法規會 張學文

壹 . 概說

　　行政法之一般法律原則又稱行政法之一般原理原則，其意指貫穿行政法全部領域的普遍法理，且普遍成熟的發展為隨時補充法律或命令之法源。行政法之一般法律原則本身並不是條列式的規定，法律（法規）通常是由互為連結的「構成要件」與「法律效果」所構成，構成要件實現後，即應適用法律所規定的法律效果；一般法律原則欠缺條列式規定所必要內容的確定性，因此，一般法律原則相對於其他法源，僅具有補充性。換言之，一個法律問題，應依形式的法律或法規命令加以決定，只有在無法獲得答覆或者顯然牴觸在法律原則中所形成的基礎規範情形，才能援引一般法律原則。

　　行政法之一般法律原則具有作為行政機關行為規範之效力，如有違反，並生實體上違法之效果，因此亦得作為裁判規範，而具有法源效力。一般法律原則經長久之發展，向來被列為不成文法源，但在行政程序法（下稱程序法）以例示方式加以明定後，雖已提升其位階為成文法源，惟此種抽象條文之具體化，仍有賴於執法機關了解其意涵與實踐。程序法第 4 條至第 10 條所揭櫫之內涵包括：依法行政原則（第 4 條）、明確性原則（第 5 條）、平等原則（第 6 條）、比例原則（第 7 條）、誠信原則與信賴保護原則（第 8 條）、一體注意原則（第 9 條）及裁量禁止濫用原則（第 10 條）等，爰以上揭原則為主簡述其意涵，並彙整相關司法裁判實務如后，以提供各機關（單位）法制作業之參考。

貳 . 依法行政原則

　　依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則。程序法第 4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」即為最簡單的解釋。依法行政原則的概念區分為法律優越與法律保留二項次原則。

一 . 法律優越原則

　　為消極意義之依法行政原則。係指一切行政權之行使，不問其為權力的抑或非權力的作用，均應受現行法令之拘束，不得有違反法令之規範。為達此目的，必須具備兩前提，一為規範位階性的確認，另一為法律內容須具體明確（若法律規定空洞而不具實質意義，因不可能發生與此種法律相牴觸之情形，故法律優越將無意義可言）。

（一）具體內容

1. 行政應受憲法直接約束

　　行政機關依據法規所為之行政作用，應同時受憲法之拘束，不得牴觸憲法。憲法所保障基本人權之規定，具有拘束行政的效力。

2. 行政應受法律原則之拘束

　　已落實於程序法第 4 條至第 9 條。

3. 行政應受法律之拘束

　　行政權之行使，除受憲法的拘束外，也應受法律的拘束，亦應受其在組織地位上法律所賦予職務之限制，不得逾越法律權限，而且負有義務公正執行其職務。

（二）現行法制

1. 憲法第 171 條：「法律與憲法牴觸者無效。」

2. 憲法第 172 條：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」

3. 中央法規標準法第 11 條：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」

4. 地方制度法第 30 條：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。……。」

二 . 法律保留原則

　　為積極意義之依法行政原則。係指行政須有法律之授權始能作成合法之行政行為，故在法律保留原則下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據。

（一）現行法制

1. 憲法第 8 條：「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。……。」

2. 憲法第 19 條：「人民有依法律納稅之義務。」

3. 憲法第 20 條：「人民有依法律服兵役之義務。」

4. 憲法第 23 條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持公共秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」（憲法列舉之自由權利包括：平等權§ 7 、人身自由§ 8 、人民不受軍審原則§ 9 、居住及遷徙自由§ 10 、表現自由§ 11 、秘密通訊自由§ 12 、宗教自由§ 13 、集會結社自由§ 14 、生存權與工作權及財產權§ 15 、請願與訴願及訴訟權§ 16 、參政權§ 17 、應考試服公職之權§ 18 及概括自由權之保障等§ 22 ）

5. 中央法規標準法第 5 條：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」

6. 中央法規標準法第 6 條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」

（二）行政處罰或其他實務規定之法律保留 違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰，其構成要件及數額，應由法律定之（釋字 313 ）。稅法規定由法院裁定之處罰，其處理程序應以法律定之（釋字 289 ）。營業稅法施行細則第 47 條及其補充規定，係因為變更變更母法有關納稅主體規定違憲（釋字 367 ），換言之，以命令為母法之補充規定，內容除須符合立法意旨外，且不得逾越母法規定之範圍。 參 . 行政法之一般法律原則 一 . 明確性原則 （一）意義

　　程序法第 5 條規定，行政行為之內容應明確，進一步研析可分為「法律明確性」與「行政行為明確性」，前者指法律與法規命令的規定，其內容與範圍必須明確。後者則指從行政行為的內容，應可以辨識行政行為由何機關做成，該行政行為的實質內涵及相對人為何。

　　法律明確性原則之要求，依其侵害人民權益之輕重程度不同而有差別，釋字第 636 號解釋意旨即謂，若涉及嚴重拘束人民身體自由而與刑罰無異之法律規定，其法定要件是否符合法律明確性原則，自應受較為嚴格之審查。

（二）判斷標準

　　大法官於釋字第 432 號解釋，奠定了法律明確性原則審查的判斷基準，此基準並反覆為釋字第 445 、 491 、 545 及 636 等多號解釋所沿用。

（ 1 ）理解可能性：雖容許立法者運用「不確定法律概念」或「概括條款」規定，但其規範意義須易於理解，亦即規範內容及範圍須可得確定。

（ 2 ）預見可能性：受規範者依其專業知識可加以認識、判斷及預見。

（ 3 ）審查可能性：可由司法程序依具體情況加以認定及判斷，且無礙於法安定性之要求。

二 . 平等原則 （一）意義

　　程序法第 6 條規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等，而係保障人民在法律地位之實質平等，故法律或相關機關就個別案件事實上之差異及立法之目的，作合理之不同處理，並不違背憲法之意旨。又稱為差別待遇禁止原則。

　　平等原則旨在防止立法者恣意，並避免對人民為不合理之差別待遇，故於各個行政領域均有其體現，其不僅作為行政行為之法則，更是司法機關審查個案判斷與衡量之基準，惟判斷差別待遇是否合理，仍應依個案適用之法律體系，結合社會通念為考量，以符合差別待遇之正當性及必要性。

（二）現行法制

（ 1 ）憲法第 5 條：「中華民國各民族一律平等。」

（ 2 ）憲法第 7 條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」

（ 3 ）憲法增修條文第 10 條第 6 項：「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等。」

（三）判斷程序

（ 1 ）手段上有無差別待遇。

（ 2 ）若有差別待遇，仍應考量：

1. 是否基於事物本質作合理之差別對待。（釋字 547 ）

2. 手段與目的間是否具有一定程度之合理關聯。（釋字 682 ）

3. 是否符合比例原則之目的正當及手段必要。（釋字 647 ）

（四）禁止恣意原則

為平等原則之次原則。指行政機關於為行政決定時，對當事人有利或不利之事證，除有充分、適當的理由外，應一律注意（程序法 36 ）；適用其他有關法令之規定，自須符合法律事實與法令構成要件該當之法令適用基本方法要求，始有客觀法令適用之可言，否則即難謂無違反行政法上禁止恣意原則之虞（最高行政法院 89 年判字第 935 號判決）。

三 . 比例原則 （一）意義

國家在實施公權力的作為，要求「方法與目的」之均衡，以保護人民的權利免於遭受國家的過度侵害，又稱「禁止過度原則」。比例原則係調和行政裁量權與人民權利之同時並存，故在干涉行政領域採最嚴格的審查基準。依程序法第 7 條規定，行政行為，應依下列原則為之︰

（ 1 ）適合性：採取之方法應有助於目的達成（目的正當）

（ 2 ）必要性：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者（手段必要）

（ 3 ）狹義比例性：採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（限制妥當）

（二）現行法制

（ 1 ）憲法第 23 條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」

（ 2 ）社會秩序維護法第 19 條第 2 項：「勒令歇業或停止營業之裁處，應符合比例原則。」

（ 3 ）警械使用條例第 5 條：「警察人員使用警械，應基於急迫需要為之，不得逾越必要程度，並應事先警告。但因情況危急不及事先警告者，不在此限。」

（ 4 ）集會遊行法第 26 條：「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」

（ 5 ）土地法施行法第 49 條：「徵收土地，於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」

（ 6 ）行政執行法第 3 條：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」

（三）實務問題

（ 1 ）應選擇對人民權益損害最小係一比較性之概念，但是比較的基礎常忽略各方案之手段與目的間達成度性質不同，亦即各個手段目的價值判斷與權衡差異，如何決定何者為最小損害實屬不易。若手段與目的達成度均屬同一，行政機關的權限在損害最小原則拘束下，自無裁量的空間。

（ 2 ）比例原則強調損害與目的間不得顯失均衡，惟生命、健康、文化及環境等價值，很難以經濟上價值強為換算，故本原則之適用具有高度的不穩定性。

四 . 誠實信用原則 （一）意義

依民法第 148 條第 2 項規定，行使權利履行義務，應依誠實及信用方法，此即為誠信原則之規定，我國實務上於 52 年度第 345 號判例中曾明確表示誠信原則在公法上應有其類推適用，而得作為行政法之法源。誠實信用原則之適用，以存在具體法律關係（權利義務關係）為前提，可以修正具體法律關係之法律效果，但不能使特定法律關係發生或消滅，換言之，無具體法律關係存在即無誠信原則之適用。程序法第 8 條前段規定，行政行為應以誠實信用之方法為之。

五 . 信賴保護原則 （一）意義

行政行為應保護人民正當合理之信賴。依信賴保護原則，如行政行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計的負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益所必要或因人民有忍受之義務時，則此種行政行為，即不得為之。此種行為即不得為之係指人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序而安排其生活或處置其財產時，不能因為嗣後行政行為或法規之變更，而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害。行政程序法第 8 條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。

（二）信賴保護要件

（ 1 ）信賴基礎：須有足以引起當事人信賴之國家行為，例如行政處分、行政法規（包括法律、法規命令、解釋性或裁量性行政規則）。

（ 2 ）信賴表現：當事人因信賴該國家行為而展開具體信賴行為，且該信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。純屬願望、期待者，非屬信賴表現

（ 3 ）信賴值得保護：於授益處分當事人無程序法第 119 條各款之情形。

（三）釋字第 525 號欠缺信賴要件不在保護範圍

（ 1 ）經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者。

（ 2 ）相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者。

（ 3 ）純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者。

（四）現行法制

程序法第 119 條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」

（五）信賴保護方式

（法務部 94 年 11 月 21 日法律決字第 0940043844 號）

（ 1 ）存續保護：即經利益衡量結果，違法國家行為存續時所保護人民信賴利益，大於撤銷時所生之公益，即應容忍違法國家行為繼續存在並承認其效力（程序法第 117 條但書第 2 款參照）。換言之，不論現存狀態是否合法，一律穩定人民所信賴之法律狀態。

（ 2 ）財產保護：經衡量公益與人民之信賴利益後，違法之國家行為如不撤銷將對公益造成更大危害時，則不得不撤銷該違法國家行為，於此情形應由行政機關補償人民因此所受之損失（程序法第 120 條參照）。亦即破壞原來的信賴基礎，是用新的國家行為，但予以適當的財產補償。

（六）行政法上之體現

（ 1 ）授益性質行政處分之撤銷與廢止。

（ 2 ）行政法規之廢止或變更（釋字第 525 、 529 、 589 號）

（ 3 ）行政法規之不溯及既往。

（ 4 ）行政指導之「禁反言」法理。

（ 5 ）行政契約：基於本原則，行政契約締結後，國家制定或修改法律以免除其契約義務之權限受限制。

（ 6 ）行政規則：採取行政規則有對外效力之學者，部分學者認為本原則乃為間接對外效力之基礎。

六 . 一體注意原則 （一）意義

程序法第 9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第 36 條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」此一原則已兼顧行政機關維護公益與當事人權利之要求。

七 . 裁量禁止濫用原則 （一）意義

程序法第 10 條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」裁量行政係指立法者給予行政主體在授權範圍內，得為決定之空間，一般係指決策與否或多數法律效果選擇之裁量。

（二）裁量瑕疵類型

（ 1 ）裁量逾越：逾越法規授權之界限。

（ 2 ）裁量濫用：逾越法規授權目的及一般法律原則之界限。

（ 3 ）裁量怠惰：拒絕裁量或怠為裁量。

（三）現行法制

（ 1 ）行政訴訟法第 4 條第 2 項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

（ 2 ）行政訴訟法第 201 條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」

八 . 行政自我拘束原則 （一）意義

行政機關作成行政處分時，對於相同或具有同一性之事件，應受合法「行政先例」（或稱行政慣例）之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，亦即行政機關一般性反覆繼續進行處理所形成的行政先例，如在人民之間已具有法的確信時，則可承認該具有習慣法地位的行政先例原則存在，行政機關也應受拘束。羈束行政領域，行政機關應嚴格的受到法律羈束，無行政自由之空間，除此之外，行政機關於行政裁量、不確定法律概念之判斷餘地、自由行政等領域，即有本原則之適用。

（二）適用要件

（ 1 ）須有行政先例存在。

（ 2 ）行政先例須合法。

（ 3 ）須行政機關就該事件有裁量權限。

九 . 公益原則 （一）意義

法律上所稱之公益，係指各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整合狀態。公益是一個不確定法律概念，不僅利益內容不確定，受益對象的多寡亦無絕對標準。公益也是一個動態之概念，該概念會隨著國家任務之擴充或相關實踐而改變其內涵，並據以形成新的公益內容。

（二）現行法制

（ 1 ）憲法第 22 條、第 23 條。

（ 2 ）程序法第 46 條第 1 項：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰……五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。」

（ 3 ）土地徵收條例第 1 條第 1 項：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。」第 58 條第 3 項：「第二章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。但因情況緊急，如遲延使用土地或土地改良物，公共利益有受重大危害之虞者，得經中央主管機關核准後，先行使用該土地或土地改良物。」

（ 4 ）漁業法第 9 條：「為開發或保育水產資源，或為公共利益之必要，主管機關於漁業經營之核准時，得加以限制或附以條件。」第 17 條第 1 項：「主管機關應依據漁業生產資源，參考礦產探採、航行、水利、環境保護及其他公共利益，對公共水域之漁業權漁業作整體規劃，並擬訂計畫，每年定期公告，接受申請。」第 29 條第 1 項：「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使：……八、其他公共利益之需要。」

（ 5 ）訴願法第 83 條第 1 項：「受理訴願機關發現原行政處分雖屬違法或不當，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回其訴願。」該項立法理由謂：現代國家施政，多以公共福祉為依歸，以故原行政處分縱屬違法或不當，則如其撤銷或變更於公益顯有重大損害時，則仍應予以維護，不因訴願人之受有損害而逕予變更，爰採行政訴訟法修正草案第 199 條情況判決制度之精神（三讀通過條文為第 198 條），明列第 1 項明定訴願機關得駁回訴願，以維公私利益之平衡發展。

公益原則亦常出現行政機關因應緊急事故發生，本於法律概括條款規定，以作成處分或命令方式呈現，來解決實務個案，此種基於公益目的而確認其措施合法化者，以警察權之行使較為常見，如警察任務之執行：一、發佈警察命令。二、違警處分。三、協助偵查犯罪。四、執行搜索、扣押、拘提及逮捕。五、行政執行。六、使用警械…（警察法第 2 條、第 9 條參照）。但於一般情形下，應受法律保留原則規範之事項，不宜以公益原則需要，逕以排除適用。

肆 . 行政法之適用原則 一 . 法律不溯及既往原則 （一）意義

又稱法規不溯及既往原則，指人民按行為時法律所創設之秩序規範決定其舉措，因為在法治國家，不能期待人民於現在行為時遵守未來制訂之法令，此為法治國家基本原則之一。依此原則，行政法規原則上不適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。

（二）溯及既往類型

（ 1 ）真正的溯及既往（法律效果之溯及效用）

指該法規之制（訂）定或適用，溯及業已終結之事實或法律關係。所謂行政法規不溯及既往原則，指此種真正溯及既往原則的禁止。

（ 2 ）不真正的溯及既往（構成要件之溯及連結）

指行政法規適用於過去發生，但現在仍存在，尚未終結之事實或法律關係，因適用行政法規之結果，對之發生立即效力。此不真正溯及既往原則係被允許的，例外禁止（舊法規存續之信賴利益與新法規立法意旨所欲達成之公益衡量結果，如前者優於後者，應認與法治國原則有違）。

二 . 從新從優原則 （一）意義 行政事件適用法律，除法律別有特別規定外，原則係採實體從舊程序從新原則。此原則為實體從舊之例外，其意指人民聲請（申請）案件及聲請（申請）後至處理程序終結前法規有變動為前提，亦即發生新法規與舊法規之適用問題。 （二）現行法制 中央法規標準法第 18 條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」 最高行政法院 72 年判字第 1651 號判例：中央法規標準法第 18 條所稱：「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。 （三）山坡地開發案有無從新從優原則之適用 山坡地開發通常包括開發許可、雜項執照及建照執照許可等階段，在一個階段完成後，如果法律變更，是否適用新法規或舊法規審查許可？即生爭議。如果著重人民之信賴，將各個階段視為一個整體，可採取適用舊法規之方式處理，但將使新法規所欲建構之法律秩序可能無法立即達成，且該等法規之適用大抵都具有維護公益之積極目的，是各階段許可申請核准與否，宜擇採從新原則適用見解，亦即在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。 伍 . 參考書目 1. 吳庚，行政法之理論與實務 2. 李惠宗，行政法要義 3. 陳敏，行政法總論 4. 蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用 5. 翁岳生編，行政法（上） 6. 許宗力，法與國家權力（一） 7. 城仲模主編，行政法之一般法律原則（一） 8. 城仲模主編，行政法之一般法律原則（二） 9. 法治斌、董保城著，憲法新論 10. 行政院法規委員會，行政機關法制作業實務－法制作業應遵守之基本原則（包括一般法律原則及司法院解釋）