89年1月（第91期）
農村生態保育與農業永續經營
台南區農業改良場場長 黃山內
台南區農業改良場助理 謝明憲
一. 前言
農村，係一些直接以農業為生計的家庭與少數間接以農業為生計的家庭，聚居在一個固定的地方；且人與人間，特別是家庭與家庭間，有社會性互動關係。農村即指在這樣一群人與這樣一個地方的複合體系。而農村村民連帶所經營的土地與農業，即是一塊地域上的農村生態系統。在傳統農業中，農民以其智慧與能力發明簡單技術、工具，並運用自然資源，促進其所栽培植物及豢養動物發育成熟，期能有豐收的農畜產品以之為食糧。這就是人在那個生態體系中所扮演的角色。
然而隨人口的增加、經濟的發展和科技的進步，農業邁入高度商業化，追求高投資報酬率，使得農村生態發生遽變。其中以藉由農業生產技術的改進及創新，把栽培作物或豢養牲畜生長之限制因子逐漸加以克服，為主要追求目的。例如，為提昇農業產能，大量應用肥料、飼料、農(醫)藥等化學物質於所豢養的動植物，相對地也增加此等物質在環境中之污染殘留量；為了降低成本，普遍任意棄置農業廢棄物於農地，不僅加重生態環境之負荷，也衍生污染問題。自此之後，農業生產更是以“征服”或“掠奪”的心態對待人類賴以生產食糧的農地，致使該生態環境難以負荷而陸續出現異常現象。而農業發展的另一隱憂，也是因都市化與工商業快速成長之負面影響，間接造成農業發展受限，致使農村人口外移，部份農村呈現老化與衰退，加上農民所得偏低，農村就業機會缺乏，更促使農村人口持續外移；而農村建設之工作與公共投資，因人口數遠低於都會區，不符合投資效益，致公共建設零星而不足，加速城鄉發展差距的擴大；且不合時宜之法令限制，阻礙了有志從事農業之年輕人才及非農業資金與管理技術投入農業經營行列，導致農村勞力老化。此等因素均不利農業結構的調整及造成部份重要農業生產用地長期粗放經營或閒置，形成資源浪費。
永續農業乃是人們警覺到農村生態失衡問題的嚴重性之後，所推行之農業經營理念，期望以“感激”的心態來對待賴以為生之環境。畢竟，已被破壞殆盡的農地環境，再思投注極多之人力、物力也難以完美補救，再則它終究是農民賴以維生之基礎。而農村綜合發展規劃乃是因應農村社會經濟變遷以及農業長期發展需要，所採取的一種整體性、綜合性與長期性的農村整建及發展規劃。目的在調整農業的體質，改善生產、生態及生活條件，創造農業以及農村其他產業發展的有利環境，維護農村風貌與獨特風格，保育自然、維護景觀，也確保農民與農業發展的將來性與發展性，使農村適應未來發展之需求。
本文乃就當前農地使用及管理政策、農業生產力，均衡城鄉發展等觀點，提出筆者之見解，期能提供在農地資源規劃與開發時之參考，並促使能作通盤性之考量。 二. 當前農地使用及管理政策面臨之問題(內政部地政司法令編輯小組, 1987；彭, 1998；臺灣省政府農林廳, 1989)：
(一)農舍零亂興建，影響農業生產環境
依「非都市土地使用編定地區申請同意使用及變更編定處理要點」第五條規定：農民申請興建農舍時可逕依「實施區域計畫地區建築管理辦法」第五條規定，同意農民於耕地上申請興建農舍。不僅極易產生零亂興建，且對農村景觀風貌有重大影響。同時，由於個別農舍缺乏污水下水道設施，家庭廢污水任意排放至農業灌溉排水系統，農業生產環境將遭受嚴重破壞，以致無法提供乾淨、衛生的農產品。此外，分散於農地內之零星農舍也造成水電等公共設施鋪設困難，造成政府財政資源浪費等情事。 (二)農地承受人身分受限制，加速農業經營者老化 依「土地法」第三十條規定：私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限。該法阻礙有志從事農業之年輕且高學歷的人才及非農業資金與管理技術投入農業經營行列，導致農村勞力老化，不利農業結構的調整。
(三)租佃制度僵化，降低土地利用效率
隨著工商業的迅速發展及農業客觀環境的改變，農村勞動力大量外移，但因受耕者有其田規定的影響，有地無力的農民，不願出租農地，僅作粗放式的經營。另部分佃農不願放棄承佃權，而由年老者勉強繼續耕作，土地利用效率無法提高。 (四)農地流通受阻，不利擴大經營規模 依「耕地三七五減租條例」規定，地主出售出租土地，須支付佃農地價三分之一的補償費，且耕地移轉後，承佃權隨同移轉，對於購買耕地之第三人仍然有效，有意擴大經營規模的農民，均不願意購買訂有三七五租約之耕地，阻礙農地流通。 (五)農地坵塊細小化，農村土地產權不清 我國依傳統習俗，對農地遺產多採均分繼承，政府雖訂有獎勵一子繼承及購地貸款等擴大農場規模之輔導措施，仍難以有效防止農地細分的現象。且雖有「農業發展條例」第卅條規定“每宗耕地不得分割及移轉為共有”，限制農地分割，但農村土地產權不清現象至為普遍，衍生糾紛，造成民怨。 (六)農地違規使用，未能有效遏阻 依「農業發展條例」第廿七及卅一條規定：農業用地移轉、贈與或繼承，免徵土地增值稅、贈與稅或遺產稅。但如繼續經營不滿五年者，應追繳應納稅賦。乃是基於經營農業的利潤相對較低，為獎勵農地農用，在農地稅賦方面予以優惠。但對於違規使用或變更為非農業使用再移轉者，即使被稅捐單位抽查到，裁定補繳應納稅賦；然而其金額畢竟較低(因農業用地之公告現值遠低於市價)，加上缺乏違反土地使用管制之重責處分的相關規定，難以有效遏阻此等事件發生。
三. 現行農業生產與生態維護兼顧：
早期的農業生產是養賴自然資源和自然體的生產力；但現行的農業生產是依賴外加物質(如肥料)及強勢掘取農地資源(如抽取地下水)，使得自然體系的平衡受到破壞。故目前的重要論題是，如何基於生態體系平衡及環境承載量觀點、農業生產環境日趨劣化的教訓中，能建立一套有效的農業污染防治策略及措施。
(一)農業發展與維持生態體系平衡：
農業生產活動的基礎是陽光、空氣、水、土壤、植物及動物等之結合；因此農業是在自然生態中發展。在此一自然生態體系中，生物間的物質轉換過程，首先係由綠色植物藉著行光合作用將存在於空氣、水、土壤中的各種營養物質生合成為碳水化合物、蛋白質、脂肪等，也就是把太陽能轉化為生物能。然後植物被動物（養殖業的魚類、禽畜類）以及被人類取食，經過消化吸收，把植物性有機物質轉變為動物性有機物質。而人類、動物的排泄物及動植物遺體等會經由微生物分解及土壤理化作用，釋放出各種營養元素，再重新供應植物利用，形成有機的自然循環體系，此種循環體系之圓滑作用，使植物、蓄養之動物及人類三者保持平衡狀態(Miller, 1992a)。
(二)農業生產改進與生態環境變遷
由於人口增加、需求增多，農業生產乃在科技的助力下，普遍利用化學肥料、藥品、塑膠資材、機械設備及溫度、濕度、日照、空氣之人工控制技術等投入農業生產，使原始的農業得以提高生產力，並降低生產成本，但不知不覺中把人工物質投入這個自然生態體系之中，使原有的自然生態系農業已經變質，即那些投入農業生產的人工物質，經年累月，愈積愈多，甚至超越了自然分解與還原限度，終誘至公害發生。例如(李, 1989)：
(三)農村活動與生態環境負荷
在農村中蓄養家禽、家畜為一普遍之現象，基於其排泄物及水污染的觀點，家禽、家畜也會形成公害，因為一頭牛所產生的污染物質，如換算為生化需氧量(BOD)，約是15人份，豬是5人份，雞、鴨是人的20分之1(王, 1981)。即蓄養100頭牛的牛舍所產生的污染，就像1500人的社區一樣。如果對象是整個山村，則一萬隻鴨聚居之地和一個500人之山中部落會發生相近的污染量
王氏(1981)以屏東縣新園鄉港墘村為對象，估算人及禽畜之污染排放總量及農村生態環境負荷量分析，並以BOD為計算基礎：其中村民計1010人為排出源、牛隻為20頭、豬隻為160頭及其它調查項目。其中最大部份者為居民之生活排水，其次為豬的污染排出量，該村雖人口為1010人但實際上卻有至少2110人份的污染量，且此僅是保守估計，未將所有污染因子納入，顯示該農村生態環境之污染負荷量應不只如此。
(四)農業生產與土地承載量評估
承載量係指在有限的資源或環境，有一個存在的容量，可以供給人類或其他生物所利用，當資源提供系統內人類及生物的存在活動時，亦能夠承受其生存或活動後所產生的污染(物)負荷，而不會損及其永續利用或所界定之標定的用途(鍾, 1996)。
雖然土地承載量評估需考量限制因子計有：1. 環境方面：如生物物理的特徵，包括空氣及水質之限制、生態系統之穩定性及土壤的侵蝕性；2. 實質方面：如基本設施系統的規模限制，包括公路、水源供給、污水處理場及固體廢棄物處理設備；3. 心理方面：包括有個人對其週遭環境的感受，如覺得地方過於擁擠的感受(吳&屠, 1989)。但限制因子與發展變量間之定量關係的建立，往往是根據數學模式或環境工程人員依程序提出意見而建立的。比如，假設在研究中獲知某特定河流的溶氧量(DO)是一個限制因子，如果此溶氧量的最小容許值是6毫克／升，而現值為7毫克／升，則該環境還有1毫克／升可供發展利用；並可估算出其所容許的最大人口數，以利採用當量人口數作為指標之間的轉換比較之基準(隋, 1989)。此外，假設利用容氧量限制，估得該地區人口限制為20,000人，但此案例之承載力分析中尚有二項限制因子，計為交通擁擠承度及供水能力，且其發展限制人口數分別為16,000及18,000人。故分析結果顯示出，供水能力對發展的限制最為嚴重。然而這個限制結果並非永遠不變，如果有新的水源供給或居民能更有效率地利用現有的供水(如執行水資源保護措施)，那麼，這項供水能力的限制因子就可以排除(吳&屠, 1989)。
而在農業生產上，承載量評估之研究重點則是須集中下列問題：1. 當環境品質要維持在所預期水準時，該特定農村土地可以容許的活動量？2. 該特定農村土地之自然及社會資源對進一步開發活動之能力如何？3. 如欲即刻容納該特定農村之區域計畫所允許的人口及開發量，將需花費多少成本來增加該區之承載能力？4. 還有甚麼可供選擇之措施可以用來確保該特定農村土地之承載力不超過其能力負荷？
(五)農業生產與維持最適或安全承載量
農業欲永續經營，就必須將農地資源予以永續地利用，而承載量分析正是判斷資源是否能被永續利用的參考依據，亦即農業生產對農地資源的利用不可超過其承載量或可負載的最大量。故在區域性農地之分區利用及規劃，須基於現行環境狀態指標(如優養化、毒性污染物質、生物多樣性、自然景觀、水資源、森林資源、魚類資源、土壤流失及侵蝕等)，並考量農業生產型態所引起之環境壓力指標(陳, 1997；游, 1997； Tivy, 1992)；同時評估現行環境承載容量，以利決定土地利用型態的最佳配置或調整同一區域之各項農業生產活動時期，以分散各生產事業污染之排放。如此，區域性(農村)農業生產始能維持在最適承載量內，有最佳生產環境或所需最大空間，始可獲得最大農業生產力；此外，至少亦可避免過於集中而超過安全承載量，破壞生態環境之平衡作用(內政部營建署, 1985)。
四. 重視農地永續利用與兼顧農業生產力
(一)農業資源循環利用，減低生態環境負荷
在農場或鄰近生產之廢棄物生質能源循環利用，如作物殘株、動物排泄物、加工副產物或垃圾堆肥，回歸農田，不僅可以改善土壤性質，提高土壤生產力，亦可協助解決廢棄物污染問題及減輕生態環境負荷。另配合固氮菌之開發、接種，輪作系統之建立，綠肥作物之投入，可使農業生態系統達到最佳狀態，達到農地永續利用之目的(王, 1998)。
(二)發展低環境衝擊、高生產力之農業生產
農業生產隨科技的進步，生產過程所需的勞力，已逐漸被機械所取代，因此，現今的農業生產均達經濟量產水準，如何在此一標準上尋求低環境衝擊之農業生產型態，乃是一重要課題。以作物生產為例，可考慮採用下列措施：
五. 發展綜合農業生產模式，提昇農業生產力
(一)改善農業結構，強化農業生產競爭力
為提昇我國農產品在國際市場上的競爭能力，除了致力於農業科技發展與產品品質改進以外，謀求合理化的經營，以降低農業生產成本，提昇生產力，為重要的發展策略。然面臨台灣農業多數農場規模狹小(平均小於1公頃)，且農地非集中一處，零碎而分散，且生產、居住及公共設施用地參差混雜，造成農業結構不良，不易提昇農業的生產力與競爭力。乃是生產及運銷未能達到經濟規模，因而衍生產銷失衡及造成農民所得偏低，在面對農產貿易自由化競爭時，便遭遇生存壓力。因此，如何透過農村綜合發展規劃(如農地重劃及社區規劃)之手段將每一農戶分散、畸零細碎之坵塊予以集中，而改善農場經營規模，裨利農業現代化，係為當務之急(劉, 1998)。
(二)建立合乎當地條件之綜合農業生產模式
農林漁牧之生產必需「適地適作」並配合當地之氣候，人文及農民傳統耕作技術，方能達到盡善盡美。且可發展成為地方特產，提昇農產品消費需求，而擴大經營面積，達到企業化經營的目的。建立合乎當地條件之綜合農業生產模式之首要工作，即是經由環境資源之調查與評估，瞭解區域性農業生態系發展要素(自然生態、生物生態、農業生產狀態、景觀生態、文化生態及人和社會生態等)。並藉由上述資訊，作為其規劃之參考，而其方法及步驟列如下：
六. 辦理農村綜合發展規劃，均衡城鄉發展
台灣農村聚落，雖然均依靠農地而建立，但受區域性環境因子等影響，形成不同類型，南部地區尤其濁水溪以南多為聚村，北部多為散村，而中部則二種兼有，東部則多沿公路發展密度較小的村落。此外，也依區域性農業用地之地質或地形等差異，而發展出各具特色的農業生產型態。然而臺灣農村聚落卻同樣面臨了人口逐漸外移，致使農村呈現老化與衰退，農民所得偏低，農村就業機會缺乏等問題；更面臨區域性城鄉發展失衡，農村工作條件與居住環境普遍不良，農村建設零星及公共設施不足等困境。而解決之道係應透過農村綜合發展規劃，依據農業用地管理政策及配合區域性環境特色，規劃出具獨特風格的農村聚落，且涵蓋生產、生活與生態層面之改善，創造農村居住與休憩價值。
(一)現行農村衰微與鄉城發展失衡
台灣農業生產曾一度為我國出口貿易的大宗(如香蕉、鳳梨)，但在工商業發展及科技發達，都市化及工業化過程的衝擊下，傳統的農村產生了急劇的改變。歸納影響臺灣農村的變遷因素，除了農村社會本身受潮流衝擊而引發的改變，加上自身演化的結果外，尚有政策計畫的導引、法令規定的約束管制及行政管理體系的組織分工，皆會直接或間接的影響農村發展。且目前台灣地區農村發展則存有下列變遷事實(吳, 1992)：
在上述之變遷事實的衝擊下，引發了許多農村發展問題。例如在共通性問題計有：人口勞動力不足與老化、農業經營所得較平均所得為低、環境污染問題、公共設施與設備不足等問題；在地域性問題則由於各型農村所處區之差異，營聚方式之不同，而有所差別：如農村面臨多數農場經營規模小(經營效益低)，灌溉排水設施不足；漁村則多屬漁業設施不足；山村則以交通運輸之需求甚於其它類型村落(便捷大眾運輸、產業道路之養護)。
此外，今日農村已不再僅是面臨單純的農業生產與所得偏低等問題，而是進一步擴展到生活的各個層面，包含社會、文化、環境以及實質建設等方面。農村問題若無以有效解決，農村人口持續外移，不僅將使得農村建設之工作與公共投資，可能因人口相對稀少不符合投資效益，致公共建設零星而不足；而且具歷史價值與文化意義的農村建築物與文物古蹟，因人口外移乏人照料、維護，而逐漸腐壞殘破。反觀都市地區則由於產業集中，人口急劇增加，使得公共建設難以配合人口增加的步調，致公共設施及住宅不足，地價高漲與綠地缺乏，影響都市的居住品質(劉, 1998)。如此城鄉的不均衡發展以及都市地區人口的過度膨脹，必將引發種種社會經濟問題。因此，農村的問題無以解決，都市的問題也將永無解決之期。
(二)農村綜合發展規劃，創造農村居住與休憩價值
隨著社會經濟的發展與農業結構的變遷，農村的角色與結構亦已逐漸改變，農村不再僅是農業生產的地方與農民居住的場所，它也是其他產業的設置區域與大部分非農民的生活空間。而農村不僅可生產糧食與原料，同時也「供應」景觀與優美的自然環境，是自然保育與景觀維護的保育場。此外，隨著國民所得的提高以及渡假機會的增加，農村景觀的多樣性、自然性與優美性，吸引了都市人在農村地區的旅遊活動，使得農村同時也是都市人在閒暇時調劑身心、遊憩休閒的去處。
因此，透過農村綜合發展規劃的手段，加強農村公共建設以改善村民的工作條件與居住環境；並且迎合農村遊憩休閒的發展要求，整建農宅、增設遊憩休閒設施，以創造農村美好的休憩環境。例如，在土地使用方面，以未來農業經營方式來規劃社區空間需求，將專業農戶建築用地、兼業農戶住宅用地(或非農戶)、道路用地、公共設施用地、畜產及生產相關設施用地、農業用地等加以規劃區分；並妥善規劃公共設施，加強文教、遊憩、服務等設施之建設。同時亦需維護農村文物及古蹟，確保農村傳統及具歷史價值之建築物，保育自然資源，維護景觀與農村風貌，以顯現出農村獨特風格及其在延續固有文化的意義。如此才能重新創造農村在居住及休憩價值方面的吸引力，使社會對農村的依賴性增加，進而增強農民對農村的認同感與歸屬感。
(三)配合城鄉城鄉均衡發展，農村規劃推展休閒農業
休閒農業是台灣農業發展政策中，賦予農村、農民與農業新使命的農業事業，其為規劃具地方特色的休閒活動，漸漸地將以生產導向的農業，導引至休閒為主的服務業。故發展休閒農業之意義為增加農民收益，為農民拓展農業經營型態，謀取福利；轉移傳統農業型態，有助於農業結構之改善；平衡農村與都市間的差距，同時創造綠化環境，並維護現有的自然生態以供為永續利用，並為後世子孫留下更多的自然資源。
因此，透過農村綜合規劃將最新公共建設和平衡城鄉差距預作先前規劃，且依農村生產、生態、生活為主要目標，把農村建成有別於都市的無煙囪產業，發展鄉村特色，如一鄉一特產的觀光遊憩為主的經濟建設。而休閒農業就其發展及規劃的角度觀之，必需符合以下三點原則，方不致悖離休閒農業之意義(潘, 1994)：
同時並將軟體工程【如資源的開發組合、旅遊資訊服務、農民組織、農民教育、輔導技能、消費者教育、經營管理、教育宣導、行銷以及各種活動】都融入規劃設計方案(鄭, 1981a)。且在規劃設計的過程，仍應強調當地居民的參與(鄭, 1981b)，將來規劃設計方案才能落實。
此外「休閒農業區」應有別於一般的「觀光遊樂區」；休閒農業區在農村設備、農村空間、農業生產的場地、農業產品、農業經營活動、自然生態、農業自然環境、及農村人文資源等方面必須充分發揮，以展現農業與農村休閒旅遊的功能。
七. 結語
在促進及維護農業永續經營的目標下，農村生態維護工作已漸受重視，除了基於農業生產的經濟意義與農耕景觀維護的角色，同時也是基於其在生態保育上的重要性，尤其是水土資源的保護及淨化功能。
現行農村生態系統之使用所面臨的二項問題，一為在有限的農地上終年進行糧食生產及豢養牲畜，為求提高單位土地之經濟產能或降低生產成本，不知不覺中把人工物質投入或廢棄物排入自然生態系；無論是肥料、豬糞尿等，污染了生態環境、或大量抽取地下水造成地層下陷與山坡地過度開發導致水土流失，均對農地生態造成不良影響及破壞生態平衡。二為農業結構問題(如農地規模狹小致農業經營所得偏低、青年離農轉業以及勞動力高齡化與婦女化等)，造成部份農地長期粗放經營或閒置荒蕪。良地未能盡其利，形成農地資源浪費。而農地利用狀況，無論過與不及，卻都是敗筆。
因此，農業欲永續經營，農村生態維護應建立在經濟、社會和環境三者間取得平衡；並且使其發揮應具的意義與功能，亦即能有最大的經濟成長、保證有效財富的公平分配及最小的環境負荷壓力。但當土地利用產生衝突，致人民的健康及生存或生態體系之平衡及永續發展基礎有受危害之慮時，環境保護的要求性應優先加以考量。且為維持各指標間之平衡，在實際狀況上雖不易徹底執行，但仍可針對各項指標逐一調昇其基本要求，始有機會達成農地永續利用之目標。
參考文獻
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