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89年2月(第92期)

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農業發展條例及相關法案修正重點


農委會企劃處 林茂雄

壹. 前言

一. 農業發展條例為我國農業政策的基本大法,主要在規範土地利用、農業生產、農產運銷、價格與貿易、農民福利與農村建設,以及農業研究與推廣,以提昇農業競爭力,促進農業發展。此次農業發展條例之修法,是以「因應加入世貿組織如何同時照顧農民福利」以及「如何調整農地政策並加強農村建設」為兩大主軸。

  在調整農地政策方面,行政院所提「放寬農地農有,落實農地農用」之配套法案,共8種,包括:一. 農委會主管之「農業發展條例」修正草案。

二. 內政部主管之「土地法」、「平均地地權條例」、「都市計畫法」及「區域計畫法」部份條文修正草案及「農村社區土地重劃條例」制訂案。三. 財政部主管「土地稅法」及「遺產及贈與稅法」之部份條文修正草案。現8種「放寬農地農有,落實農地農用」之配套法案,已由立法院三讀通過,各界所關心的開放農地自由買賣、農地分割及農地興建農舍等問題終於底定,也確立了新一階段「管地不管人」之農地政策,農業發展並將步入新的里程。

貳. 農地政策調整前之相關規定

  我國過去的農地改革,重點在調整地權分配,保障實際耕作之農民,以激勵其生產、改善其生活。為達此目的,政府以「農地農有、農地農用」的基本理念,於五○年代,實施了「耕地三七五減租」、「公地放領」及「耕者有其田」,又先後修正「土地法」、「平均地權條例」及「農業發展條例」,並制定「農地重劃」、「區域計畫法」等法律,以限定自耕農才能擁有耕地、防止耕地細分及嚴格規範農地轉用等方式,來保護農地,對於促進當時農業與經濟發展確具貢獻。迄目前,主要之農地農有與農地農用法令規定如下:

一、農地移轉承受人身分限制之規定

(一)「土地法」第三十條:私有農地所有權之移轉,其承受人以能自耕者為限。違反規定者,其所有權之移轉無效。

(二)「土地法」第三十條之一:農地繼承人部分不能自耕者,於遺產分割時,應將農地分歸能自耕者繼承之。農地繼承人均無耕作能力者,應於繼承開始後一年內,將繼承之農地出賣與有耕作能力之人。

二、農地農用管理之規定

(一)「都市計畫法」(共八十七條)對都市土地之使用管制,包括農業區及保護區違規使用之查處。

(二)「區域計畫法」(第二十四條)及「非都市土地使用管制規則」對非都市土地之使用管制,包括特定農業區、一般農業區及鄉村區等各種使用分區之劃定或調整;各種使用地之編定或變更;及違規使用之查處。

(三)根據現行「農業發展條例」第十三條規定,農政機關在土地規劃或土地變更使用之審查,行使同意權,以配合土地使用主管機關之規劃與管制,維護農業生產環境;另依「農地釋出方案」,提供適量農地供非農業部門使用,以因應經濟發展之需。另在變更使用審查程序中,農政機關依據「水土保持法」規定,審查水土保持之相關技術事宜,促進水土資源之合理利用。

參. 納入「農業發展條例」修正之農地政策調整及相關規定

  隨著農業對經濟的貢獻度降低,農業勞動力高齡化,農業高科技、高投資、休閒化等新產業型態的發展,農地政策亦需因應調整為「放寬農地農有、落實農地農用」,即在有效的管理制度下放寬購買農地所有權人資格限制,以引進資金與技術,促進農業經營現代化,並適度調整農地資源的利用,期達到維護農業永續發展、保護自然生態環境及確保基本食糧供應等政策目標。

一、 在落實農地農用措施方面

(一)農業用地與耕地之界定

  在現行區域計畫及都市計畫土地使用管制架構體系下,界定「農業用地」與「耕地」之定義,同時,增列「農業使用」之定義如下:

  1. 第三條第十款「農業用地:指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內,依法供下列使用之土地:(一) 供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二) 供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三) 農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。」
  2. 第三條第十一款「耕地:指合於下列規定之土地:(一) 依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地,或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地,或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。(二) 國家公園區內,依國家公園法劃定之分區別及使用性質,經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」
  3. 第三條第十二款「農業使用:指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定,並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者。」此外,該條第二項並授權行政部門另訂「農業用地作農業使用之認定及查核辦法」。
  4. 以上農業用地與耕地界定之目的及範圍,稍有不同;「農業用地」之範圍較大,涵蓋非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內土地,其土地使用性質並應以依法指定純供農業或農業兼保育使用相關者始屬之。目前台灣地區依區域計畫法及都市計畫法規定劃定而其使用性質屬於此一範圍之土地面積約為一百五十五萬公頃,而界定農業用地定義之目的,將作為農地變更使用、農業生產輔導、土地增值稅、遺產稅及贈與稅優惠之準據。至細部之法定用地別名稱及執行範圍,除包含耕地所列之分區及用地別外,將於本條例施行細則或相關規定中,就「耕地以外之農業用地」明列其包含之分區及用地別。至於「耕地」定義,其包括之分區及用地別,已明列於條文中,其作用在作為農地租賃、分割限制及得由農企業法人承受之規範對象,目前台灣地區屬於此一範圍之土地面積約為87萬公頃。

(二)明定總量管制及農地變更使用規定

  1. 中央主管機關為維護農業發展需要,應配合國土計畫之總體發展原則,擬定農業用地需求總量及可變更農地數量,並定期檢討。(第九條)
  2. 農業用地於劃定或變更為非農業使用時,應以不影響農業生產環境之完整,並先徵得主管機關之同意;其變更之條件、程序,另以法律定之。在前項法律未制定前,關於農業用地劃定或變更為非農業使用,依現行相關法令之規定辦理。(第十條)
  3. 農業用地之變更,應視其事業性質,繳交回饋金,撥交中央主管機關所設置之農業發展基金,專供農業發展及農民福利之用。另法條並授權主管機關訂定「農業用地變更使用繳交回饋金之繳收、撥交及分配利用辦法」。(第十二條)
  4. 以上之修正精神,仍維持農地釋出方案、現行區域計畫或都市計畫之土地分區使用相關管制所規範之制度,在農地變更之條件、程序,尚未以法律明定之前,如有檢討變動之必要,則先朝修正上述方案、行政命令為之,例如內政部已研定非都市土地分區調整作業規定,辦理完成特定農業區改劃工作。其次,修法後可配合農業生產結構之調整,有計劃釋出農地,維持農產品之供需平衡,確保農業生產環境及滿足非農業用地需求,達到地盡其用之目標。

(三)其他落實農地農用規定

  1. 主管機關應設置「農地違規使用稽查單位」,另亦將訂定「農地違規使用檢舉獎勵辦法」,以加強農地違規使用之稽查。(第三十二條)
  2. 免稅之農業用地,直轄市或縣市政府應定期檢查或抽查,如有未作農業使用者,應依法作適當處理。(第四十條)

二. 在改善農業結構方面

(一)放寬耕地分割限制

  現行耕地的分割門檻規定頗高,包括「每宗耕地不得分割及移轉為共有(繼承者除外),共有耕地分割達5 公頃並經政府核准,始得分割」。修法後已依農業經營管理之需要、農業機械操作之便利及灌溉排水設施之最佳利用,合理放寬耕地分割限制:

  1. 取消土地法第三十條及原本條例第三十條每宗耕地不得移轉為共有之規定。至耕地如移轉為共有,其產權之處分或衍生之產權糾紛處理,則回歸民法及土地法第三十四條之一有關共有物之處分規定辦理。
  2. 每宗耕地分割後每人所有面積達0.25公頃以上者,得為分割。但修法後因繼承而須分割者及修法前已共有而須分割者,其分割最小面積,不予限制,以切實解決現有農地產權糾紛問題。(第十六條)
  3. 本條例修正施行前,繼承人因受須由能自耕之繼承人繼承以及農地須由能自耕之一人繼承始能免遺產稅之限制,而以約定或信託方式,將農地或其持分登記於受託人名下者,於本條例修正通過後一年內,得請求回復登記為所有人。回復請求權人並得請求依其持分分割。(第十七條)
  4. 以上之修正,放寬耕地移轉、分割、繼承及贈與等之限制,符合農村及農民實際需要,解決長久以來共有耕地難以分割所造成之社會、家庭問題。

(二)建立合理的新耕地租賃制度(第二十條至第二十二條)

  1. 為建立活絡「農地使用權」的租賃制度,農業發展條例修正施行「後」新訂的耕地租賃契約的租期、租金支付方式及耕地收回條件等,由出租人與承租人雙方自行訂定,不適用耕地三七五減租條例之規定;租期屆滿後收回耕地時,出租人無須付給承租人補償費,以配合擴大農場經營規模。
  2. 為保障現有佃農權益,農業發展條例修正施行「前」已依耕地三七五減租條例,或其他法律規定訂定租約者,其權利義務關係、租約之續約、修正及終止,仍依原法律規定辦理,不因農業發展條例之修正而受影響。
  3. 以上之修正,由於建立新耕地租賃制度,排除耕地三七五減租條例之規定,將活化農地租佃,方便以租用農地擴大經營規模,以「小地主、大佃農」促進農地有效利用。

(三)加速農業科技化,農民團體及農企業得承受耕地(第三十三條至第三十六條)(第六十九條)(第七十二條)

  1. 為發展高競爭力的新農業,必須引進資金並加速農業科技化、企業化、國際化發展,修法後,允許農民團體及農企業法人有條件購買耕地,經營技術密集或資本密集的農業。
  2. 承購條件:(1)以農民團體及農企業為限。(2)提出經營利用計畫,經審查符合規定。
  3. 加強管理:(1)承受耕地不得擅自變更使用,違反規定者,依區域計畫法規定,處6萬元至30萬元之罰鍰,並得按次連續處罰,負責人併處以相同之罰鍰。(2)承受之耕地閒置不用或未依經營利用計畫使用者,處以3萬元至15萬元之罰鍰。
  4. 法條並授權主管機關訂定「技術密集或資本密集之類目及標準」及「農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構承受耕地之移轉許可準則」兩子法,以利執行。
  5. 以上之修正,配合土地法刪除自然人承購農地資格之限制,將吸引更多年輕之新進農民且有助於引進資金、技術,將可加速農業企業化,創新經營技術,帶動農業升級。

(四)限制私人取得農地面積之最高額(第十一條)

  1. 私人取得農地之面積,合計不得超過20公頃。但因繼承或其他法律另有規定者,不在此限。私人取得之農地面積合計超過20公頃者,其超過部分之轉讓契約或取得行為無效,並不得移轉登記。
  2. 上述新增規定,將有助防止土地集中私人,配合土地增值稅稅制之改良,以達地利共享。

(五)強化獎勵輔導措施

  1. 依地區特性規劃辦理農地重劃及改善早期重劃區農水路。(第十三條)
  2. 規劃實施農地綜合利用計畫,建立適地適作模式,提高農地利用效率。(第八條)
  3. 全面設置農業產銷班,充實各項產銷設施,降低產銷成本,提昇經營效率等。(第二十六條)

三. 在增進農民福利及保障農民權益方面

(一)稅賦優惠之獎勵農地農用

  1. 農地供農業使用,移轉與自然人時,不課徵土地增值稅。(第三十七條)
  2. 農地及其地上農作物,由合法繼承人受贈或繼承而作農業使用五年者,免徵贈與稅或遺產稅。(第三十八條)

(二)設置農產品受進口損害救助基金

  充裕農產品受進口損害救助基金,於進口農產品對國內農業有損害之虞時,政府應採取調整產業或防範措施,對已造成損失者,予以救助或救濟。另授權行政部門訂定「農產品受進口損害救助辦法」、「農產品受進口損害救助基金之收支、保管及運用辦法」等子法規,將可降低農產品進口對農民之影響,減緩經貿自由化對農業之衝擊。(第五十二條至第五十三條)

(三)設置農業生產天然災害救助基金

  農業生產因天然災害受損,政府得辦理現金救助或低利貸款,另明定現金救助所需經費,由農業生產天然災害救助基金予以支應。另授權行政部門訂定「農業天然災害救助辦法」、「農業天然災害救助基金收支、保管及運用辦法」等子法規,將可使農業生產獲致保障,加強農民福利。(第六十條)

(四)擴編農業發展基金

  目標定為1,500億元,將提供農業建設、調節產業結構、農村建設公共投資及充裕青年創業、改善農民生活等之基金用途。另授權行政部門訂定「農業發展(農業綜合)基金收支、保管及運用辦法」等子法規,將可加速各項農業、農村建設之推動。(第五十四條)

四. 在加強農村規劃建設方面

(一)規劃農民興建農舍用地(第十八條)

  1. 原已持有的農地或因繼承或因共有耕地經分割而取得的農地,在放寬農地自由買賣後,仍得依規定興建農舍。修法後新取得農地者,於不影響農業生產環境及農村發展之前提下,得申請以集村方式或在自有農地興建農舍。
  2. 於法律條文列明在新購農地上興建農舍之許可條件部分,包括:(1)取得農業用地無自用農舍而需興建者,申請人以農民為限。(2)農業用地確供農業使用。(3)農舍興建滿五年始得移轉。(4)已申請興建農舍之農業用地不得再重複申請。明確授權行政機關訂定「農業用地興建農舍辦法」部分,則在辦法中除將有農民資格條件之限制外,亦將訂定興建農舍之「最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度」等規範。
  3. 對於「集村方式」興建農舍之規範,則與上述在新購農地上興建自用農舍之規範並行處理,條文中明確授權主管機關訂定「獎勵及協助集村興建農舍辦法」,以獎勵及協助集村方式興建農舍。
  4. 農地興建農舍問題為各方爭議之焦點,上述定案之規定,採有條件准許無自用農舍之農民,申請在自有農業用地興建農舍,但明定不得影響農業生產環境,且農舍興建滿五年始得移轉,已申請興建農舍之農業用地不得重複申請等,防止可投機炒作。而另一方面,本條例之集村規定配合「農村社區土地重劃條例」,加強執行,應可逐步達集村之目的。又本會正積極研擬「農村建設法」,期於一年內完成,將可對集村用地提供、公共設施用地取得等作具體之規範,因此於上述法規相繼擬定完成後,應可具備推動集村之條件及理想而逐步替代個案申請在自有農地興建農舍。

(二)規劃農村社區,加強農村基層建設

  政府應籌撥經費,加強農村基層建設,推動農民生活福利措施,充實農村醫療設施;農村社區之更新及農民住宅用地之取得,得以實施重劃或區段徵收方式為之。(第六十一條)

(三)推動休閒農業,提供國民旅遊休閒良好場所

  為促進農村經濟繁榮,並增進國民生活品質,政府應依據各地區農業特色、景觀資源、生態、文化資產等,規劃發展休閒農業;法條並授權主管機關訂定「休閒農場管理辦法」。(第六十三條)

肆. 農地政策調整後納入相關法律之規定

一、放寬農地移轉限制

  土地法(內政部主管)----刪除第三十條:「私有農地所有權之移轉,其承受人以能自耕者為限。」及第三十條之一:「農地繼承人部分不能自耕者,於遺產分割時,應將農地分歸能自耕者繼承之。」之規定,換言之,農地在農用之前提下,可以任由自然人自由買賣、贈與或繼承,移轉登記時,無須再檢附自耕能力證明書。

二、加重罰責

(一)都市計畫法(內政部主管)----加重都市土地違規使用之處罰。違規使用者,由原規定罰三千元罰金部分,提高為六萬元至三十萬元罰鍰,並得連續處罰,必要時,亦得予以強制拆除。同時,並得移請法院判處六個月以下有期徒刑或拘役。(第七十九條)(第八十條)

(二)區域計畫法(內政部主管)----加重非都市土地違規使用之處罰。違規使用者,由原規定罰三千元罰金,提高為六萬元至三十萬元罰鍰,並得連續處罰,必要時,亦得予以強制拆除。同時,並得移請法院判處六個月以下有期徒刑或拘役。(第二十一條至第二十二條)

三、農地農用之稅賦獎勵

(一)平均地權條例(內政部主管)----農地移轉時,該農地繼續作農業使用者,為獎勵農地農用,予以不課徵土地增值稅之優惠;農地合法變更使用再移轉,核課土地增值稅之原地價,一律以修正施行日當期之公告土地現值為準,亦即計算土地增值稅之基礎,自修法後從新起算(第四十五條)。此外,土地增值稅之收入(即漲價歸公之收入)得供促進農業發展、農村建設之用。(第五十一條)

(二)土地稅法部分(財政部主管)----土地增值稅之規定與上述平均地權條例同(第三十九條之二至第三十九條之三),此外,亦刪除原第五十五條之二有關免土地增值稅農地,不繼續耕作者,須處以原應繳土地增值稅二倍罰鍰之規定。

(三)遺產及贈與稅法(財政部主管)----農地繼承或贈與時,該農地繼續作農業使用滿五年者,予以免徵遺產稅或贈與稅之優惠。(第十七條)(第二十條)

四、加強農村社區重劃

  農村社區土地重劃條例(內政部主管)----本條例係以依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之「鄉村區」為主及因整體發展需要而納入範圍之土地,擬定重劃計畫,辦理農村社區土地重劃;目前台灣地區劃為鄉村區者有4千餘區,逐次辦理後,將可改善農村地區生活環境,提昇農民生活素質,促進農村社區土地之合理利用。(全部條文共三十五條)

伍. 結語

  「農業發展條例」完成立法後,法律條文已有明確規範能立即執行者,主管機關當依法嚴格督導辦理,而授權訂定行政命令者,為貫徹執行母法之規定,將由主管機關儘速修訂「農業發展條例施行細則」(第七十六條),並研修相關子法,以因應農業發展及農村社會新情勢,建立完整法規體系。同時,農委會也將依本條例附則中「本條例修正施行滿兩年,由中央主管機關檢討之」(第七十七條)之規定,著手蒐集執行情形之資料並進行本條例之重新修法工作。

  各界將此次農業發展條例配套法案之修法,定位為全方位、大幅度之立法工程,可謂自四十年代土地改革以來另一次農地改革,影響極為深遠,期達成「維護農業生產」、「保護自然生態」及「增進農民權益」的目標。修法後,在新的發展藍圖下,農業將加速現代化腳步,來因應加入世界貿易組織的新挑戰,並塑造安定的經營環境,提高產業競爭力,減緩經貿自由化對農業的衝擊,進而維護農民所得,增進農民福祉。同時,確保糧食生產與生態平衡,加速農村地區之整體規劃建設,從而使台灣農業在21世紀邁入嶄新的境界。

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