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921震災農路及治山防災災後復建

林業處水保科 徐森彥

一. 前言

  本(88)年9月21日凌晨1時47分,台灣地區發生芮氏7.3級強烈地震,不僅是近3年全球最強烈之地震,亦為百年來台灣最嚴重之天災。為因應此一突發性災變,減低農業損失,農委會會即於9月21日成立緊急災害應變小組,並在南投、台中、彰化、雲林、嘉義及苗栗縣整合所屬農業單位,成立「救災單一窗口」,除由主任委員數十度親赴災區瞭解外,並指派副主任委員及單位主管分赴災區全力督導勘災,統籌支援救災及協助災區重建工作。

  災變以來,農委會即緊急採取各項因應措施,包括山坡地及國有林地治山防災工程就損毀部分進行緊急搶修、復建,並依現地實際需要興建防砂埧、整流工程等攔阻上游土石下移,藉以安定原有河床,保護河岸,避免或減輕二次災害發生,以保障下游地區居民之生命財產安全;崩塌地保育綠化方面,已委託中興大學水土保持系規劃對崩塌地優先造林,並針對人員、機具無法到達之大型崩塌地,辦理航空植生綠化,直接噴灑種子附著於特定崩塌坡面,避免惡化,維護水土資源; 山坡地農路搶通及復建工程,農路小面積之坍方、落石或小規模之沉陷、斷裂、路基流失等,均請鄉鎮公所清除路面,以級配填平搶通或開闢臨時便道以利通行、運輸,較大規模之搶修,如新社鄉中和農路、竹山鎮石壁至杉林溪農路、軟鞍農路及中寮鄉民和農路則由農委會水土保持局所屬工程所辦理,在最短時間內搶通完成,俾利人員輸送、物資運補及復建工作展開。其執行目標為儘速搶修坍塌農路、治山防災原有工程構造物及崩塌地保育綠化工作。

二. 土石流及坡地災變防範執行計畫

  災害發生後,農委會即陸續採取各項應變計畫,於88年10月4日研擬「土石流及坡地災變防範執行計畫」呈報行政院,總經費需求61.24億元,自行調整支應14.5億元,申請復建專案經費四六‧七四億元,其中治山防災22億元,農路18億元,俾利災區復建;行政院成立災後重建推動委員會農業組,統籌救災重建事宜,有關國土保安之治山防災部分,農委會提報行政院九二一震災災後重建推動委員會第六次會議﹁九二一震災危險山坡地及土石流處理措施﹂案,經決定﹁原則同意。請農委會參酌相關單位及國際專家學者意見,研提具體可行之處理方案﹂,因此乃於八十八年十一月十五日研擬﹁九二一震災土石流與坡地災害防範及崩塌地造林綠化處理計畫﹂送行政院災後重建推動委員會,總經費需求共計三十二億八百萬元,由農委會調整經費支應十二億元,擬申請重建專案經費二十億八百萬元,以加速土石流與坡地災害防治及崩塌地造林綠化,期望早日恢復自然景觀,減少二次災害;日本砂防學會及全國治水砂防協會自動派遣專家團自日本來台會同赴現場勘查,並提出建言。其執行目標為檢視具潛在危險性之山坡地,以確保農業生產及生活環境之安全,並呼籲山區居民防範土石流災害。

三、執行現況

  九二一地震後,農委會水土保持局、林務局即分組派員搶修勘查災情,水土保持部分之災害,截至十月十五日共計八一九件,初估約需重建經費二十九億八千五百五十四萬八千元,其中治山防災部分計受損二二七件及其他設施部分計受損十七件;另十月十五日至十一月十五日止,加上縣市政府陸續查報部分,需重建工程已達一、九0四件,估計重建經費六十七億六千九十四萬六千元,其中治山防災部分計受損四六二件及其他設施部分計受損十七件。緊急搶修部分,截至十一月十五日止,治山防災搶修工程計二十二件,總經費九千三百二十五萬六千元,其執行進度為:清除土方三八、九五0立方公尺,釘鋼軌樁六一二支。崩塌部分:震災發生後,為迅速瞭解災區山坡地土石崩坍情形,農委會水土保持局自九月二十三日迄十月十二日止,經由衛星影像資料,已全部完成比對判釋:地震後中部山區新增崩塌地已高達二、三六五處,屬一般山坡地(含保留地)二、00三處、面積二、五四0公頃,國有林地(含林班地0)三六二處、面積一一、八0七公頃,合計一四、三四七公頃。災情狀況:一般山坡地崩塌二、00三處中,面積超過一0公頃以上者,有草嶺六九八公頃(其中一六三公頃屬林班地)、九份二山一八0公頃、信義人和一0五公頃、竹山瑞竹九七‧六公頃、竹山田子里坪頂量交界四五公頃、信義雙龍三一‧七公頃、竹山福山二二公頃、竹山桶頭一一公頃、國姓乾溝一0公頃等,其餘均零星分散,部分與住家緊臨,將規劃優先植生,部分崩坍區影響公共設施亦列為優先處理,其中造成道路斷裂下沉或堆積溪溝,有待配合工程整治。

四、重要復建工作

  依據衛星影像判讀資料顯示,崩塌地涵蓋範圍廣,復以交通受阻,因此必須建立治理重建之優先順序,以集中人力資源,強化執行效率,土石流與坡地災害防範及崩塌地造林綠化之處理原則為對下游居民生命財產有立即危害者,優先施行緊急搶修治理;新崩塌地做整體規劃分期治理,先行植生穩定坡面,避免發生二次災害;劃定高危險度潛在危險區為特定水土保持區,禁止開發行為;結合造林、生態與地景保育工作,進行宏觀規劃。有關土石流及潛在危險山坡地之調查規劃,係針對可能發生土石流二次災害地區,其重要工作項目目前執行情形如下:

(一) 建置全國性水土保持敏感區資料庫與資訊系統

  本會已成立專案計畫,結合學界與政府力量,針對土石流及潛在危險山坡地進行調查規劃,以逐步建立全國性之水土保持敏感區資訊,做為防災、救災、土地開發、國土分區和國土開發規範之基本資料。其重要工作包括:

  1. 現有治山防災構造物總體檢:針對災區內現有治山防災構造物約二千五百件逐一進行總檢查,評估受災區內現有治山防災工程,分為安全、繼續觀察、危險和損毀四個等級,研判其損毀狀況與災區特殊地形、地質構造、水文等因素間之互動關係,進而提出改善建議,做為災後重建工作之主要依據。

  2. 崩塌地調查及治理規劃:調查登錄每一處崩塌地之面積、坡度及危險度,再依災後航空照片進行判釋、數化及定位,運用地理資訊系統套疊製作災區崩塌分布圖,並研擬治理方案。

  3. 土石流危險溪流調查及觀測機制建置:經研究調查,震災區內目前已有一二二處土石堆積區,將依危險度劃定等級,重新檢討建立觀測及通報警報系統,並進行防災講習訓練。

  4. 高危險度潛在危險區村落調查及劃定:調查評定災區內部落村莊居住之潛在危險等級,提供相關單位據以管制不當開發行為。初步將災害類型分為七類,危險度分為三等級。其中「極危險」地區因隨時有發生災害之危險性,應緊急搬遷;「危險」地區則通知住戶注意防範。

(二)建立土石災害監測體系

  長期間,將以集水區為單元,辦理崩塌地監測及變異點分析比對,就潛在土石流危險區域及其下游村落、道路、橋涵等有土石流發生潛在地區,進行現場勘察,研判可能造成土石流之危險程度,建立土石災害監測體系,做為災害預警及治理之依據。

(三)辦理土石流、危險崩塌地及堰塞湖之勘查處理

  1. 土石流及危險山坡地勘查治理:農委會已整合相關單位人力,傾全力進行治山防災工程之勘查,其可立即處理者已依現地實際需要興建防砂埧或整流工程,進行緊急搶修或重建,以攔阻砂石下淤,安定河床,保護河岸,避免二次災害發生。

  2. 堰塞湖之勘查處理:九二一地震後,形成南投縣國姓鄉澀仔坑九份二山一帶三處堰塞湖、鹿谷鄉永隆村二處堰塞湖及台中縣和平鄉雪山溪二處堰塞湖,屬農委會治理權責。國姓鄉澀仔坑地區之崩塌地,經衛星影像判釋達一八0公頃,移動距離約一公里,崩塌深度約一百公尺,由於其堰塞湖水位有日趨上升現象,為免崩潰決口或溢流,造成二次災害,農委會已完成測設,並於十月十日發包緊急疏導湖水之排水道工程。預定本工程完成後即進行崩坍地中期處理,於崩坍地下端之中興橋上方,興建連續性防砂壩,防止土石下移。另鹿谷鄉及和平鄉堰塞湖目前無立即危險,繼續觀察中。

(四)治山防災搶修及重建工程:山坡地及國有林地治山防災工程,就治山防災工程損毀部分進行緊急搶修、重建,並依現地實際需要興建防砂埧、整流工程等,預計於八十九年四月底前搶修一七七件;八十九年十二月底前重建一五二件,其餘六七六件預計於九十一年十二月底完成。以攔阻砂石下淤,安定河床,保護河岸,避免二次災害發生,保障下游居民生命財產安全。

  本次地震為台灣地區百年來所罕見之強震,其震央位於南投縣集集附近,且為淺層地震,也造成山坡地嚴重之災情;其中各災區農路損壞嚴重,也影響了農民的生計及農產品的運輸,為了促進災區農業生機的復甦及災區安全性恢復,本會水土保持局於震災發生後,立即進行農路之搶修(通)及治山防災工程重建,截至目前為止已投入經費約二億八千萬元,防汛期前優先復建工程即將投入的經費約有七億八千萬元,未來陸續投入的復建經費估計亦需壹拾參億柒仟萬元。為了確實掌握農路災害狀況,及日後農路管理之實際需要,農委會水土保持局已委託逢甲大學辦理農路災害調查及地理資訊系統建檔,預定八十九年三月前完成,截至目前已全部完成南投縣全縣之像片基本圖之圖形清繪及農路屬性資料結構之建立︵件數約一五○○件︶,並已於該縣集集鎮及鹿谷鄉完成二十二條農路之比對工作,未來將繼續完成農路編碼工作,以供日後管理。

  災後重建固屬需要,惟經過此次地震災害,山坡地有崩塌現象,或有持續崩塌之可能,基於安全性之考量,災區內之村落是否適合於原地點存在運作,本會水土保持局乃委託中華民國工程環境學會辦理高危險潛在村落調查劃定,針對高危險潛在區內之村落、公共設施及遊憩區等進行調查,本項計畫預定八十九年一月前完成,截至目前已完成大安溪和大甲溪流域及烏溪流域一部分之調查,其中經認定符合﹁潛在危險區村落﹂之劃定者計有十六處,其中台中縣十一處、台中市一處、苗栗縣二處及南投縣二處,計畫完成後將可對具高危險潛在村落提出警告或建議遷村之參考。

五、結語

  展望未來能利用航照判釋調查崩塌地並配合現地勘查,進行緊急治理,可防止崩塌地擴大惡化,減少土砂下移,確保下游居民安全;重新研判土石流危險溪流,劃分等級、劃定危險區域;實施高危險度潛在危險區村落之調查及劃定,可有效掌控土石流危險區動態,限制土地利用,防止二次災害發生;全面檢查及進行治山防災設施重建,緊急搶修山坡地及國有林班地之崩坍地、林道、農路,俾利災區物資運補重建,加速進行崩塌地綠化並防治土石流及防止土石崩落等災害發生。並加速辦理九二一震災農路及治山防災復建工程,持續推動臺灣地區整體性治山防災工作,以避免或減少二次土砂災害,並落實水土保持法之監督管理新制度,確保山坡地資源永續發展,俾利九二一震災災後農業重建工作持續推動,讓災區重現農業生機。防災重在預防,災害發生後之搶救復建屬事後補救。今後,將借重各種新興科技及國人共同防災觀念之普遍化,以減輕類似災害。

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