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89年2月(第92期)

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GMO產品安全性與貿易相關資訊報導


農委會國合處處長古德業

 

一、 基因改造生物(GMO)及其產品爭議之所在

  基因改造生物(Genetically Modified Organisms,GMO)係指運用基因工程技術改造之生物。近年來,全球基因工程技術的進展甚為驚人,尤以許多抗病蟲害、抗殺草劑之基因轉殖作物已成功開發出來,並已大量推廣於田間栽培,其中以美國之研發與商品化進程最為迅速,目前已核准五十項GMO作物之商業化生產。惟此類產品已引起國際間兩大爭議性問題:(1)GMO動植物對生態環境之影響;及(2)GMO產品作為食品及飼料用之生物安全性。例如,去(1999)年二月中由聯合國在哥倫比亞召開的「生物多樣性公約會議(CBD)」,原預定就規範生物技術改進活體生物(LMO)的進出口與使用達成生物安全議定書(Biosafety Protocol),後因各國商業利益與立場衝突而談判破裂;去年九月再次於維也納舉行非正式對話,各會員國仍然未達成共識。再者,如歐聯對GMO產品即採取嚴格標示之規定並延緩相關產品申請之許可,已引發美國等之強烈抗議。在可預見的未來,有關GMO產品的貿易糾紛將愈演愈烈,欲解決國際間對此等問題之爭議性,實需由聯合國、WTO、或APEC等國際性組織建立一套具科學基礎的GMO產品風險評估規範,供其會員國參考採行。

二、APEC部長級年會聲明對「農業技術合作(ATC)專家小組」之指示

  有鑑於國際間對於GMO產品之疑慮,1997年11月在加拿大溫哥華舉開之APEC部長級年會,在美國的倡議與運作之下,於其聯合聲明中指示:「APEC農業技術合作專家小組(簡稱ATC專家小組)應致力於運用具科學基礎的方法以引介及使用生物技術(Biotechnology)產品」;復於去(1999)年紐西蘭威靈頓APEC部長級年會聯合聲明中載明:「鑑於生物技術可增加農業生產量之貢獻,並注意到資深官員會議主席報告所提有關『APEC食品體系』之建議,部長們肯定生物技術產品之使用與引進、技術合作、新科技資訊之交換與能力建構等,均須以具透明性、並以科學為基礎之方法進行研究之重要性。上述活動應考慮WTO之相關規定、消費者在食品安全與環境品質等方面之利益,並應促使生物技術潛在利益之合理化。部長們要求ATC專家小組報告目前在此方面已完成之工作成果,及對未來工作之建議,並應考慮其他國際論壇對生物技術正進行之研究,俾供今(2000)年資深官員會議檢視,並於今年六月貿易部長會議討論」。由此可預見生物技術議題必將是明年APEC討論重點之一。

  鑑於「APEC農業技術合作專家小組」(APEC Agricultural Technical Cooperation Experts Group, ATCEG)係由我國倡議並自1995年擔任主導成員(Lead Shepherd)迄今,且生物技術產品的開發亦為我國科技研發之重點,目前已有基因改造木瓜等進行田間試驗,且每年自美國進口之穀物亦可能含有GMO產品,我國實應對APEC部長聲明中有關GMO產品之安全性問題研議我方立場,俾於相關會議中參與討論,爰呼籲各行家提出高見,期集思廣益。

三.APEC農業技術合作專家小組有關農業生物技術合作領域之工作進展

  ATC自1995年在臺北召開第一次專家會議時即達成共識,將推動包括:「動植物種原保存與利用」、「農業生物技術之研發與推廣」等七項優先合作領域之行動計畫。有關農業生物技術領域方面,曾先後於1997年至1998年間分別在澳大利亞坎培拉、美國夏威夷及馬來西亞吉隆坡召開三次APEC農業生物技術研討會。第一次研討會中,各會員體就其農業生物技術之研發、GMO產品之生物安全性風險評估、管理、標示與大眾之認知等現況交換資訊;第二次研討會則針對GMO產品之生物安全性風險評估程序,由OECD代表及美、加等國以個案研究(case study)的方式提出報告,並討論列舉會員體間對GMO產品管理之歧異與相同處;第三次研討會仍以個案研究的方式,對GMO產品商品化之風險評估與管理進行討論,同時由民間部門提出如何增進大眾對GMO產品認知之報告;第四次研討會已訂於今(2000)年五月間在美國夏威夷再研討GMO相關安全性議題之新近發展情形。

四、各國對GMO產品生物安全性之爭議

  由於目前尚無法證實GMO產品是否對人體有安全之虞,因此,對於是否嚴格限制GMO產品的流通食用爭議,現階段尚難在科學驗證方面作有效的解決。例如目前歐聯採取嚴格標示及延緩GMO產品申請之許可,已引起美國等國家之抗議。據報導,由於歐聯於去(1999)年五月凍結抗病蟲害GMO玉米之進口,美國農方宣稱已造成美方二億美元之貿易損失,導致雙方嚴重的貿易摩擦。因此,身為GMO產品最大生產及出口國,美國力主將GMO納入去(1999)年十一月底在美國西雅圖召開的WTO新回合談判的重點議題之一,要求建立以透明、可預期與及時處理為基礎之農業生技GMO產品之貿易規範。此外,雖然部分國家已採取嚴格管理與進行GMO標示等措施,但多數國家仍積極進行GMO產品的應用研發評估階段,而印度更全面推廣鼓勵農民生產;加拿大已核完42種GMO食品上市,其超市估計70%的食品與GMO有關。

  此外,日本則決定將於二OO一年四月起針對玉米、大豆等三十餘項GMO產品及其加工品進行標示,並將對某些產品嚴格要求必須百分之百使用日本生產的原料加工者,才能稱為「日本製造」之產品,以與由GMO產品加工製造之產品有所區別。另包括麒麟與朝日啤酒公司、日清公司及伊藤忠商社等日本大型食品製造公司,亦紛紛宣佈停止使用GMO產品做為原料。綜合上述,可預料GMO產品的貿易規範亦將引發WTO新回合談判的熱門話題之一。

  又澳國主管單位「澳紐食品署」(the Australia New Zealand Food Authority, ANZFA)已公開邀請澳國大眾對目前正在進行消費安全評估十三項基因轉殖食品包括玉米、棉、Canola油及馬鈴署等之標示事提供建議,公眾意見之採納將優先考量有科學證據可供佐證者。據ANZFA最新公布之資料指出,現行澳國GMO食品標準於去(1999)年五月十三日生效, 依目前規定,GMO食品須先向ANZFA申請方可在市面上銷售;鑒於現有法令規章已不能符合現勢需求,ANZFA進一步提出新標準規定草案,以確保GMO食品流通前經充分科學檢驗評估無虞,並且消費者有適切管道獲取充分資訊。公眾評論之截止日期為今(2000)年一月十二日。

  此外,據去年十月廿三日外電報導,美國因受到亞洲、澳洲、紐西蘭與歐聯各國政府紛紛決定對GMO產品採取標示措施。又美國政府受到其國內消費團體壓力的影響已重新考慮是否同意針對GMO產品採取標示措施。該報導又指出,本年美國農民種植的黃豆與玉米面積中,大約各有一半及三分之一為GMO產品,因此,美國一向主張在還沒有科學根據之前,不應驟然要求GMO產品採取標示;然而,由於歐聯已決定對GMO產品實施嚴格的管理措施,而日本、澳洲及紐西蘭等國也於近期內宣布將自2001年起要求GMO產品應予標示,預料不但對美國會有深遠的影響,對其他國家亦將帶動仿效。例如美國食品藥物管理局(FDA)與環境保護署(EPA)已做決定召開會議,對基因改造產品標示問題會有所鬆動,於去年十一月間開始在全國舉行聽證會,說明該署如何決定基因改造產品之安全性,並聽取消費者對基因轉殖食品標示之意見。

  又最近報導指出,美國白宮在歐聯及其他國家及國內消費者強大的壓力下,已開始考慮自動標示GMO食品之可能性,白宮刻正審議制訂一套負面標示(negative labeling)規範之可能性,其討論中之標示方式僅限於如「非基因改造食品(Non-GMO)」或「無基因改造成份食品(GMO-free)」,不會是鼓勵自動正面標示基因改造食品,如「基因改造食品(Products of GMOs)」或「可能含基因改造成份(May contain GMOs)」。

  在目前美國與歐聯仍在對即將來臨之WTO西雅圖部長會議中如何定位生物技術產品之貿易僵持不下之際,加拿大認為此刻在WTO實際進行此等議題之談判,時機尚未成熟,因此提議於WTO架構下成立生物技術工作小組(Working Party on Biotechnology),檢討現行相關法規之適當性與有效性,以及各會員國執行此等法規之能力;經過數月間的週旋,美國近日(十一月中旬)終於與其他六個國家同意在WTO內成立小組探討有關GMOs的議題,但卻遭到一些開發中國家與先進國家的反對,反對的開發中國家為印度、埃及、馬來西亞、肯亞、玻利維亞、巴基斯坦、秘魯等,而反對的先進國家則有挪威及瑞士。又日本亦透露主張於WTO之農業協定下成立「新爭端議題包括基因改造產品檢討小組」(The Examination Group for New Issue Including GMOs),以確定WTO須進行討論之基因改造食品議題;日本認為下列議題應是該小組可能檢討之重點:(一)檢視各會員國現行對基因改造產品之安全性評估與標示規定之情況;(二)WTO如何適切地與其他國際組織交涉有關基因轉殖產品之討論;(三)WTO架構下之SPS(Sanitary and Phytosanitary Agreement),TBT(Technical Barriers to Trade)及TRIPs委員會是否有能力處理基因改造產品之議題,如果沒有,其問題何在。為此,美國續於去年十一月間就基因改造產品與SPS措施間的關係提出一份說明,認為GMO產品之貿易與SPS,TBT兩協定有密切關係,此兩協定可完全規範基因改造產品。

  歐聯食品常任委員會(Standing Committee on Foodstuffs)最近核准歐聯理事會(European Commission)一項提案,規定所有含百分之一以上(one percent or more)含量之基因改造黃豆或玉米之食品須加標示,此提案須再經歐聯理事會與各會員國之核准;而一但核准後,此標示可能成為歐聯食品法規(Novel Food Regulation)核准GMO食品之模式。美國則強烈批評歐聯此一決定。

五、國內對GMO產品之管理現況

  目前國內有關食品安全之法規為「食品衛生管理法」,該法明定中央主管機關為行政院衛生署,在農產品方面之分工,田間階段之管理為農委會權責,上市後或製成加工品之食品安全管理則為衛生署權責,至於進口大豆及玉米供為飼料用之管理,依據「飼料管理法」亦為農委會權責。有關基因轉殖生物及其產品之管理,目前農委會分別對植物及動物訂有田間試驗管理規範,衛生署則正研訂「重組DNA技術衍生食品之安全性評估準則」中,預定明

年初定案。

  鑒於目前有關GMO產品之安全性與貿易等相關議題尚無定論,同時國際間對GMO產品貿易及管理規範之意見仍甚分歧,有關GMO產品農委會初擬的立場擬朝下列原則進行:

(一) 目前國內有關GMO產品從研發到商品化之相關法規尚未完備,應加速制定。

(二) 衡諸國際間各國對GMO產品之關切與爭端,採行GMO產品標示制度為大勢所趨。標示制度可施行之方式甚多,究竟係採用強迫性或志願性標示,宜由衛生主管機關考量國內外情勢,以科學根據為基礎,及早研擬兼顧消費者認知及生技產業發展的GMO標示規範。

(三) 有關GMO產品之生物安全性、對生態環境及生物多樣性等層面之影響等相關資料仍甚缺乏,應加緊蒐集相關資訊。

(四) 加強GMO產品之正確資訊宣導,將GMO產品之研發、安全性評估及相關知識,經由資訊傳播教育廣大的消費者。

(五) GMO產品之生物安全性將會受到長期的關切,透過風險評估及資訊累積,人類對其安全性將更為瞭解及掌控,因此建議國際經貿組織如APEC、WTO等宜建立GMO資訊共享(information sharing)的機制,加速資訊交流,以利相關知識的累積與產品應用開發,對GMO產品貿易遠景將有正面助益。又鑒於GMO產品之研發、商品化與國際貿易等相關管理,國內涉及的部會包括經濟部、衛生署、環保署、國科會及本會等,因此國內有必要進行跨部會協商,方能有效整合管理GMO相關議題。

 

 

 

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