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89年4月(第94期)

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各主要國家與國際經貿組織對基因改造產品(GMO)之管理現況


國際合作處古處長德業

  有關國際間對於基因改造產品(GMO)議題之相關資訊,本文作者前曾於本刊第92期以「GMO產品安全性與貿易相關資訊報導」一文加以介紹。本文除補充該篇報導內容外,並經進一步蒐集國際間有關報導,以說明GMO產品議題之最新發展情形。

一、前言

  近年來,全球基因工程技術快速發展,許多基因改造產品(Genetically Modified Organism,GMO)已成功開發出來。例如瑞士科學家即利用基因工程,成功培養出一種名為「黃金米(Golden Rice)」的新品種稻米,該項新品種富含胡蘿蔔素,對於全球缺乏維他命A的2億5000萬名兒童而言,將可有效改善其視力喪失與相關疾病。據估計,過去幾年來,全球GMO作物的種植面積已由1996年的200萬公頃增至1999年的近4000萬公頃;然而,由於美國、阿根廷與加拿大這三個國家的種植面積就佔了99%,顯示全球僅有部分國家接受GMO作物,加上各國民眾對於GMO食品安全的疑慮日漸升高、環保團體質疑GMO產品對生態環境可能有不利的影響,以及若干科學家提出研究報告指出GMO技術可能導致物種滅絕,世界各主要GMO進口國乃紛表態要採取嚴格之上市審核與要求標示等管理措施。這些限制性措施的實施,已直接衝擊GMO產品的國際貿易,也引起美國等GMO產品生產國的關切與抗議。

  由於迄至目前尚無法直接證實GMO產品是否對人體及環境有害,仍在爭論疑慮階段。因此,對於是否嚴格限制GMO產品的爭議,現階段尚難在科學驗證方面作有效的解決。去(1999)年二月聯合國在哥倫比亞召開的「生物多樣性公約(Convention on Biological Diversity,CBD)會議」,原預定就規範生物技術改造活生物體(Living Modified Organisms,LMO)的進出口與使用,草擬生物安全議定書(Biosafety Protocol),然因各國商業利益與立場衝突而談判未達成共識;復於去年九月再次於維也納舉行非正式對話,各會員國仍因未達成共識,而無具體結論。本項歧見直至今(2000)年元月大會時才達成初步共識。

  在WTO方面,由於各國對於GMO產品所採取之措施,並非全面的拒絕,而係以拖延審核期程、要求標示等做法來管理GMO產品;其中最關切的美國若要以此訴請WTO爭端解決,WTO尚缺乏法源基礎。因此,美國已將GMO納入WTO新回合談判的議題之一,美國表態期以透明、可預期與及時處理為基礎,建立農業生物科技貿易新規範。此外,有鑑於國際間對於GMO產品之疑慮,近年來APEC部長亦多次於部長級年會之聯合聲明中,強調生物技術產品之使用與引進、技術合作、新科技資訊之交換與能力建構等議題,均須以具透明性、並以科學為基礎之方法加以深入評析,要求其農業技術合作小組於今年六月貿易部長會議時提出本案報告,可見生物技術議題必將是今年APEC討論重點之一。

  此外,國際經濟合作發展組織(OECD)所轄之「生物技術規章監督調和工作小組」(Working Group on Harmonization of Regulatory Oversight of Biotechnology)及「新奇食品與飼料安全任務小組」(Task Force for the Safety of Novel Foods and Feeds),亦已針對GMO產品積極進行研究。為凝聚各界共識,OECD應會員國之要求,自今年2月28日起在英國愛丁堡舉行為期三天的GMO食品國際研討會,邀請全球四百多名環保專家、科學家、消費者團體及政府代表共同與會,就GMO食品的衛生安全與管理進行意見交換。會中OECD官員表示,將於今年八大工業國(G8)會議中提出「基因改造食品衛生安全與法規」研究報告。綜上可見,國際經貿組織已相當重視GMO產品貿易流通議題,並積極尋求解決途徑與共識。

  為回應消費者對GMO產品的疑慮,全球各大食品製造公司、貿易商及連鎖超市或商店等,已紛紛宣布停止使用、採購GMO原料或販售GMO產品。如美國最大的連鎖超市ADM及最大的兩家健康食品零售商:Whole Foods Market及Wild Oats Markets即於去年宣佈將停止銷售生物科技食品。而另兩家主要的嬰兒食品製造商:Gerber及Heinz也宣佈不使用GMO產品原料;又日本麒麟與朝日啤酒公司、日清公司及伊藤忠商社等大型食品製造公司,以及FamilyMart此一大型連鎖超市,亦宣佈停止使用或販售GMO產品。這些宣示對於GMO產品之銷售將造成極大影響,亦使得多數種植GMO作物的美國農民,擔心是否應改種非GMO作物,亦即恢復栽種傳統育成之品種。

  雖然國際間對於GMO產品之管理及貿易規範尚有歧見,但今年1月24日在加拿大蒙特婁舉行的生物多樣性公約第一次臨時締約國會議,針對GMO產品議題之共識建立,已有突破性進展。來自138個國家的代表通過生物安全議定書,針對改造活生物體(LMO)之貿易與管理訂出若干一致性的規範,雖然該議定書並未涵蓋GMO產品之所有問題,但這已是解決生物科技產品爭議的重大突破。

二、各主要國家對於GMO產品之管理現況

(一)美國:

  身為GMO產品的最大出口國,美國強調GMO產品具有產量高、少用肥料與農藥及提升品質等優點,聲稱對於世界糧食短缺與生態環境維護有其正面的幫助。根據美農業部的統計,美國的大豆生產,有57%是GMO產品,而玉米及棉花則分別約占30%與27%;惟受到國內消費團體與環保組織的壓力,美國對於GMO產品之管理措施也已進行修正。

  仍主張管理GMO產品應基於「充分科學證據」(sufficient scientific evidence)之原則,美國仍重申不會改變,並認為歐聯(European Union)所堅持之預警原則(precautionary principle)容易攙入情緒反應,進而妨礙GMO產品之貿易。

  針對GMO食品,美國並未訂定特別之管理規範,其將改造之基因視為食品添加物(food additive),若改造之基因係「一般認定安全(generally recognized as safe)」時,則該GMO食品上市前毋須取得核准,亦不強制規定需加以標示;但若改造之基因係「非一般認定安全」時,則需在上市前先取得核准。且若改造之基因可能引起過敏之疑慮時,則該GMO食品一定要加以標示。

  農業部已透過合作計畫,協助部分非洲國家進行玉米及小麥之生物科技研究計畫,以鼓勵非洲國家增加對生物科技之支持。此外,由國會議員率領的訪問團,也透過訪問如泰國等開發中國家之機會,大力推銷生物技術之優點。

  受到國內消費者與環保團體的壓力,食品藥物管理局(FDA)於去年11月與環境保護署(EPA)開會決定,將重新考慮原先堅決主張GMO食品毋須標示之政策,並著手研擬負面標示(negative labeling)規範。即由廠商以自願性方式標示產品為「非基因改造食品(non-GMO)」或「無基因改造成份食品(GMO-free)」,而非採取正面標示如「基因改造產品(Product of GMO)」或「可能含基因改造成份(may contain GMO)」。對此,FDA已召開一系列「西元二千年及其後之生物技術政策公眾聽證會」(Biotechnology in the Year 2000 and Beyond, Public Meetings),聽取各界對基因改造食品進行標示之意見,該項聽證會已於日前完成,並收集到25000個公眾意見(public opinions),FDA表示將在彙整各界意見後於一年內做出政策決定。

  美環境保護署於去年12月開會決定,將要求生物技術公司在提出開發「轉基因作物」之申請時,先進行環境影響評估,以保證GMO作物不致於對生態系產生不利的影響。該署並於今年1月14日公布新的管理措施,規定農民種植「轉基因抗蟲玉米」時,需至少保留種植20%的傳統玉米,而在棉花種植地區內種植「轉基因抗蟲玉米」時,更需至少保留種植50%的傳統玉米,以避免種植「轉基因抗蟲植物」所可能產生之生態干擾(ecological disruptions)。

(二)歐聯:

  由於歐聯媒體對GMO產品議題相當重視並熱烈報導,歐聯民眾對於GMO產品之安全性疑慮乃日漸升高,加上歐聯環保團體對GMO產品相當排斥,並屢次對英國境內的GMO作物試驗農場發動攻擊,GMO產品議題在歐聯已受到極大的重視。

?k 為回應歐洲民眾對於GMO產品安全性的關切,歐聯各國環境部長在去年7月的集會中,決議將嚴格執行GMO產品管理與標示制度,並草擬完成GMO產品許可指令(EU Directive on Approval of GMO)之修正草案。草案內容包括:在許可GMO產品上市前,應實施更嚴格的風險性評估;改進GMO食品之標示制度;在GMO食品上市後應持續監測追蹤;GMO產品許可期限屆滿10年後應重新審查;審查GMO產品上市許可時得考量文化倫理背景,而非僅基於科學證據之原則等。該草案雖尚需經歐洲議會(European Parliament)確認,並擬於2002年才正式實施,但其中若干共識(如標示)已提前執行。

?l 雖然歐聯已達成對於GMO產品嚴格管理與標示的決議,但各盟國間仍有若干不同之立場。例如法國與德國等國家就主張嚴格管制,但英國則支持生物科技公司在英國境內設立試驗研究農場,以進行GMO產品之研究與發展。

?m 歐聯執委會於今年1月10日公告,規定食品及加工食品添加物之各種成份內含GMO容許量規範,若單項成份之GMO含量達1%以上者,必須加以標示為GMO產品。

 ?n歐聯執委會日前宣布設立「歐洲食品總署(European Food Authority)」,以監督食品安全有關之議題。但該總署將不具有執法權力,而是類似研究諮詢委員會,負責資料蒐集、風險評估、發布警訊、研訂規範與貿易糾紛仲裁等課題。

 ?o針對過去一向主張之預警原則,歐聯於今年2月2日公佈「預警原則政策說明書(Communication from the commission on the precautionary principle)」,主要內容涵蓋歐聯執委會採用預警原則之大綱;確立執委會之指導原則;針對尚缺乏充分科學證據之領域,尋求建立廣泛共識;以及避免利用預警原則做為保護主義的藉口等。

?p 歐聯委員會於今年3月22日決議,將對於動物飼料實施較為嚴格的管理措施,以解決大眾對於瘋牛症與戴奧辛牛肉等類似案例之食品安全疑慮。新的法規要求會員國改善現有組織架構,以有效解決相關突發事件;依據新的法令,執委會將可隨時禁止有安全疑慮之畜產品在市場上流通,以爭取解決問題之時效。此外,當懷疑某項產品有安全疑慮時,歐聯可要求生產者與出口者提供相關資訊。

(三)日本:

  日本目前是GMO產品的最大進口國,該國自1996年起核准進口的GMO產品共有7類29種,主要包括大豆、玉米、油菜籽、蕃茄、棉花及馬鈴薯等。其中在日本進口的大豆中,GMO產品就佔了75%,而進口玉米更有80%是GMO產品。因此,繼歐聯之後,日本已宣布將對GMO產品採取嚴格管理措施,自然也引起美國的嚴重關切。

?k 日本於去年7月通過修正「日本農林規格法」,規定針對包括高油酸大豆產品、豆腐及豆腐加工品、黃豆及其部分製品、玉米及其部分製品等30種含GMO產品進行標示。為配合該修正法案的公布,日本農林水產省乃於去年8月組織GMO產品標示諮詢小組,研擬完成GMO產品標示管理辦法,以建立具體之標示方法與監視機制。該辦法預定將於今年4月公告,並於2001年4月起正式實施。其辦法草案規定高油酸大豆、高油酸大豆油及高油酸大豆製品等3項產品需強制標示為GMO產品,其餘27項產品則需在「GMO產品」、「可能之GMO產品」及「非GMO產品」等3種中擇一標示;至於大豆油、醬油、玉米油、玉米片、油菜籽、棉花種子油及馬鈴薯相關產品(馬鈴薯泥、馬鈴薯片、馬鈴薯條),則因現代科技尚難檢測出其是否含有GMO原料,將可免予標示是否為GMO產品。

 ?l去年12月,日本厚生省發言人宣佈,鑑於消費者強烈要求,厚生省決定改變原先反對農林水產省要求標示GMO產品的立場,並將著手研擬較農林水產省更為嚴格的GMO產品標示規定。雖然日本GMO產品的主管機關究應為厚生省或農林水產省仍尚未有定論,但厚生省已決定將於2001年1月召開食品安全暨衛生委員會特別會議,就相關問題進行討論。根據日厚生省的初步構想,國內外GMO產品均需就「GMO產品」、「非GMO產品」或「無法辨識產品(需標示GMO原料之比例)」等3類擇一標示,且厚生省擬擴大適用產品範圍(即較農林水產省原提的30項產品為多),並將延自2002年4月起實施。

?m 為使日本業界對於今年4月1日即將公告之新的「日本農業標準」預作準備,農林水產省於今年1月28日宣布對來自美國及加拿大進口基因改造黃豆及玉米實施標示之規定,其內容包括:

  1. 配銷者(distributors)處理由非基因改造黃豆及玉米(GM-free soybeans and corn)製成之產品時,得自願標示為「非基因改造產品(GM-free products)」;

  2. ?繵t銷產品之來源未能分類為基因改造或非基因改造之黃豆及玉米時,必須強制標示該產品為「未分類是否含基因改造產品(Not GM-sorted products)」;

  3. ?饇t銷產品之來源為基因改造黃豆及玉米時,必須強制標示該產品為「使用經分類含基因改造產品(Using sorted GM products)」或「含基因改造產品(GM-based products)」;此外,日農林水產省亦規定第?礞帣?騢堬ㄚ~之基因改造成份含量在5%以下者,得標示為「非基因改造產品(GM-free products)」,但此一規定已引起消費者團體的反對,認為不應有5%的彈性空間。

(四)紐澳:

  紐西蘭及澳洲對於GMO食品分為兩階段管理,在產品未上市前,依規定應向「紐澳食品管理局(Australia New Zealand Food Authority,ANZFA)」申請檢測該食品的安全性,此一階段並已開始實施;第二階段則為標示規定,紐澳仍積極研議中。

  關於標示規定方面,紐西蘭與澳洲主管衛生保健事務的部長們於去年8月召開的「澳紐食品標準委員會(Australia New Zealand Food Standards Council,ANZFSC)」會中決議,將強制要求含有基因轉殖成份之食品應加以標示,並責成ANZFA就相關細則加以評估。由於評估報告指出標示之成本第一年將高達30億澳元,且往後每年仍需15億澳元,加上擔心對食品製造商、零售商及出口商所造成之衝擊,ANZFSC乃於去年10月22日決議要求ANZFA繼續評估。對此,ANZFA已宣布將針對包括玉米、棉花、可樂娜油、蔗糖、馬鈴薯及高油酸大豆等13種GMO食品進行消費安全評估,並公開歡迎各界於今年1月12日前對此項評估計畫提供建議。依據ANZFA提出之草案,其要求標示之標準為「零容許度(zero tolerance rule)」,相較於歐聯、日本規定之1%及5%容許度,紐澳研擬之標準顯然較為嚴格。

(五)加拿大:

  加拿大目前已核准42種GMO食品上市,其超市販售的食品中據估計有70%的GMO產品。目前加拿大標準局已邀集消費者團體、食品製造公司、生產者及環保團體,共同研擬自願性標示準則,並預計在今年內實施。

(六)瑞士:

  瑞士聯邦衛生署於去年12月完成修訂「聯邦食品管理條例」,規定凡食品中含有1%以上之GMO原料,即必須加以標示。新規定的條例要求廠商必須在食品上標示「非基因改造技術製成」,或「以(何種)基因改造方法製成」、「含基因改造原料成分比例」等;另瑞士聯邦經濟部農業局亦宣布將制定行政命令,要求將農產品或其種子之GMO含量上限訂為0.5%。

(七)南韓:

  南韓農林部長於去年12月宣佈將於今年初公佈GMO產品標示規範,初期要求標示之產品範圍包括玉米、黃豆及豆芽等GMO農產品,而正式實施的日期將比日本為早。

三、GMO產品議題在國際經貿組織之發展

(一)UN:

  歷經5年的爭議,聯合國終於在蒙特婁所召開的「生物多樣性公約第一次臨時締約國會議」(Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity)中,通過「生物安全議定書」。該議定書全文計40條,並包含3個附錄,其目的係希望規範改造活生物體(LMO)的國際間運輸安全問題,進而確保生物科技不至於對生物多樣性保育與永續利用有不利影響。雖然該議定書並未觸及是否針對GMO產品銷售進行標示,但一般認為國際間對於GMO產品實施銷售標示將是預料中的事。該議定書約本將於今年5月於肯亞奈諾比聯合國環境保護總署(United Nations Environment Programme)公開簽署,並將於50個會員國國會批准之三個月後生效。

  此外,聯合國糧農組織(FAO)及世界衛生組織(WHO)於1962年所設立食品規格委員會(Codex Commission),於1999年第23次大會中決議成立「食品規格與營養特別工作小組(Codex Alimentarius Commission)」,以負責生物科技食品相關議題。該工作小組已於今年3月14日在日本東京召開會議,邀集36個國家、8個國際機構及16個非政府組織的代表,共同討論有關生物科技食品之國際安全標準。

(二)WTO:

  在WTO即將展開之新回合談判中,生物技術產品議題已經成為農業爭議最大的焦點之一,美國與歐聯間有關生技產品之貿易糾紛,以及WTO各會員對GMO產品管理議題之立場差距極大,均是新回合談判工作無法順利進展的主因之一。對此,美國、加拿大、日本、阿根廷、紐西蘭、智利及烏拉圭等國主張在WTO新回合談判中成立生物技術工作小組(Working Party on Biotechnology),檢討WTO現行法令之適當性與有效性,以及各會員國執行相關法令之能力,並希望該小組能以18個月的時間,提出有效的改進建議;然而,WTO多數開發中國家如馬來西亞、印度、菲律賓等國則表示反對,而挪威、香港及瑞士亦持反對的立場。雖然歐聯日前出人意外地表示,歐聯已決定支持成立該工作小組之提議,以表示善意,促使談判工作順利展開,但針對歐聯此項決定,法國及英國的環境部長已表示反對。綜上,WTO新回合談判有關GMO產品之貿易議題,仍相當紛歧棘手,有待各國進一步協商解決。

(三)APEC:

?k有鑑於國際間對於GMO產品之疑慮,1997年11月於加拿大溫哥華舉開之APEC部長級年會中,在美國的倡議與運作下,於其聯合聲明中指示APEC農業技術合作專家小組(Agricultural Technical Cooperation Experts Group,簡稱ATC專家小組)應致力於運用具科學基礎的方法,以引介及使用生物技術(Biotechnology)產品;並復於去年紐西蘭威靈頓APEC部長級年會聯合聲明中載明:「鑑於生物技術可增加農業生產量之貢獻,並注意到資深官員會議主席報告所提有關『APEC食品體系』之建議,部長們肯定生物技術產品之使用與引進、技術合作、新科技資訊之交換與能力建構等,均須以具透明性、並以科學為基礎之方法進行研究之重要性。上述活動應考慮WTO之相關規定、消費者在食品安全與環境品質等方面之利益,並應促使生物技術潛在利益之合理化。APEC部長們要求ATC專家小組報告目前在此方面已完成之工作成果,及對未來工作之建議,並應考慮其他國際論壇對生物技術正進行之研究,俾供以後資深官員會議檢視,並於本(2000)年6月貿易部長會議討論」,由此,可見生物技術議題已是APEC討論的重點之一,其中ATC專家小組將扮演極為重要的報告資料評析角色。

?lATC專家小組係由我國倡議並自1995年起即擔任主導成員(Lead Shepherd),該小組自1995年在臺北召開第一次專家會議時即達成共識,將推動包括:「動植物種原保存與利用」、「農業生物技術之研發與推廣」等7項優先合作領域之行動計畫。有關農業生物技術領域方面,曾先後於1997年至1998年間分別在澳大利亞坎培拉、美國夏威夷及馬來西亞吉隆坡召開3次APEC農業生物技術研討會。第4次研討會並已訂於今年5月間在美國夏威夷研討GMO產品相關安全性議題之新近發展情形。

四、結語

  由於GMO產品管理所涉及之層面甚廣,包括國際經貿、食品衛生、環境保護、智慧財產權、產業安全等議題,與經濟部、衛生署、環保署及農委會等相關部會均有關聯;又關於GMO產品對生態環境及生物多樣性等層面之影響,以及進出口貿易、消費者安全等議題,勢將受到國際間長期的關注。各有關部會實應加緊蒐集相關資料並進行研析,以妥為因應GMO產品議題在國際的發展情勢。

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