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89年3月(第93期)

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台灣農田水利事業之重新定位


農業工程研究中心研究員 柯海生

一. 前言

  迎接21世紀的來臨,台灣的農業正置身於一個由國際形勢及國內政經社會發展所激起劇烈變動的洪流及漩渦裡調適與轉型中。農田水利事業是農業不可分離的一環,也是農業生產最根本的基礎設施,當然無法在農業的調適與轉型中置身事外。為密切配合農業的轉型,全台灣十七個農田水利會應早日對由其負責營運管理的農田水利事業自我定位,並揭櫫其自我期許的營運方針,和期待政府及社會大眾能給予之支持與協助。

二. 共同負起維持國家糧食安全之責任

  農業在國家整體產業之經濟功能相對衰退,及農產品貿易自由化加速擴張之衝擊下,降低國家糧食安全產量門檻,以調整土地、水、勞力等農業水土資源利用,來提高國家之經濟競爭力是勢在必行,也是全體水利會的共識。惟在迷漫的國際金融風暴及國際間磨擦此起彼落,及21世紀初全球缺糧預測的環境下,進口糧食隨時有無力、無法或無處可進口的危機。高科技無法合成糧食,故在調整農業資源利用之時,對維護糧食自給自足之生產潛力的基礎設施不可棄守。經由390餘年發展而成之農田水利事業,是台灣農業最根本的基礎設施,在維持糧食自給自足的生產潛能上,不但不應在調整農業資源利用上使之頹廢衰退,更應持續性地維持其功能。故國家糧食安全之門檻可以下降,但是維持糧食自給自足生產潛能的基礎設施不可棄守,農田水利事業功能務須永續維持。

三. 台灣農田水利事業功能調整之主要方向

  為配合急速轉型的農業,台灣的農田水利會重新自我定位如下:

(一)繼續維護管理糧食自給自足生產潛能的農田水利基礎設施;

(二)發揮防止土地沙漠化、地球溫室化、二氧化碳固定及吸收、地下水補注等必須以水配合之農業三生之非經濟性之農業功能;

(三)延伸原以支持水稻生產為主之灌溉功能,普及至任何可以提昇農業效益及競爭力之農藝及園藝作物之灌溉及漁牧之供水;

(四)提供與水有關之綠色開闊美化的農村生活空間,維持農村生態之平衡,提高農村生活品質;

(五)調配提供區域性乾旱季節之臨時緊急需要的非農業用水;

(六)規劃協調提供區域性發展所需之中長期非農業用水;及

(七)協助地方及中央政府規劃及執行與水有關的基礎設施之興建與改善,如村落及區域排水等。

四. 農田水利事業功能調整之準備工作

  我國即將加入國際世貿組織,農產品貿易自由化衝擊程度仍在揣測中,農業轉型方向尚無法確定。惟水土資源利用調整勢在必行,農田水利會在農業轉型之配套措施上所需之業務調整準備工作,正處於緊鑼密鼓中,隨時配合中央釐訂農業轉型政策,完成農業之復興與再造。為此,農田水利會應以農委會相繼頒發之「農業政策白皮書」、「跨世紀農業建設方案(草案)」、「跨世紀農業建設新策略」,以及「農業發展條例」相關子法修正案等為藍本,對如何配合農業的轉型來調整農田水利事業功能之準備工作,在農委會、經濟部水利處指導下,正由農田水利會聯合會研討中。主要調整方針在使水利會能充分執行自我定位所列舉之七大功能,並努力提高農田水利會工作效率,降低營運成本,協助完成農業轉型後之水土資源利用調整。

五. 水資源重新調配之原則

  隨糧食安全存量門檻之調低,部份農田水利使用水源應可釋出重新調配使用,惟建議遵循下列原則調配:(一)確認農田用水有餘水可調配之地點與時間,妥善制定用水計畫,不與農業爭水;(二)釋出餘水之農田水利會應有充分之自主權參與談判決定釋出之水量與釋出之補償費率,以建立區域性水資源貿易之機制;(三)釋出用水之補償費祗能充當農田水利會營運所須之財源;(四)永久性或臨時性釋出農業餘水,應為政府鼓勵之農田水利會多角化經營之措施,亦為農田水利會減少依賴政府支助的有效辦法。為此,更敦請政府任何耗用水資源之工業開發,應事先與農田水利會個別洽商,以達到水源釋出者與使用者雙贏的局面。

六. 政府之補助應視為對水土資源使用受限制之補償

  台灣早期的「耕者有其田」、「田賦徵實」、「公地租穀」、「隨賦徵穀」、「肥料換穀」及後來之「農業發展條例」等,都是為背負糧食安全等非經濟性的農業使命而加諸於農業水土資源利用之限制。又早期台灣農業曾歷經扶植工業、帶動其他產業、締造台灣經濟奇蹟的輝煌歷史;今日農業其經濟功能相對降低下,仍以保障糧食安全、防止土地沙漠化、防止地球溫室化、二氧化碳固定及吸收、地下水補注等農業三生之非經濟功能之需要,農業水土資源利用將繼續受限制使用之同時,亦理當接受長期不斷輔導與補助。這些補助,顧名思義應視為對農民的一種補償。而農田水利事業既為農業根本之基本設施,政府代替農民維護農田水利事業,亦為政府或公眾對農民的一種間接補償。故在觀念上,政府輔導農田水利會應視為履行對農民補償的一種責任,而非福利或恩澤。

七. 水權費由政府全額補助的正當性

  自民國83年起,政府促使各農田水利會停止向農民(會員)課徵會費後,農田水利會一切營運費用概由政府編列預算支應。政府如欲向農田水利會課徵水權費,其財源必須由政府編列預算挹注,故政府向農田水利會課徵農業用水之水權費,祗能視為政府的右手向左手課稅,徒增加課徵之管理費用,無任何實質之增闢財源之意義。

  台灣農田水利事業年用水量約在95~110億立方公尺之間。如果以最低費率每立方公尺新台幣0.1元計算,一旦開徵水權費,政府每年要從補助新台幣25億中收回一半約新台幣十億元的水權費。原新台幣25億已不敷支應正常營運之半數,正在呼籲增加補助之時,反而要扣除一半之補助額提供繳納水權費之用,這是值得三思而後行的事,最後還是應由政府編列預算代繳收場。

八. 按實調整停徵水利會補償金

  以民國83年收購價格,每公頃270公斤相等值稻穀所折算全台灣總農田水利會會費額新台幣20億2千萬元,作為政府要求對農田水利會停止向會員徵收會費之年補償金。農田水利會以此金額充當營運費用,多年來一成不變。此金額目前祗能支應約七至八成的人事費用。其餘人事費用之不足額及廣大灌溉排水設之管理,均需仰賴水利會變賣不再使用之水利會用地等財產為額外財源,來挹注經費之不足;但每年所得有限,目前田間之灌溉管理一切從簡,能省就省,使得用水效率嚴重下降,營運管理日愈劣化。對今後預定釋出部份農業用水給予非農業用途之可能性大為降低。長久下去,台灣賴以維持之糧食自給自足生產潛能基礎設施將被破壞殆盡。為挽回多年來累積下來的弊病,全台灣17個農田水利會應呼籲政府逐年增加停徵會費補償金之預算金額。

九. 農田水利會組織型態與恢復會費徵收

  影響農田水利會組織型態之「農田水利會組織通則」修正案,正由農委會重修研修中。行政院2年前向立法院提出修正方案建議維持現有組織型態,平實而論,現有組織型態有隔離過去太介入之地方選舉,避免水利會之營運過度地方政治化之效果;會費由政府全額代繳,而會長及會務委員由政府遴派,允許政府嚴格密切控管水利會之營運等優點,經多年之試辦與摸索,堪稱為最佳型態。如果再恢復昔日的「自給自足」和完全自治的人民團體,除使農田水利會營運再度陷於地方選舉之漩渦中,且必須恢復徵收會費,農民農業收入已逐年進入虧損邊緣,亟待增加補償之際,如斷然恢復徵收會費,料必陷農田水利會之營運於極端困難之深淵中。

  在加入世貿組織後,對保證價格等特定作物之直接補貼勢必強迫逐漸取消。政府為鼓勵農民繼續維持稻作等農作物之生產,正設法以間接降低生產成本的方法來取代昔日之直接補貼。政府出資供水利會維護生態及環境保護等多項非經濟功能之農田水利事業,不但不會觸犯直接補貼農作物之承諾,且因維護生態而受鼓勵。故轉型後的農業新環境裡,不但不存有恢復徵收會費之外在壓力,且應改變前所實施對水利會之半飢餓政策,合理增加停收會費之補償費,改進農業生產環境,降低農業生產成本。

  由此可見一個以經濟活動為主,並賦有多項糧食安全及農業三生等非經濟功能的農田水利事業,在財務上又必須仰賴政府輔導之客觀條件下,經近10年之摸索,現有之農田水利會組織型態被認為能適應台灣社會及政治大環境之較佳型態,短期內不必再考慮改變,以求較長期之安定。且在農民的農業收入未明顯好轉之前,應無恢復徵收會費之必要。

十. 農田水利事業中央主管機關之隸屬與水資源再分配

  在政府改造方案中,對農田水利事業中央主管機關之隸屬,曾有多角度之切入討論。從長遠分析:農業如失去基礎設施之農田水利事業支持,猶如淘空基礎之建築物,空有其表,遲早必定崩潰無疑,故農田水利事業隸屬農業單位之道理至為淺顯。但是農田水利事業之水資源開發,具有比其他非農業用途之水資源開發提早一百多年之優勢,捷足先登,幾乎所有易於開發利用之取水地點及水權,幾乎都歸農田水利事業所有,台灣65%已在利用之水資源仍為農田水利事業所使用。近20多年來台灣工商業急速成長,而相對農業對水資源之利用持續萎縮。各標的間競相利用水資源日愈敏銳。目前水資源之缺乏已成許多工商業發展的重要瓶頸之一,在此時刻,農田水利會常被批評為擁水自重,不顧大體,致重視總體經發展人士對已在萎縮中農業(含灌溉、養殖、畜牧用水)掌握達75%以上之重要水資源頗有微詞,但其不知,農田水資源除了負有提供生活基本所需之糧食外,尚有維護農業三生之環境生態之使命,故農田水利事業管理單位多數贊成由中央農業單位為其主管機關,而水資源之調配應由一新成立之中性中央水資源管理機關調度分配較宜。

十一. 地方之水資源利用發展可考慮由地方農田水利事業單位協助負責調度

  各地農田水利會平均掌握約65%以上之地方可利用水源。由農田水利會代表來主持協調各地區之水資源利用發展並負責調配地方發展所需之水資源調配,確有消彌開發新水資源所遭遇地方性抗爭效果。由此一事實,各地方用水單位如農田水利會、自來水公司、糖業公司、工業局、漁業局等可在縣市政府之協調下,建立地方性之水資源利用發展委員會,由縣市長為主任委員,農田水利會會長為總幹事,從事地方發展所需之水資源調配工作,以解開地方水資源開發所遭遇之瓶頸。

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