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89年3月(第93期)

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生物多樣性之發展與策略


本文為89年2月23日農委會主任委員林享能
在中國國民黨中央常務委員會專題報告

農委會主任委員 林享能

主席、各位副主席、各位常務委員、各位先進同志:
  今天中央常務委員會議,享能 奉命提出「生物多樣性之發展與策略」專題報告,深感榮幸。敬請
主席、各位副主席、各位常務委員、各位先進同志多多指正。

壹. 前言

  「生物多樣性」(Biodiversity)是指地球上所有形式的生命體及其所構成之各層次的生物組織,即包括「基因」、「物種」與「生態系」等3種層次的多樣性。生物多樣性本身具有生態與經濟、科學與教育、文化、倫理與美學等價值。地球上生物多樣性的快速喪失是21世紀全球環境保育重大議題之一,根據研究估計,倘若此一趨勢不予改善,到2050年時,世界將有四分之一以上的生物物種自地球消失,嚴重影響生態平衡及人類的生存與福祉。為紓解此重大問題,1992年世界各國在里約地球高峰會議簽署了《生物多樣性公約》,並積極展開保育與永續利用的相關工作。各締約國依其能力制訂國家策略與計畫,並共同合作推動來達成公約之目標。我國雖非締約國,但為後代子孫永世生存考量,有義務保育我國生物多樣性,朝資源永續利用與發展邁進。

  台灣面積雖小,但擁有豐富的生物多樣性,依學者概估全島的生物約有15萬種,佔全球物種數的百分之1.5,其中三成的物種是台灣特有種。但在人口密度高、開發壓力大、以及環境敏感、地質地形脆弱,易受衝擊等因素下,對生物多樣性的保育與永續利用的工作,有許多尚待加強與改進之處。近年來由於社會經濟、科技與教育的快速發展,我國即將邁入已開發國家的行列,相較於亞洲許多國家,我們更有優異的條件與潛力,來落實生物多樣性工作。因此更須儘早策定明確之工作目標與策略,研擬具體行動方案,並確實追蹤考核,檢討改進,以達到《生物多樣性公約》所揚櫫的「保育本土生物多樣性」、「永續利用其組成」及「公平合理的分享利用生物多樣性遺傳資源所產生的利益」三大目標。此外,以我國的經濟實力與生態保育經驗,更可居於領導地位,透過區域合作方式,對東南亞區域生物多樣性的議題盡力,為維護全球的生物多樣性作出貢獻。因此推動生物多樣性工作,將可增進我國今後參與國際事務與加強國際關係,並與拓展國際經貿發揮相輔相成的效果。

貳. 國際生物多樣性發展趨勢

  生物多樣性問題與人類之生存息息相關。根據聯合國環境署的估計,全球近半的經濟活動直接來自於生物資源之運用,另就豐富人類生活內涵而言,世界銀行粗估全球每年價值2兆美金的旅遊活動中,以生態旅遊的成長最為快速,1998年的生態旅遊經濟活動價值約2千3百億美元。然而,令人憂心的是生物多樣性的快速流失,依據世界資源研究所的調查發現,全球的熱帶雨林自1960到1990年間竟喪失了五分之一,而殘存的熱帶雨林仍以每年約百分之2的速率消失。更令人驚悚的數據是聯合國糧農組織指出,全世界百分之75左右的作物品系已經滅絕,每年大約消失五萬個品系,突顯了未來糧食供應的危機。

  早在1970年代,生物學家已經向決策者和全球大眾發出生物多樣性消失的警訊,物種滅絕的問題逐漸引發了全球性保育運動。1972年在瑞典首都斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境大會將生物多樣性的保育列為全球生態環境維護之重點。此後陸續成立了《濕地公約》、《世界遺產公約》、《華盛頓公約》和《遷移物種公約》等保育公約,均與物種多樣性和生態系多樣性的保育有關。一直到了1987年,聯合國環境署意識到經過十多年的努力,生物多樣性的消失速率不但沒有減緩,甚而每下愈況,基於倫理、經濟利益和人類的生存之考量,必須更積極推動保育生物多樣性和生物資源,遂有整合各個公約之議。經過數年的協商,聯合國環境署終於在1990年確定要在既有公約上建立一個新的綱要協約,以保育全球生物多樣性,《生物多樣性公約》於焉誕生。1992年於巴西舉行的聯合國環境及開發大會,亦即「地球高峰」會議,與會各國領袖簽署了這份公約,截至1999年底,締約國家或經濟共同體已達176個,堪稱全球最大的環境保育公約。

  《生物多樣性公約》不但涵蓋野生及畜養物種的保育工作,更包含資源永續利用的觀念,如遺傳資源的取得、分享利用遺傳物質所產生的利益、技術取得和技術轉移等議題。公約認為各國對其生物資源擁有主權,同時也有責任保育它的生物多樣性,及永續方式利用其生物資源。此外,生物多樣性工作有賴國家、政府和非政府部門間的合作,並結合各地原住民和地方社區傳統生活方式,彼此分享資源與技術,實現人類和平的願望。公約生效後迄今共召開了4次締約國會議。並於今年1月通過「生物安全議定書」,規範未來經生物技術改造之活生物體在國際間越境轉移問題,來降低其對生物多樣性的影響。《生物多樣性公約》是兼顧環境保育與資源開發的里程碑,將透過締約國的努力,來推動並落實公約的三大目標,以解決全球生物多樣性和永續利用生物資源的問題,確信保育並永續使用生物多樣性,可以滿足現今和後世人類對糧食、健康和其他的需求。

參. 我國生物多樣性現況

  台灣地處亞熱帶,氣候溫和、雨量豐沛,因受到地殼板塊活動及早期冰河之作用,全島山巒綿亙,溪谷縱橫,呈現獨特且複雜的地理景觀,孕育豐富龐雜之動植物資源,並得保留有冰河時期孑遺物種的特徵,發展出多樣化的生態環境。

  由於台灣野生物種的多樣性,因此存在於物種內或物種間的遺傳資源亦十分豐富;再加上農、林、漁、牧業積極地從事育種工作,使得物種的遺傳多樣性變異愈形豐富,對環境變動的適應能力愈強,民國 70年至88年間就育成了172種農業動植物新品種。另外,政府亦陸續成立相關種原庫,以廣泛蒐集野生物、微生物、經濟栽培作物、家畜禽及水產養殖之物種,提供我國農、林、漁、牧事業永續發展的基礎。

  豐富的生物多樣性與高比例的特有種與亞種,是台灣的生物資源特色。在野生植物資源方面,維管束植物有4千多種,苔蘚植物約1千5百種,真菌類有5千種;動物資源概估有15萬種,已發現哺乳動物約70種、鳥類約五百種、爬蟲類近百種、兩棲類34種、魚類約2千5百種、已命名昆蟲有1萬8千種。生物物種隨著調查研究的進行尚陸續增加中,如最近新發現的哺乳動物有臺灣長耳蝠、高山小黃鼠狼等。

  台灣因為複雜的地理、氣候等自然因素影響下,造就了多樣性的生態環境,舉凡海洋、島嶼、河口、沼澤、湖泊、溪流、森林及農田等不一而足。每一個生態系均孕育著豐富的物種與遺傳資源。就海洋而言,台灣海岸線長達1千6百公里,由於地理條件的不同,形成了珊瑚礁、岩岸、沙岸、泥岸及紅樹林等多樣性的海岸環境及生態系,亦孕育了豐富龐雜的野生動植物及微生物資源,更提供台灣做為海洋國家永續經濟活動的基礎。

肆. 當前面臨課題

  台灣在光復後50年全力追求經濟成長的政策下,儘管創造了台灣經濟奇蹟,但由於對資源永續利用觀念的不足,使得自然環境嚴重惡化。因此許多人已逐漸意識到在經濟成長的同時,更應注重於環境的維護,保育生物多樣性,以使自然資源可以永續利用。目前我國在推動生物多樣性所面臨之重大課題分述如下:

一. 政府推動機制亟須建立

  我國推動生物多樣性工作尚處於起步階段,雖曾陸續提出相關計畫,並呼籲將生物多樣性納入國家整體發展政策中,但因為國家機制尚未整合,相關部會針對此一議題仍未完全達成共識。要落實生物多樣性工作,勢必從整合國家機制著手,而此機制應包含法律、制度、經濟、科技、教育等層面,否則不僅行政資源無法統合,也將因各部門自行其事,導致事倍功半。因此,推動本工作不僅須透過政策的引導,更必須納入法規制度,將之具體實踐在政府相關的施政當中,以達成資源永續利用的目標。近年來民間保育意識提昇,各種民間保育組織紛紛成立,這些都是生物多樣性工作的認同者甚至推動者,但卻常因未完全認同政府政策而導致兩者之間無法合作,如何協調我國各級政府與民間保育組織,就維護生物多樣性有關的資訊、技術進行聯繫與交流,來提高推動生物多樣性工作的成效,為現階段推動生物多樣性工作之重點議題。

二. 資源管理架構亟須健全

  過去由於我國致力於經濟建設發展,對於自然生態資源的保育與生物多樣性的維護有所忽略。因此,在推動各項政策時,往往無意間對生態系造成衝擊或破壞。對於已經劣化的環境或是正在劣化中的環境,並沒有依破壞之嚴重性擬定策略或訂出可容許的經營程度。另依現有的法規架構下,劃設各類保護區域,能否達成保育的目的,亦有待進一步評估。此外,針對非保護區域的生物管理,也需進一步釐清權責與落實執行,當生物被移出原來的生長環境,而改以人工培育,如何改善並加強移地保育(如動、植物園、水族館等)的功能與相互間的聯繫,是推動生物多樣性工作必須關注的重點。尤其近年來興起的寵物飼養熱潮,可能帶來外來種的侵害,其結果將危及本土物種安全,更是管理體系亟須加強之處。

三. 研究資訊亟待有效整合

  我國關於生物資源的調查,目前仍處於個別以及短期的個案研究,雖然有不少學術機構或民間社團積極參與投入,但是因為往往受限於資源與資訊的不足,而使得基礎調查研究無法持續而完整,且對生態系缺乏長期的調查,更難以建構成完整的生物資源監測系統。此外,生物多樣性為一跨領域的整合性學門,由於各部會所著重發展方向不同,政策上可能出現不相容甚至造成對生物多樣性破壞的負面結果。又,目前方興未艾的生物技術之研發,如未有合理的規範,未必都有利於生物多樣性的維護,如何避免生物科技研究對生物多樣性產生衝擊,亦為目前必須正視的課題。

四. 生態保育教育亟須加強

  國際間對於生物多樣性工作的重視,是晚近10年內之事,我國目前亦處於起步階段,有鑑於保育地球生物多樣性係人類賴以生存與永續發展的基礎,更需要全民的參與。目前國人對於生物多樣性的內涵仍屬陌生,甚至政府相關部門亦缺乏深入的瞭解,在這種情況之下,如何推動並且落實生物多樣性工作是當前施政的一大考驗。就學術上而言,生物多樣性並非一門全然新興的學科,絕大部份是將傳統相關知識重新組織及系統化產生的結果。由於現代文明發展對自然生態的破壞甚鉅,有識者逐漸產生重視生物多樣性的意識與呼籲。又,以往為調和開發與保育間的衝突,往往採取強制性的作法解決,但這種方式往往忽略了環境與物種,甚或侵害了原住民的生存權利以及發展機會,對於原住民與自然界所建立的和諧關係亦造成改變。因此在進行生物多樣性工作的同時,如何透過全面教育,融合傳統既有的知識,並且尊重原住民族群與自然生態間所形成的體系,亦是維護生物多樣性的基本態度。

伍.未來實施策略

  我國目前雖非《生物多樣性公約》的締約國,惟依照該公約的精神,各國一方面對其國內的生物資源擁有主權,另一方面也有責任保育本國的生物多樣性,並以永續的方式利用其生物資源,來達成保育全球生物多樣性及促進人類永續發展的目標。不過,臺灣也因為地狹人稠及高度的經濟開發,使得自然環境加速惡化,對物種、生態系造成巨大衝擊。近年來臺灣民眾的環境保育意識業已逐漸興起,政府推動的保育工作也漸次展開,但面對生物多樣性的減少,保育工作推動上遭遇的諸多障礙和問題,仍有賴政府機關之努力與全民的合作來解決。

  本會在參考生物多樣性公約、世界自然保育聯盟等重要國際組織所出版的生物多樣性相關文獻資料,以及英國、加拿大、德國、日本、中國大陸等卅國之國家報告,以及各部會所提供之推動生物多樣性工作資料,並經多次會議討論,研訂出「台灣生物多樣性國家報告」,其中所揭櫫的國家整體目標如下:

(一)保育台灣的生物多樣性
(二)永續利用生物及其相關資源
(三)公平合理地分享由生物資源所帶來的利益
(四)提升大眾維護生物多樣性的意識及知識
(五)透過區域與國際合作對生物多樣性保育做出貢獻

  為達成上述目標,擬採取下列5項主要的實施策略:

(一)健全生物多樣性工作之國家機制

  研擬成立跨部會「國家生物多樣性工作推動委員會」,負責推動。規劃設置國家層級之「生物多樣性中心」,以健全資訊蒐集、交換與整合,並擴大與提升政府機關中,有關生物多樣性工作人員之編制及位階。此外,為有效減緩生物多樣性喪失的速率,應檢討改進不合時宜政策及措施,並將生物多樣性納入國家經建計畫與國土綜合發展計畫中,建立如生物多樣性保育基金等財務機制作為奧援。

(二)強化生物多樣性的管理

  檢討現有的各類保護區域,加強復育劣化的環境,規劃設立「中央山脈保育軸」,並評估其保育效益。為因應「生物安全議定書」所帶來之經貿衝擊,應儘速訂定「生物資源法」,成立「生物安全工作推動小組」,研擬生物技術及其衍生產品之安全查驗與認證制度,以建立公平合理分享原則。並加強外來物種進口管制及管理,保護本土的生物多樣性資源。

(三)加強生物多樣性研究與資訊交流

  持續推動生物多樣性調查及基礎研究,健全生物資源監測系統,以掌握環境現況與變遷。擬協調相關部會加強推動相關之應用研究,以發展有益於生物多樣性的生物技術。設立「生物多樣性資訊中心」,建構國家資訊網,並將生物多樣性量化資料納入國家統計項目,以促進國際間之資訊交流。

(四)加強生物多樣性之教育、訓練與落實全民參與

  推動生物多樣性教學改進計畫,協助大學設立相關教學研究中心或系所、學程;培訓生物多樣性工作之人才,並協調將生物多樣性之專門技術人員公職資格納入國家考試及公職訓練課程中。設計「生物多樣性保護標章」,以配合推動全民教育與宣導,將生物多樣性概念納入農、漁、山村社區總體營造,鼓勵民間參與,並推廣合乎生物多樣性保育原則之生態旅遊。此外,亦將加強民族生物學研究,尊重原住民生存權利及發展機會。

(五)促進國內、外生物多樣性工作之夥伴關係

  擴大民間參與,建立國內政府與非政府機構間的夥伴機制。推動設立「亞太地區生物多樣性區域組織」,積極邀請區域內學者專家進行技術交流,訂定有關「生物安全議定書」中基因轉殖活體生物越境轉移之雙邊或多邊協定,並積極協助東南亞等開發中國家推動生物多樣性工作,以為區域和國際間生物多樣性工作做出貢獻。

陸. 結語

  民國88年6月,本黨主席李總統登輝先生在第三屆國民大會第四次會議國情報告中,特訓昭示要「落實資源永續利用」,配合此一政策,本會特將公元2000年訂為「生物多樣性保育年」,在各部會及學者專家協助下,整合各界意見完成「台灣生物多樣性國家報告」,並研擬行動綱領,作為推動生物多樣性保育,落實資源永續利用之基礎。此外,為維護本土生物多樣性及維持各類生態系統之平衡,亦已規劃完成「中央山脈保育軸」綠色廊道,並將加強落實本土野生動植物物種收集及保存,來提供產業永續利用的基礎。另規劃於921大地震之震央南投縣集集鎮,本會所屬特有生物研究保育中心舉辦「台灣生物多樣性成果特展」,使國人充份瞭解我國在遺傳、物種及生態系保育及永續利用工作推動上之成果。並將於本年4月舉辦國際性生物多樣性研討會,邀請國際保育組織知名人士來華參與盛會,提供國際經驗及交流。

  針對今年1月間聯合國通過的「生物安全議定書」內對經生物技術改造之物種在國際間越境轉移、安全處理等規範,亦將規劃成立跨部會「生物安全推動小組」,研提我國「生物安全推動工作方案」,修訂法規、建立監督系統及資料庫等,以因應未來該議定書生效後,對我國農業、生物科技發展、國際貿易所產生之衝擊與影響。

  享能身為從政黨員,將秉持本黨推動國家永續發展的理念,引領農委會同仁以整體性及前瞻性的作為,積極推動生物多樣性政策,以配合千禧年全球自然保育之趨勢,朝國家永續發展的目標邁進,期能對國家、全體人類,對地球資源永續利用盡一分心力。

以上報告,恭請

主席裁示,各位副主席、各位常務委員、各位先進同志指教。

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