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89年2月(第92期)

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中國大陸農業生產要素價格改革政策與問題


國立台灣師範大學三民主義研究所 施正屏

壹. 前言

  中國大陸農業自1978年改革開放以來,逐步取消統派購制度,農產品由傳統的計畫生產逐步邁向生產經營自主化,使得農業生產結構發生了顯著的變化,造成此一變化的原因之一係生產要素價格政策的轉變,在改革過程中,由過去傳統補貼的低價農業生產要素價格政策轉向開放農業生產要素價格政策,農業生產要素受到比較利益的影響,由農業部門中之種植業逐漸移轉至其他產業(註 )。對糧食部門而言,生產要素的移轉加速種糧成本上漲的壓力,進而降低了種糧的利潤,使得農民收益銳減,嚴重打擊了農民種糧的積極性。因此,針對農業生產要素價格改革政策的擬定需兼顧國家糧食安全、農業生產結構調整與生產者利潤之多重目標(註 )。

  由於八○年代起農業生產要素價格改革政策步伐過快,中國大陸經濟發達省分,農村拋荒情形日益嚴重,尤其農民與非農民所得差距日益擴大,地區間部門的利益分割,往往形成區域封鎖之結果,導致市場交易的封閉性擴大,造成地區間矛盾衝突愈形尖銳,使中國大陸在處理糧食增產與農業結構調整問題時面對了極為嚴峻的挑戰。因此,本文針對中國大陸生產要素價格政策做有系統之研究,除重點回顧中國大陸農業生產要素價格政策演變外,並分析改革開放後大陸農業生產要素價格改革政策所面臨之特點與問題,並進一步提出未來改革之出路與方向,供讀者參考。

貳. 中國大陸農業生產要素價格政策演變

  中國大陸對農業生產要素價格在改革開放前是採取低價政策,亦可說是薄利低價政策,改革開放後則採取逐步開放價格之政策。以50年來農業生產要素價格的實際執行情況來分析,可明顯地分為不同的三個階段:第一階段從1962年以前的農業生產要素價格穩定政策;第二階段自1963至1979年的農業生產要素價格低價政策;第三階段自1980至迄今的農業生產要素價格開放政策。

(一)第一階段:1962年以前的農業生產要素價格穩定政策

  1950年代初期,中國大陸的農業生產要素主要是豆餅、化肥、新式畜力農具。此一階段農業生產要素價格穩定政策的目的是希望有利於農業生產,保護農民利益;方法是合理比價,在降低成本的基礎上穩定農業生產要素價格,暫時實行財政補貼,抽近補遠、縮小地區差價,在此一階段中共對農業生產要素所作成的低價政策,主要是為了達成恢復戰後農業生產水準以穩定供應國內糧食需求之戰略目標。

(二)第二階段:1963-1979年的農業生產要素價格低價政策

  1962年9月中共提出《中央關於商業工作問題的決定》,使農業生產要素價格政策進入了新的階段。為了執行這一政策,採取了不斷降低農業生產要素價格及農業增產優惠的措施。中共在1963~1965年,連續3年在全國物價會議上,提出降低農業生產要素價格的方案,大幅度地降低農業機械產品和尿素的價格,同時對農用柴油、農用電和農用薄膜等實行優待價格。1971年開始,又陸續降低化肥、農藥、柴油和內燃機、聯合收割機等農機產品的出廠價和銷售價。1974年以後,國家物價主管部門提出:「以降低農業生產要素價格為主,提高農產品收購價格為輔,縮小工農業產品交換差價。」1977年中共中央中發2號文件指出:「農業生產要素(包括農業機械、化肥、農藥、農膜等)要在降低成本的基礎之上,不斷降低價格,把降低成本的好處給農民,一時降低出廠價格有困難的可以先降低銷售價格,經營部門發生的虧損列為政策性虧損,由財政部予以補貼。」

  所以,這一階段執行農業生產要素低價政策的目的方面特別強調支援農業,減輕農民負擔;在手段方面特別強調不斷降低價格,對農業生產要素產品的出廠價格採取「割韭菜」的辦法,只要企業成本一降低,就降低價格,甚至成本降不下來也要降價,虧損由財政補貼,合理的季節差價、地區差價基本取消。在價格水準方面,農業生產要素價格指數呈現下降、穩定的趨勢,財政補貼大幅增加。

  但在本階段由於對農業生產要素工業價格與季節地區差價縮小過多,從而帶來了一些副作用。這些問題包括:

  1. 農業生產要素不斷降價,而所用原料、燃料卻不斷漲價,使得農業生產要素價格水準在工業系統中顯的偏低,經濟效益相對較差。化肥行業的成本利潤率為8%左右,農藥行業的成本利潤率為4%左右,均低於重工業部門平均利潤率10%的水準。

  2. 生產農業生產要素所需計畫外議價原料、燃料的比重不斷增加,從而導致農業生產要素產品實行國家統一定價後,許多企業發生虧損。

  3. 由於農業生產要素價格不斷降低,致使農業生產要素內部比價變得不合理,如尿素質量高,但其價格相對較低。

  4. 農業生產要素低價政策影響了農業生產要素工業的發展。

  5. 在原材料價格基本穩定、企業降低成本的範圍以內,降價是可行的;但超過這一範圍,農業生產要素就難以繼續降價了。

  6. 價格管理體制過於集中,不能適應各地區、各種產品市場變化的需要。

(三)第三階段1980-1995年的農業生產要素價格開放政策

  十一屆三中全會以後,對農業生產要素實行降價的辦法停止執行,農業生產要素價格改革逐步展開,又可明顯地細分為三個階段,第一階段為1980~1983年,在第一階段國家大幅提高了農副產品之收購價格,同時採取穩定農業生產要素價格,農業生產要素價格僅提高了8.2%,而農產品收購價格指數卻提高了36.6%。第二階段為1984年至1988年,此時農業生產要素價格與農產品價格同步上升,但農產品收購價格上升幅度略高於農業生產要素價格上漲之幅度。第三階段為1989-1995年,農業生產要素價格上漲32%,而農副產品價格下降了7.9%,不利於農業之生產,在此一階段所形成的農業生產要素價格改革政策的特點與其所面臨之問題詳述如後。

參. 中國大陸農業生產要素價格改革政策的特點

  針對中國大陸農業生產要素價格改革政策之背景,韓志榮(註 )曾做出詳細之介紹,他指出農業生產要素價格,是指化肥、農藥、農業機械、農用薄膜、農用柴油等石油產品、中小農具、耕畜、種子等農業生產所必須的生產要素的價格。而全部的農業生產物質費用,除了上述農業生產要素支出外,還包括農業用水、農機具修理、機械作業收費、各項農業服務收費、農田基本建設所需要的各種建築材料以及利息、地租等等所有費用的支出。但中國大陸現有農業生產要素統計中,後一部份價格、收費的變動,並不包括在內。目前中國大陸尚未有統一反映全部農業生產物質費用支出變化的價格總指數,因此,農業生產要素價格指數只能反映農業生產物質費用的漲跌。中國大陸農業生產要素生產和銷售有以下幾個特點(註 ):

  第一:中國大陸生產起步晚,工業化水準較低。1950年代中共只能生產雙幹雙鏵犁和雙幹單鏵犁以及少量的化學肥料(硫酸銨),以後才逐步形成配套的農機工業,種類齊全、規格繁多的化肥工業。但化肥至今在總量上仍不能滿足需要,氮、磷、鉀的比例不完全符合要求;農用薄膜是60年代引進的,大面積推廣是在80年代末期,與發達國家相比中國大陸農業生產要素成本與價格較高,但質量卻不夠好。

  第二、中國大陸農業生產要素面對的市場是處於農業生產力低落、農民收入偏低、農業勞動力大量剩餘的農村市場。這種農村市場最大的特點是農民購買農業生產要素的能力不足,價格高了買不起,使用不合算的也不買。根據這種情況,為了使農業生產要素具有廣闊的國內市場,農業生產要素生產必需降低成本、降低價格,才能打開銷路,同時也要逐步解除對農產品低價管制政策,逐步提高農產品價格,由市場供需來決定農產品價格,方能增加農民收入,提高農民購買農業生產要素的動機與購買力。

  第三、中國大陸實行的是社會主義有計畫的商品經濟,對糧、棉、油等重要農產品,國家要有計畫地掌握一部份,農民要按規定的價格賣給國家,與此相對應,國家要按規定的價格保證重要農業生產要素的供應。這種關係決定了農業生產要素價格是屬於國家安定的政策性問題,也因此亦決定了農業生產要素價格的計畫性和超穩定性,無法充分反映市場供需的實際情形。

  第四、農業生產要素與農產品收購價格的相關性。由於中國大陸長期實行穩定、降低農業生產要素價格的政策,農業生產要素生產、經營企業虧損嚴重。比如農業機械、化肥、農藥行業的利潤率都大大低於工業的平均利潤率,農業用電價格低於成本,農業用水價格連水利工程的大修費用都無法負擔。改革開放以來,農業生產要素價格雖然明顯提高,但對農民負擔已經過重,但農業生產要素價格總水準偏低的狀況還是沒有根本的改變。由於農業生產要素價格總水準偏低,農業生產的實際支出為依據進行的農產品生產成本調查,農業生產成本必然計算得偏低。現在說的農產品價格偏低,是和目前農業生產要素價格水準決定的實際生產成本比較而言,如果與以合理的農業生產要素價格水準計算的農產品生產成本相比,農產品價格的偏低程度會更大。所以,農產品價格不僅必須以成本為基礎,而且必須以合理的、完整的生產成本為基礎。只有這樣,才能既有利於農業生產的發展,也有利於農用工業的發展,使農業得到農用工業的強大支持。

肆. 中國大陸農業生產要素價格改革所面臨之問題

  中國大陸農業生產要素價格改革,首先是從農機產品的出廠價格開始的,1980年推行家庭承包責任制以後,農機市場蕭條,一方面部份產品生產過剩積壓,價格低落,另一方面,有的產品、特別是零配件短缺,工廠卻不積極生產,導致農民求購困難。於是中共在1980年起針對少數品種試行了浮動價,同時下放給企業一定的定價權。復於1983~1984年間,調高少數品種價格以外,下放了一些地產地銷售和新產品的定價權,全部國家定價產品實行浮動價格,國優產品實行優質加價,工農通用產品實行「雙軌制」價格等。在銷售價格方面1984年從多方面進行了改革,由「以低收抵支、收支平衡」的事業型改為「合理計費、保本經營」的商品經營型,政策上取消價外補貼和倒掛補貼,變按統一費率計算銷售價格為按地區差率計算銷售價格,改變過去全國統一管理農機價格的制度,改由為中央和地方分項管理,帶給農機生產和銷售一片生機。

  1982年中共取消了農用柴油的優待價格,1984年8月起,對過磷酸鈣實行浮動價格,允許在20%幅度以內上下浮動;同年提高了硝銨和尿素的價格,並實行綜合價格(計畫內的平價和計畫外的高價加權平均)。這一階段,農業生產要素價格上升,但有所控制,特別是這一段農產品收購價格提高的幅度超過農業生產要素,所以農民對生產要素價格上漲的反應不大。

  1985年,隨著生產要素價格雙軌制的實行,化肥、農膜也實行了雙軌制。糧棉由統購改為合同定購,取消了「交售糧棉獎售化肥」的辦法,實行自由購買,並實行農業生產要素多渠道經營,農業生產要素價格改革的速度加快,但由於宏觀管理跟不上等多方面的原因,發生農業生產要素價格失控、暴漲和百業經營農業生產要素的局面,再加上農產品收購價格提高較少、特別是糧棉收購價格下跌,嚴重地損害了農民的利益,對於完成國家的糧食合同定購任務而言,帶來了很大的困難。當時經營農業生產要素的渠道很多,國家雖然有部份平價化肥和農膜,但大部份被經營部門轉賣高價和走後門,造成一般農民很難買到平價化肥和農膜。

  為了解決農民平價化肥買難的問題,鼓勵農民完成合同定購任務。中共國務院於1987年決定完善糧食合同定購制度,實行糧食合同定購與平價化肥、柴油和發放預付定金掛購政策。掛購的標準是:合同定購貿易糧每百公斤獎售平價優質化肥6公斤、柴油3公斤,按定購糧食價款的20%付給預購定金。為此,中央專項安排了一批化肥和柴油,同時要求各地儘可能地擠出一部份化肥和柴油用於糧食定購,同中央撥付的部份和在一起確定掛購標準,向農民宣佈。要求各地各部門堅決落實:對糧食合同定購掛鉤的物資和資金,必須專項專用,化肥和柴油,生產部門要按計畫完成生產和調撥任務,運輸部門要優先安排運輸,供銷部門要及時供應,保證兌現。預付定金,由糧食部門預付,農民交售糧食時扣回,利息由中央財政負擔。1988年掛鉤標準未變。1989年中央分配給各省、市、區的糧食合同定購任務仍是500億公斤(貿易糧),化肥掛鉤標準增加到:每百公斤大米、大豆掛鉤標準肥30公斤,每百公斤小麥、玉米掛鉤標準肥20公斤,其中,中央負擔一半,各省、自治區、直轄市可根據自有化肥資源情況確定。各地在確定了本地區的掛鉤標準後,連同中央安排的掛鉤化肥數量,一起向農民公佈。

  儘管各地認真貫徹落實國家的三掛鉤政策,對保證農民利益、鼓勵農民完成糧食合同定購任務,起了積極的作用,但是農業生產要素市場混亂,農業生產要素價格大幅度上漲的局面並沒有得到根本好轉,因此1988年9月國務院提出「關於化肥、農藥、農膜實行專營的決定」,具體規定:

一. 國家對化肥、農藥、農膜實行專營。

二. 化肥、農藥、農膜實行統一計畫,分級管理。

三. 主要品種實行綜合價。

四. 整頓市場,取締非法經營。

五. 嚴格執行政策,加強群眾監督。為了解決農業生產要素專營存在的問題,1990年12月,國務院發出「關於完善化肥、農藥、農膜專營辦法的通知」。該通知指出:「實踐證明,專營是十分必要的。應進一步統一認識,不斷總結經驗,完善專營辦法,興利除弊。」

  90年代迄今中國大陸農業生產要素專營仍存在了一些問題,例如:一. 對農業問題認識不統一,各部門關係不夠協調。二. 經營資金緊缺,組織進貨難以落實,主渠道作用發揮受到嚴重制約。進銷差價不合理,損耗率明顯增加。三. 價格偏高,影響農民購買。四. 小化肥庫存積壓嚴重,主要是因為價格偏高、肥效差,部門間與地區間採取封鎖政策致使化肥流通不暢。

伍. 結論

  綜合而言,未來中國大陸農業生產要素價格改革之方向,可包括下列五點(註 ):

一、針對農業生產要素價格改革需要全面規劃、統籌兼顧、協調進行:由於農業生產資材包含範圍廣泛,中共對各項支出費用改革政策矛盾,國營生產要素廠商缺乏協調之市場機能,導致市場中生產要素價格大漲,使農民生產成本大幅提高,而不少化肥、農機廠商出廠價格過低,導致虧損的情形日益嚴重。因此,改革之方向應由強化農業社會服務體系的建立,統一價格改革之政策一致性,並與農產品價格改革協調進行,以提昇農民收益為目標。

二、確立農業生產資材價格政策,協同農業與農業生產要素工業協調發展,並以產業化競爭政策,輔導農業生產要素工業,制訂支援農業生產要素工業支配套政策,強化其競爭力,降低生產成本。

三、完善農業生產要素工業專營制度,使計畫經濟與市場調節能相結合,以穩定農業生產要素之供給與價格。

四、制訂扶持農業生產要素工業企業政策,以使農業生產要素工業在生產、原料供應以及資金上能夠得到支持。

五、針對問題制訂一套適應經濟與市場調節相結合的農業生產要素制度,以完善化肥、農藥、農薄膜的專營工作。

註 1:施正屏,「中國大陸糧食政策與問題」,農政與農情(台北) ,行政院農業委員會,1999年6月,第94-99頁。

註 2:施正屏,「中國大陸秈稻生產之經濟分析」,中國大陸研究(台北) ,國立政治大學國際關係研究中心,1999年1月,第77-93頁。

註 3:韓志榮,「農業生產要素價格概論」,新中國農產品價格40年(北京),水利電力出版社,1992年11月,第401-410頁。

註 4:同註3。

註 5:施正屏,「中國大陸農業政策與制度變遷之經濟分析(台北)」,行政院農業委員會專題計畫,1999年7月,第55~61頁。

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