100年4月(第226期)
當前我國糧食安全政策規劃方向
農糧署 陳帥如
壹 . 前言
近年由於新興國家經濟快速發展,造成全球糧食需求增加,復因全球性氣候異常致地區性糧食生產受到影響,造成糧食大國之出口量銳減,再者,油價大漲促成生質能源蓬勃發展,也排擠了人類糧食的供應,致使國際糧食供應緊絀及價格持續攀高,各國對糧食安全高度重視。
依據聯合國糧農組織 (FAO) 2011 年3 月3 日 全球糧食價格監測 (Global food price monitor )報告, 2011 年 2 月的全球糧價指數升至 236 ,較 1 月上升 2.2% ,不僅連續第 8 個月上揚,且再度創下歷史新高,其中穀物類 2 月價格指數已達 254 ,較 1 月上升 3.7% ,為 2008 年糧食危機以來新高。
為確保我國糧食供應及價格穩定,農委會刻正規劃當前我國糧食安全政策,期確保國內糧食供應不虞匱乏。本文謹就全球糧食供需、庫存及國內外糧食價格變動情形;國內糧食供應及自給情形;國內已採行確保糧食安全措施;未來我國糧食安全因應對策等層面,綜整提供各界參考。
貳 . 全球糧食供需、庫存變動情形及國內外糧食價格走勢分析
一 . 全球糧食供需、庫存變動情形(表 1 )
依據美國農業部 2011 年 3 月 10 日世界農產品供需預測( World Agricultural Supply and Demand Estimates )報告:稻米本年全球需求量成長,但產量明顯提升,為歷史新高,且期末庫存估值與去年約略相當,顯示供給量充足,稻米價格應相對穩定;小麥及黃豆本年全球產量下降,加上需求上升,期末預估庫存減少,顯示今年將呈供不應求現象,致價格持續上揚;玉米今年全球產量略增,但在需求持續增加下,期末庫存下降,致玉米價格亦呈漲勢。
表 1 近 3 年全球穀物供需及期末庫存變動情形表
作物 類別 |
作物年度 |
產量 |
消費量 |
期末庫存 |
期末庫存 / 消費量( % ) |
---|---|---|---|---|---|
百萬公噸 | |||||
白米 |
2008/09 |
448.15 |
436.95 |
91.49 |
20.94 |
2009/10 |
440.92 |
438.14 |
94.26 |
21.51 |
|
2010/11 |
451.52 |
447.00 |
98.78 |
21.88 |
|
小麥 |
2008/09 |
684.16 |
641.70 |
167.23 |
26.06 |
2009/10 |
682.59 |
652.50 |
197.32 |
30.24 |
|
2010/11 |
647.60 |
663.02 |
181.90 |
27.44 |
|
玉米 |
2008/09 |
798.41 |
781.95 |
147.82 |
18.90 |
2009/10 |
812.38 |
815.66 |
144.54 |
17.72 |
|
2010/11 |
813.78 |
835.18 |
123.14 |
14.74 |
|
黃豆 |
2008/09 |
211.96 |
221.13 |
42.58 |
19.26 |
2009/10 |
260.27 |
238.55 |
59.00 |
24.73 |
|
2010/11 |
258.40 |
256.60 |
58.33 |
22.73 |
資料來源: USDA ( 2011/3/10 ) World Agricultural Supply and Demand Estimates ;農糧署整理製表。
二 . 國內外 糧食價格走勢分析
(一)受全球人口成長、新興國家經濟發展、糧食穀物轉向生質能源、氣候變遷、石油價格上漲、投機資金流竄等因素影響,導致世界糧食供需失衡,國際穀物價格於 2002 年開始上漲, 2007~08 年更 快速 飆漲,引發糧食危機, 2008 年後期全球金融危機趨緩,但重要穀物價格仍高於飆漲前的水準 ,其中美國中粒白米白米 2009 年 5 月達每公噸 1,202 美元,泰國白米( 100% B ) 2008 年 5 月達每公噸 963 美元,美國 1 級黃豆 2008 年 6 月達 583 美元,美國硬紅冬小麥 2008 年 3 月達每公噸 482 美元,美國 2 級玉米 2008 年 6 月達每公噸 281 美元(圖 1 、圖 2 ,資料來源: FAO )。
(二)依 FAO 全球資訊早期預警系統( Global Information and Early Warning System )查詢資料:近期國際黃豆、小麥、玉米等穀物價格持續走揚,已逼近 2008 年糧食危機水準,究因主要受美元貶值、國際油價、氣候與災害、投機炒作等因素影響,其中 2 月美國 1 級黃豆每公噸 548 美元,較去年同期 366 美元上漲 50% ;美國硬紅冬小麥每公噸 368 美元,較去年同期 207 美元上漲 78% ;美國 2 級玉米每公噸 286 美元,較去年同期 162 美元上漲 76% ,並已高於 2008 年糧食危機 281 美元(圖 1 、圖 2 )。
圖 1 2007-2011 年全球穀物價格走勢圖
資料來源: FAO Global Information and Early Warning System ;農糧署整理繪圖
圖 2 2008-2011 年國內外白米價格走勢圖
資料來源: FAO Global Information and Early Warning System ;農糧署整理繪圖
(三)國際白米價格(圖 2 )較黃豆、小麥、玉米相對平穩,已較 2008 年糧食危機時大幅下滑, 2 月美國中粒米每公噸 871 美元(換算台幣每公斤 25.6 元),較去年同期每公噸 772 美元(換算台幣每公斤 24.78 元)上漲 3% ;泰國長米每公噸 554 美元(換算台幣每公斤 16.29 元),較去年同期每公噸 576 美元(換算台幣每公斤 18.47 元)下跌 12% 。
(四)國內白米價格長期波動幅度較小,相對穩定,但 2 月批發價每公斤 30.12 元,尚較去年同期每公斤 33.3 元下跌 10% ,主因為去( 99 )年 2 期稻作受颱風影響品質,及 98 年豐收民間存糧仍多所致。至國內玉米及黃豆價格,受近期國際價格走揚影響, 2 月黃豆價格每公斤 18.5 元,較去年同期 15.26 元上漲 21.2% ,玉米每公斤 10.41 元,較去年同期 7.91 元上漲 31.6% 。(圖 3 )
圖 3 2010-2011 年國內白米、黃豆、玉米價格走勢圖
資料來源:農糧署整理繪圖
參 . 國內糧食供應及自給情形
隨經貿環境發展變化,民國 70 年以熱量計算的綜合糧食自給率為 53.8% , 90 年為 34.8% ,至 98 年降為 32% ,究因主要是受飲食西化與多樣化影響,國人膳食習慣改變,肉類及蛋類消費量增加,相對增加進口飼料穀物需求,另主食方面稻米消費比重降低,麵粉比重有提高趨勢。日本、韓國與我國同屬糧食進口國家,其綜合糧食自給率亦呈現下降趨勢(圖 4 、表 2 )。
圖 4 民國 73 年迄 9 8 年我國及日韓糧食自給率趨勢圖
資料來源:農糧署整理繪圖
表 2 國內糧食自給率( % )—以熱量計算
資料來源:農糧署整理製表
98 年我國以熱量為基礎之綜合糧食自給率為 32% (表 2 ),其中主要糧食包括稻米( 97% )、蔬菜( 87% )、水果( 86% )、肉類( 84% )、蛋類( 100% )、漁產( 156% )等自給率均維持在 84% 以上。至於小麥、高粱、飼料玉米、大豆等穀物,因國內不適合種植或生產成本偏高,大多仰賴進口, 99 年進口量為小麥 114 萬公噸、玉米 501 萬公噸、黃豆 255 萬公噸,共計 870 萬公噸,自給率均小於 2% ,此亦為我國糧食自給率偏低之主因(圖 5 )。
圖 5 民國 9 8 年我國糧食自給率結構圖
資料來源:農糧署整理繪圖
肆 . 國內已採行之確保糧食安全措施
一 . 增加公糧稻米庫存
(一)經由稻穀保價收購、政府進口米採購,掌握糧源,及採取停減撥飼料米、加工用米及援外食米等非必要性公糧撥售數量。
(二) 97 年底庫存折糙量 29.4 萬公噸, 98 年增加至 33.3 萬公噸, 99 年再提升為 46.7 萬公噸。
(三)本( 100 )年 2 月底公糧稻米庫存 48 萬公噸糙米量,約 4.8 個月消費量(年消費量 40% ),遠高於 FAO 建議不應低於年消費量 17%~18% ,及鄰近日本( 11.8% )、韓國( 16.7% )稻米安全存量標準。
二 . 推動在地消費,提振米食消費量
(一)鼓勵國人多消費國產白米,平均每人每天多吃一口飯,估計每年可增加 5,600 公頃稻作面積、增加稻榖產值 6.9 億元、帶動週邊產業經濟 3.6 億元、減少休耕給付 2.5 億元、提高以熱量為權數計算之綜合糧食自給率 0.24% ,並可縮短食物里程,達到節能減碳效果。
(二)推動策略
1. 找回失去的米食消費市場:包含早餐、外食、宴席、點心烘焙、伴手禮、女兒禮等市場。
2. 創新研發新米食:透過產品研發量產、宴席米食推廣、米點心及烘焙產品示範及競賽、開發米伴手禮,提高米食多樣化及方便性。
3. 以文化深耕米食消費:配合民俗節慶,深耕稻米文化,喚起國人吃米的情感。
4. 以活動引領消費風潮:辦理米博覽會、於國際旅展搭配米食展示促銷活動、宣導營養與健康觀念、推廣各地特色米食,帶領全民愛米食之風氣。
5. 多元化廣宣行銷:透過網路行銷與口碑行銷推廣優質食米與特色米食。
三 . 活化休耕農地
(一)充分利用 20.9 萬公頃休耕農地,獎勵種植飼料玉米、雜糧等進口替代作物。其中飼料玉米部分,自 97 年起推動飼料玉米契作獎勵措施,每公頃獎勵 4.5 萬元, 99 年契作面積 3,183 公頃。
(二)推動小地主大佃農政策,鼓勵農民出租及專業農民承租連續休耕之農地,擴大農業經營規模,提升農業競爭力。 99 年輔導土地租賃 4,056 公頃,其中飼料玉米 217 公頃。
四 . 召開全國性會議,廣邀產官學提供糧食安全政策諍言
(一) 99.6.15 召開「因應氣候變遷農業調適政策會議」,糧食安全部分獲致「依風險程度建構糧食安全體系」關鍵策略。
(二) 100.1.12 召開「全國農業與農地研討會」,針對農業中長期發展方向及農地政策進行跨領域研討,有關確保糧食安全方面,主要共識包括:( 1 )提高糧食自給率,確保糧食潛在供應能力。( 2 )務實規劃符合國際規範之直接給付,引導產業結構調整。( 3 )擴大保育優良農地範圍,施政資源優先用於優良農地;強化農地管理機制,維護優質農業經營環境 。
五 . 倡議建立 APEC 緊急糧食儲備機制
為穩定亞太地區及我國糧食安全,我國已於 99 年 8 月舉辦「 APEC 糧食安全論壇」,邀集 APEC 各經濟體共同分享處理糧食危機經驗,我國除於該論壇倡議建立「 APEC 緊急糧食儲備機制」獲致共識外,並提送同年 10 月於日本新潟舉行的第一屆「 APEC 糧食安全部長會議」討論,受到各經濟體的贊同並納入宣言,未來將於 APEC 架構下持續推動。
伍 . 未來我國糧食安全 因應對策
鑑於全球氣候變遷及國際原物料價格上漲等因素,國際糧食供應緊絀及價格持續攀高,各國對糧食安全高度重視,因此,行政院吳院長特於本年 2 月 7 日新春茶話會指示,請農委會積極籌辦跨部會「糧食安全會議」,以穩定我國糧食供應及價格。農委會並已於本年 2 月 15 日及 3 月 7 日 召開 2 次「跨部會糧食安全專案小組」會議。
一 . 2 月 15 日獲致 共識如下
(一) 糧食 安全 6 大對策
1. 確保糧食生產資源,提高糧食自給能力。
2. 鼓勵在地消費,提振國產米食,降低進口倚賴度。
3. 完善糧食儲備體系,確保緊急糧食供應。
4. 健全風險管理體系。
5. 推動海外糧食生產投資與合作。
6. 強化國內救助體系,確保弱勢族群基本營養需求。
(二)活化休耕農地部分,應朝鼓勵恢復種植飼料玉米、飼料稻米、製糖甘蔗等方向,以提高糧食自給率。
(三)仰賴進口大宗物資部分,應確實掌握進口來源、價格、已採購數量、在途數量、到岸總量及庫存動態等相關資訊。
二 . 3 月 7 日獲致 共識 如下
(一) 目前糧食掌握情形,國內糧食供應是否安全?
1. 國內稻米至年底供應無虞,小麥至年中可穩定供應
( 1 )稻米:本年 2 月底公糧稻米庫存 48 萬公噸糙米量,預估至 5 月底 1 期稻作收穫前約 42 萬公噸,相當於 4.2 個月消費量(年消費量 33% );如 1 、 2 期稻作正常生產,預估至本年底公糧稻米庫存約 52 萬公噸糙米量,相當於 5.2 個月消費量(年消費量 43% ),一年內不虞匱乏。
( 2 )小麥:依經濟部提供資料,本年 2 月民間庫存 16.5 萬公噸,約 2 個月消費量,採購在途 27.9 萬公噸,約 3.4 個月消費量,合計掌握 44.4 萬公噸,約 5.3 個月消費量,該部按目前國際產量與貿易環境,評估年底前小麥採購可維持順暢。另經洽詢麵粉公會表示,年底廠商庫存將維持 1 至 1.5 個月需求量及決標在途數量約 1 個月。
2. 後續應辦事項
( 1 )請農委會維持每年 5 月底國內稻米安全存量不低於 40 萬公噸糙米量,同時活化休耕田地種植稻作,及積極推動提振米食消費,減少其他穀物消費需求。
( 2 )請經濟部評估本年小麥、玉米、黃豆及砂糖供應是否不虞匱乏,並研議該等物資價格穩定措施,及掌握在庫、在途、在地數量,確保供需平穩。
( 3 )請相關部會持續掌握、分析各項大宗物資國際產銷及價格資訊。
(二)未來國內生產最大化規劃及生產結構如何調整?
1. 國內生產最大化規劃
在目前每人每日 2,710 大卡需求熱量情形下,規劃活化面積模擬在緊急狀況下,維持國人每日 2,000 大卡基本熱量需求時,按國內可種植作物規劃生產最大化對策,朝向由國內生產供應熱量,主要作物包括水稻、飼料玉米、牧草、青割玉米、薯類、甘蔗及油脂類作物等,所需作物期作面積 132 萬餘公頃(折算耕地面積約 71 萬公頃)。
2. 後續應辦事項
( 1 )本年底完成全國農地資源總盤查工作。
( 2 )檢討休耕給付標準,促進活化休耕農地。
( 3 )擴大米食消費,增加種植面積。
( 4 )研議推廣飼料稻,並進行經濟效益分析。
( 5 )加強培育高產飼料玉米品種,並輔導大佃農或代耕業者,服務農民及降低生產成本。
( 6 )獎勵契作豆類作物,提高供應量。
( 7 )加強穀類作物新品種選育及開發推廣具潛力雜糧作物 ( 如甘藷、樹薯、燕麥、蕎麥等 ) 。
( 8 )請經濟部、台糖公司及農委會共同評估規劃恢復製糖甘蔗生產。
( 9 )請衛生署加強宣導國人健康均衡飲食觀念。
(三)如何確保國外糧源及拓展國外生產基地?
1. 請經濟部籌組跨部會團隊,針對小麥、玉米、黃豆、砂糖等大宗物資海外投資之可行做法、標的作物及合適投資地區,進行研議評估。
2. 請經濟部、外交部就洽請駐外單位協助蒐集海外投資相關資訊,更新提供本會參辦。
3. 請相關部會協助共同爭取在 APEC 下共同成立緊急糧食儲備機制,俾於缺糧時互相緊急支援。
陸 . 結語
面對全球化與自由化不可逆情勢,全球氣候變遷之影響、生質能源發展及新興國家對糧食需求增加,國際糧食價格波動及糧食危機風險升高,為確保國內糧食安全,後續將與各部會緊密聯繫及合作,加強推動及檢討現行糧食安全政策,推動休耕農地活化利用,提高糧食自給率及掌握安全存量,以確保國內糧食供應無虞。