一. 前言

　　ＷＴＯ已於本（1999）年11月底在美國西雅圖召開兩年一度之第三屆部長會議，就2000年起即將展開新回合貿易談判之議題、範圍與期程進行討論；然而，由於農業、勞工及開發中國家優惠待遇等議題皆無法在會中獲得共識，西雅圖會議已在無任何具體結論下，宣告結束，相關諮商工作將俟耶誕節後於日內瓦繼續進行。

　　在新回合談判之農業議題中，有關非貿易關切事項（Non-Trade Concerns），已引發農產品進出口國間的嚴重歧見。日本與歐聯提出新回合農業談判應討論非貿易關切事項，其重點係認為農業具有多功能性（Multi-functionality），包括糧食安全、環境保護、鄉村發展等，除轉移各國對於貿易事項（特別是市場開放）的注意外，也希望藉由非貿易事項的討論，取得對農業應有一定保護程度的共識。除日本與歐聯外，挪威、南韓與瑞士也持類似的立場；然而，包括美國、澳洲、紐西蘭、阿根廷等農產品主要出口國家，則紛紛提出反駁的報告，認為在目前的農業協議中，已經納入相關條文，就非貿易關切事項予以特別考慮，包括為糧食安全目的所採取的公共存糧補貼、環境保育的補貼、糧食援助規範及境內支持之綠色措施等。因此，其主張不應再以此為藉口，採取貿易扭曲政策。

　　雖然我尚未加入ＷＴＯ，然我仍可能於近期內成為ＷＴＯ會員，亦將參與新回合的農業談判；且縱使我屆時仍無法入會，包括美國、歐聯等國家都已表明希望ＷＴＯ觀察員能積極參與新回合的農業談判。因此，針對此一新回合農業談判之可能議題，實應進一步探討，研析我國立場，以積極參與新回合農業談判。由於各國對農業多功能性議題的看法相當分歧，在新回合的談判中，預料將引發更多的爭論。本文即希望透過日本與澳洲所提關於農業多功能性報告之介紹，能深入瞭解倡議國與反對國對此議題之代表性看法。

二. 日本對農業多功能性之主張

　　日本在本（1999）年5月召開的ＯＥＣＤ部長會議中，提出農業非貿易關切事項報告，其中心主張係認為農業因不同國家之歷史背景與發展情況之不同，其重要性亦有所差異，因此，農產貿易自由化的腳步應循序漸進。此外，日本亦於ＷＴＯ分析與資訊交換程序（AIE process）中，提出「農業多功能性」報告，以爭取各國之認同與支持。日本認為，由於農業具有多項非貿易功能，因此，新回合農業談判應在諮商各項自由化方案時，尊重各國發展農業的政策，並給予特殊考量。

(一)日本提出的農業多功能性包括：

1. 國土保育（Land conservation）：

   　　日本全國有72%的土地高於海平面100公尺以上，且其高度差異極大，在世界地理結構上極為少見；復以受到位處亞洲季風區的影響，降雨量相當大。因此，國土保育工作對日本而言十分重要。基於農業具有以下幾項保育國土功能，日本實應加強維護農業之永續發展：

   (1)防洪：

   　　水田田壟（ridge）具有涵養水源的功能，可預防與減少洪水損害。此外，旱田中洞穴（opening）可儲存雨水，亦有預防洪水災害之功能。以全國而言，水旱田總計可暫時儲存雨水數量達60億立方米（水田可儲存52億立方米，旱田可儲存8億立方米）；若以此儲水量換算所需興建之防洪水壩，將需花費高達56兆日圓，且每年將需投入3兆日圓的維護經費。

   (2)防止土壤流失

   　　透過田壟的修補與有機物質的投入，可使土壤更為肥沃，且土壤亦較不易流失。每公頃丘陵地或山坡地之廢耕，將導致16公噸的土壤流失，而每公頃耕地的廢耕，則將增加6公噸的土壤流失量。以全國廢耕計算，土壤總流失量將高達每年5,300萬公噸；如要防止如此大量的土壤流失，日本政府每年將需花費3,000億日圓來興建堤防工程。

   (3)防止土石崩塌

   　　水田使得灌溉水均衡地流入下層土壤，進而維持地下水水位的穩定；水田廢耕將導致上述功能的喪失，導致雨季地下水量大增，引發土石崩塌。若以全國廢耕計算，每年將導致1,700起土石崩塌，造成1,430億日圓的損失。

2. 涵養水源（Fostering of water resource）

   　　多數水田的灌溉水將滲入地底，其中部分流回河川，以穩定河川流量，另一部分則成為地下水。每年經由水田流回河川的水量約為200億立方米，以此水量換算所需興建之灌溉水壩，將需花費23兆日圓，且每年更需投入1.2兆日圓的維護經費。此外，地下水約有25﹪來自水田，6﹪來自旱田，而每年有37億立方米的地下水係用於非農業用途，如果農業無法提供此一涵養水源功能，每年將需另外花費800億日圓來取得如此龐大的水源。

3. 自然環境保育（Preservation of the natural environment）

   (1)處理有機廢棄物

   　　食物殘肴與人體排泄物可製成肥料，以做為種植作物之有效用途。以日本而言，每年用以製成肥料的食物殘肴等廢棄物約有63,000公噸，人體排泄物約有8億6000公升，下水道污水有230,000公噸。如果這些有機廢棄物改以一般垃圾處理方式，將需花費64億日圓。

   (2)分解與消除污染物質

   　　透過土地耕作，大量的有機物質可被土壤中的微生物予以分解、轉換，減少對於環境之污染程度。

   (3)淨化空氣

   　　植物的生長可吸收污染的氣體，進而淨化空氣。全國水旱田共可吸收50,000公噸的SO2及70,000公噸的NO2，而若以一般淨化空氣的方法，預估將需要投入100億日圓來去除這些空氣中的有害氣體。此外，光合作用亦可吸收二氧化碳，並釋放出氧氣。

   (4)維護生物多樣性及保育野生動植物

   　　水旱田中可蘊育各種不同的動植物，且可透過食物鏈以維持穩定的生態系統。

4. 地理景觀的形成（Formation of scenic landscape）

   　　農業提供人們美麗的鄉村景緻與地理景觀，而鄉村與地理景觀的維護，除可帶給居民及遊客諸多美景外，並忠實地記錄了地區景觀、歷史及文化。

5. 文化傳承（Transmitting culture）

   　　鄉村地區不僅從事農業生產，同時也保存與傳承耕作文化，包括衣服、飲食、生活習慣、科技、教育、藝術、道德規範、宗教及政治等，都可妥善地被保留下來。

6. 富麗鄉村（Rural amenity）

   　　都市居民可藉由到鄉村地區欣賞景觀與大自然，以享受都市所沒有的豐富休閒環境。日本平均每年有1億2600萬都市居民在鄉村待上一晚，有2億4500萬人到鄉村一日遊，而據調查其中35﹪的旅遊項目為從事農耕、接觸農民及遊覽傳統文化，更有1940萬人是為了返回父母的家，而這些旅遊與返家者每年花費在鄉村地區的開銷高達2兆2600億日圓，將可促進農村的繁榮。

7. 維持及活化鄉村社區（Maintaining and revitalizing rural community）

   　　在以農業為主或工業發展不易的地區，農業發展可促使該社區與地方的繁榮進步，並促進城鄉發展之平衡。

8. 糧食安全（Food security）

   　　維持農業適當的生產水準，將可避免無法預期的意外，或臨時性的國際供需失調。此外，亦可藉由消除民眾對於糧食缺乏的疑慮，確保社會安定。

三、澳洲反駁農業多功能性之主要論點

　　對於日本等國提出農業具有多功能性之主張，澳洲「農業暨資源經濟局」（Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics，簡稱ABARE）提出反駁報告，認為所謂「農業多功能性」，僅是保護主義國家為了要維持高度的補貼與保護所提出的藉口。

　　對於日本所持農業具有維護環境、富麗鄉村、傳承文化、鄉村就業及發展等正面外溢效果（positive spillover benefits），ABARE質疑政府透過補貼的方式來達到這些外溢效果是否有當？首先，這些金額龐大的補貼與保護措施都是間接性質，且要達到這些效果，所需動用的金額十分龐大，將不如直接實施相關政策來得有效。此外，除正面外溢效果以外，補貼農業亦會產生負面的外溢效果，如過度耕作或生產所導致的環境破壞（水資源遭受畜產排泄物的污染及大氣溫室效應等）、野生動植物減少及生物多樣性的難以維持等。

　　ABARE所提報告之摘要如下：

(一)誰將為農業多功能性付出代價？

　　由於對農業的高度保護，致使農業部門資源無法移出到非農業部門，以獲得更高的投資報酬。為此，消費者除必須付出更高的價格取得農產品外，同時也將因為資源配置不當，而必須以較高的價格取得工業產品，其結果即是導致國內總收入（aggregate domestic income）的降低。此外，受到龐大政府財政支出的影響，納稅人也必須負擔較高的賦稅。

　　農業保護政策也造成進口量的減少，進而降低國際市場需求量，導致國際價格下跌，嚴重影響其他國家生產者的收入。而價格支持政策，雖然維持了農產品的價格，卻將使得國內消費量降低，日本國內稻米消費量近年來逐漸減少即為一個例證。

　　此外，採取穩定國內價格之政策，亦將使得世界價格與供給量產生大幅變動，導致糧食生產國家經濟衰退，進而使得國際糧食供給與價格之波動更加劇烈。對已開發國家而言，實施農業保護政策雖可以獲得若干正面外溢效果，但伴隨的卻是對開發中國家的嚴重威脅。以日本或歐聯為例，其農業保護政策僅維繫了少數農民的就業，但卻導致開發中國家絕大多數以農業維生人們的失業。

(二)多功能性、農業保護與負面外溢效果

　　除正面外溢效果，農業保護措施亦會產生負面的外溢效果，如過度耕作或生產所導致的環境破壞（水資源遭受畜產排泄物的污染）及土壤鹽化等。對農業補貼越多，將使得農業投入越多，所產生的負面外溢效果也就越大。舉例而言，歐聯實施共同農業政策後，誘使農民過度投入農業生產資源，因而導致鄉村環境與資源品質的惡化。

　　ABARE曾研究歐聯實施共同農業政策對環境所造成的影響，以Global Trade Analysis Project（GTAP）模型結果顯示，歐聯若消除保護政策，將可降低農民的生產資材（如肥料、農藥）用量達18﹪，進而降低對環境生態的負面影響。而在歐聯降低保護的同時，亦將使得國際價格相對上升，其他糧食出口國家也會因而獲利。

(三)實施直接政策效果較大

　　各國為了獲得多功能性而對農業所採取的保護措施，多為間接、成本高且效果不大；事實上，為了達到預期的正面外溢效果，採取直接措施將是較有效的途徑。直接給付是創造文化傳承、富麗鄉村與環境保護等正面效果的最有效方法，而直接給付亦可附加政策導向，以達到預期之目的。舉例而言，若政府的政策目標係以造林為主，即可規定造林可取得較高之給付水準，以收政策效果。而在直接給付的架構下，生產者面對的市場價格，將是沒有任何補貼的國際價格，也同時避免貿易的扭曲。

　　至於以下兩項正面外溢效果，可藉由更有效率的措施來加以實現：

1. 鄉村就業

   　　雖然鄉村地區多從事農業，但並不意味著鄉村經濟之主要來源即為農業；在若干人口密度較高的工業化國家，鄉村地區與都市緊緊相連，區內有許多工業活動，鄉村居民的經濟主要來源也來自於非農業收入。此外，歐聯對於農民的補貼即高達農民工資的兩倍，如政策目標係為了鄉村充分就業，就應改採區域性就業輔導措施。

2. 預防洪水與土石沖刷

   　　日本對稻米採取保護措施的結果，使得國內米價成為國際米價的6倍；雖然有些稻田確實對預防洪水與土石沖刷，以及涵養地下水具有效果，但並非所有稻田均有此項功能。此外，維持水旱田的耕作也並非提供上述功能的唯一方法，更何況肥料與農藥的使用可能會導致地下水遭受污染。因此，維持水旱田耕作的利弊，應進一步加以研究分析。

   　　此外，縱使研究證實水旱田是提供上述功能最有經濟效益的方法，亦應透過直接給付的方式，在農民維持一定產量的前提下，給予農民繼續耕種的經濟誘因，而不應透過價格支持等間接措施來獲得相關效益。

   　　直接給付的標準應基於農田儲水率、防洪效率等因素加以訂定，不應一律平等。而直接給付與價格支持措施最大的不同，在於直接給付數額與農民的生產量將沒有關聯性，而將使得國內資源配置更為有效，也使產生的負面外溢效果降至最低。

3. 直接給付政策已有成功先例

   　　若干國家已有實施直接給付政策之成功例證，如英國採行之「鄉村管理計畫」（Countryside Stewardship scheme）即為其一。該計畫提供鄉村居民直接給付，以鼓勵其從事景觀與野生動植物之保育工作，其效果相當豐碩。在該計畫實施的1991年至1996年間，參與計畫者有75﹪是農民，而其他的參與者則包括地主、地方政府與志願團體。英國所實施的另一個類似計畫是「鄉村開放計畫」（Countryside Access scheme），該計畫針對提供農地給旅遊者休閒的農民，給予其一定金額的直接補貼，其實施結果亦相當成功。

　　此外，灌木籬牆（hedgerows）是英國的代表性景觀之一，而灌木籬牆同時也提供了動植物生存的適當環境；然而，由於歐聯實施的共同農業政策鼓勵農民種植榖類作物，而現代的作物種植技術需要廣大的耕作面積，因此，農民大量地砍伐灌木籬牆，使得1990年灌木籬牆的面積僅有1940年代中期的一半，也造成英國傳統景觀破壞殆盡，此一實例可用以驗證非直接給付政策將可能導致不良的後果。

四、結語

　　農產貿易自由化已是不可抵擋之潮流，在ＷＴＯ新回合談判中，農業議題的談判結果，將對我農業及農民產生重大影響。農業多功能性之爭議，已成為農業談判最重要的課題之一，各國亦紛紛提出研究報告，表達支持或反對的立場。我國針對此一議題，實應儘速深入瞭解與研究，以提出立場報告，並聯合與我有共同利益之國家，在新回合農業諮商談判時盡力維護我國之立場，以降低對我產業之影響。