣候變遷頻仍時期，建立適當的糧食安全庫存是絕對必要的，這項工作有賴國內產官學共同努力方能達成。

 

表 1 近三年美國稻穀產量 單位：千公噸
State \ Year	2007		2008		2009
		%		%		%
長粒米
Arkansas	3869.8	60%	3900.4	56%	3817.6	55%
California	29	0%	28.2	0%	15	0%
Louisiana	990.3	15%	1188	17%	1175.4	17%
Mississippi	630.1	10%	711.6	10%	738.5	11%
Missouri	554	9%	591.5	9%	599.6	9%
Texas	423.8	7%	532.1	8%	581.6	8%
USA	6497.1	100%	6951.7	100%	6927.6	100%
中粒米
Arkansas	473.6	20%	312.5	15%	712.2	25%
California	1769.7	76%	1776.3	83%	1982.2	69%
Louisiana	63	3%	38.4	2%	149.9	5%
Missouri	3	0%	6	0%	9.3	0%
Texas	6.9	0%	6.3	0%	17.2	1%
USA	2316.2	100%	2139.4	100%	2870.9	100%
短粒米
Arkansas	2.7	1%	2.7	2%	2.7	2%
California	182.8	99%	147.4	98%	171.2	98%
USA	185.5	100%	150.1	100%	173.9	100%
全部產量總計
Arkansas	4346.1	48%	4215.7	46%	4532.6	45%
California	1981.5	22%	1951.8	21%	2168.4	22%
Louisiana	1053.3	12%	1226.4	13%	1325.3	13%
Mississippi	630.1	7%	711.6	8%	738.5	7%
Missouri	557	6%	597.5	6%	608.9	6%
Texas	430.8	5%	538.3	6%	598.8	6%
USA	8998.9	100%	9241.3	100%	9972.4	100%
資料來源： U.S. Department of Agriculture, Crop Production 2009 Summary, January 2010

 

 

表 2 2008 與 2009 年美國稻米主要出口地區出口值變化 單位：千美元

 

地 區	2008 年	2009 年
日本 墨西哥 加拿大 海地 沙烏地阿拉伯 約旦 新幾內亞 伊拉克 宏都拉斯 哥斯大黎加 尼加拉瓜 南韓 薩爾瓦多 英國 以色列 澳洲 台灣 瓜地馬拉 哥倫比亞 奈及利亞 總計	167,293 352,866 161,343 197,068 117,464 58,259 23,928 26,893 63,106 51,818 66,903 75,560 33,913 40,557 28,619 18,693 14,673 31,354 2,162 1,403 2,205,187	422,071 345,913 176,161 147,091 117,583 90,595 87,777 65,245 56,201 43,475 42,294 40,015 39,176 38,967 34,311 30,041 26,418 25,306 25,256 24,976 2,183,272

資料來源：美國商務部

 

	表 3 2003 至 2008 年主要國家稻米（ Rough Rice ）產量 單位：千公噸 （ % ）
國家 \ 年別		2003	2004	2005	2006	2007	2008
中國		160,660 （ 27.44 ）	179,090 （ 29.96 ）	180,591 （ 28.98 ）	181,714 （ 28.97 ）	186,034 （ 28.75 ）	193,000 （ 29.16 ）
印度		132,808 （ 22.68 ）	124,707 （ 20.86 ）	137,699 （ 22.09 ）	140,039 （ 22.32 ）	145,050 （ 22.42 ）	148,365 （ 22.42 ）
印尼		54,301 （ 9.27 ）	54,000 （ 9.03 ）	54,200 （ 8.70 ）	54,729 （ 8.72 ）	57,364 （ 8.87 ）	57,829 （ 8.74 ）
泰國		27,289 （ 4.66 ）	26,303 （ 4.40 ）	27,576 （ 4.42 ）	27,652 （ 4.41 ）	29,242 （ 4.52 ）	29,394 （ 4.44 ）
越南		33,458 （ 5.72 ）	34,418 （ 5.76 ）	34,503 （ 5.54 ）	34,730 （ 5.54 ）	36,932 （ 5.71 ）	35,898 （ 5.42 ）
日本		9,740 （ 1.66 ）	10,912 （ 1.83 ）	11,342 （ 1.82 ）	10,695 （ 1.71 ）	10,893 （ 1.68 ）	11,029 （ 1.67 ）
南韓		6,151 （ 1.05 ）	6,737 （ 1.13 ）	6,435 （ 1.03 ）	6,308 （ 1.01 ）	5,962 （ 0.01 ）	6,545 （ 0.01 ）
美國		9,068 （ 1.55 ）	10,540 （ 1.76 ）	10,108 （ 1.62 ）	8,827 （ 1.41 ）	8,999 （ 1.39 ）	9,241 （ 1.4 ）
菲律賓		14,154 （ 2.42 ）	14,500 （ 2.43 ）	15,109 （ 2.42 ）	15,516 （ 2.47 ）	16,633 （ 2.57 ）	16,814 （ 2.54 ）
全球總計		585,469	597,824	623,260	627,311	647,077	661,811

 

資料來源 : International Rice Research Institute （ updated June 2009 ） and United States Department of Agriculture

 

表 4 2003 至 2008 年主要國家稻米（ Rough Rice ）消費量 單位：千公噸、（ % ）

 

國家 \ 年別	2003	2004	2005	2006	2007	2008
中國	133,559 （ 32.4 ）	131,772 （ 32.36 ）	129,294 （ 31.34 ）	128,771 （ 30.79 ）	128,911 （ 30.23 ）	130,778 （ 30.27 ）
印度	85,630 （ 20.77 ）	80,861 （ 19.86 ）	85,088 （ 20.63 ）	86,700 （ 20.73 ）	90,466 （ 21.22 ）	92,400 （ 21.39 ）
印尼	36,000 （ 8.73 ）	35,850 （ 8.80 ）	35,739 （ 8.66 ）	35,900 （ 8.58 ）	36,350 （ 8.52 ）	36,940 （ 8.55 ）
泰國	9,470 （ 2.30 ）	9,480 （ 2.33 ）	9,544 （ 2.31 ）	9,780 （ 2.34 ）	9,600 （ 2.25 ）	9,500 （ 2.20 ）
越南	18,230 （ 4.42 ）	17,595 （ 4.32 ）	18,392 （ 4.46 ）	18,775 （ 4.49 ）	19,400 （ 4.55 ）	19,150 （ 4.43 ）
日本	8,357 （ 2.03 ）	8,300 （ 2.04 ）	8,250 （ 2.00 ）	8,250 （ 1.97 ）	8,177 （ 1.92 ）	8,370 （ 1.94 ）
南韓	4,512 （ 1.09 ）	4,951 （ 1.22 ）	4,766 （ 1.16 ）	4,887 （ 1.17 ）	4,670 （ 1.09 ）	5,007 （ 1.16 ）
美國	3,656 （ 0.01 ）	3,934 （ 0.01 ）	3,828 （ 0.01 ）	4,102 （ 0.01 ）	4,057 （ 0.01 ）	4,313 （ 0.01 ）
菲律賓	10,250 （ 2.49 ）	10,400 （ 2.55 ）	10,722 （ 2.60 ）	12,000 （ 2.87 ）	13,499 （ 3.17 ）	13,150 （ 3.04 ）
全球總計	412,184	407,239	412,519	418,271	426,407	432,039

資料來源 : International Rice Research Institute （ updated June 2009 ） and United States Department of Agriculture

 

表 5 2003 年至 2008 年主要國家白米（ Milled Rice ）出口概況 單位：千公噸、（ % ）

 

國家 \ 年別	2003	2004	2005	2006	2007	2008
中國	880 （ 3.23 ）	656 （ 2.27 ）	1,216 （ 4.18 ）	1,340 （ 4.21 ）	969 （ 3.27 ）	1,300 （ 4.49 ）