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89年4月(第94期)

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WTO新回合農業談判之展望與建議


一、前言
二、WTO農業協定基本規範
三. WTO新回合談判之法源與西雅圖部長會議
四. WTO新回合農業談判可能議題
五. 我國入會進度簡介
六. 建議

駐蘇黎士台北辦事處日內瓦分處簡任秘書  李舟生

一、前言

  新回合農業談判是WTO農業協定內建議題之一,此談判並未因西雅圖會議的失敗而延宕;今年 2月7日,WTO總理事會已決定,由WTO農業委員會循特別會議(Special Session)方式,在最短期間(今年3月),與農業委員會正式例會同時(back to back)舉行,並就新一回合的農業談判方式進行討論;此特別會議之主席將由農業委員會主席兼任,另將選一副主席負責農業委員會正式例會。目前我雖尚非會員,但一般預料若無意外,將於今年底之前加入WTO成為會員;由於新回合談判對我未來農業發展仍可能有相當大的影響,為避免衝擊與爭取農業應有的權益,不論身為觀察員或正式會員均須注意並積極參與新回合農業談判,充分掌握談判動態與表達我方立場;因此,對新回合農業談判自應重視,並於入會前作好充分的準備。基於此點,在新回合農業談判即將展開的前夕,對此一談判做一初步的展望與分析,對農政單位在準備談判因應與政策規劃上或能有些許助益。為能對整個農業談判有較明確與整體的認識,本文首先將簡單說明WTO農業協定基本規範,其次則是新回合談判之法源、談判可能議題、主要會員對各項議題之立場等加以說明,另也將就我目前入會進度作一簡單介紹,最後則是建議。

二、WTO農業協定基本規範

  基於農業生產特性、糧食安全、社會秩序的穩定、農村經濟發展及政治的敏感性,長期以來各國都對農業生產與貿易採取或多或少的保護措施,在生產方面,則有補貼與價格支持措施,在貿易方面則有關稅與非關稅措施(包括動植物衛生檢驗檢疫),而為解決生產過剩又採取出口補貼;上述這些措施無一不需政府的干預,且會扭曲資源分配。這些干預措施不僅使各國的農業預算逐年增加、使國際農產價格低迷,也使國際間農產貿易紛爭層出不窮,甚至引起農產貿易戰。烏拉圭回合多邊貿易談判其中最大的貢獻之一,是將長期以來的農業保護置於多邊的規範下,並達成逐步降低保護與邁向自由化的協議,此即WTO農業協定。該協定包括21條條文、5個附件(annex)及1個附錄(attachment),各條文與附件的背後多少都能尋找出會員間利益交換、相互妥協的痕跡;雖然這項協定離農業自由化的方向仍有一段距離,但畢竟向自由化邁出了一大步,也為而後的農業進一步改革提供架構。此協定也強化了農產貿易規範,為進出口國家的農業發展帶來相對的穩定性與可預測性,更替某些國家長期以來不易處理的農業經濟與政治問題提供另一個政策思考方向,諸如鼓勵採用貿易扭曲最小的措施來協助農業發展,允許採取旨在舒緩調整負擔的行動,及在承諾執行方面擁有一定的彈性等。茲將重要內容說明於下︰

(一)市場開放(Market Access);較重要的有:

  1. 關稅化與關稅削減

  2. 關稅配額─邁向自由化的過渡性措施。

  3. 特別防衛措施—包括進口量與價格兩種方式,目的在防止因關稅化後產品大量進口對國內農業的傷害。該條完全是機械化的設計,只要關稅化的產品其進口量與價格符合所規定的公式即可適用。

  4. 特別處理條款(附件五)—此條係為日、韓兩國處理特別敏感的稻米開放所制定的特別措施,必須符合一定的條件方可:

    (1)該類產品在基期時的進口量為總消費量的3%以下;
    (2)自基期以來不曾對該產品實施出口補貼;
    (3)對該產品採取有效的限制生產措施;
    (4)符合非貿易關切;
    (5)進口量自基期消費量的4%逐年增加至8%。目前適用此條款的國家有日本、韓國、菲律賓(稻米)及以色列(羊肉)。適用此條款有一重要事項必須提出的是,在執行期間結束後,是否要繼續實施這項特別處理之任何談判應在執行期間內完成,以作為農業協定第20條所述談判之一部份(該附件第3項規定);又會員繼續適用特別處理,則該會員應依談判之決定,給予額外且可接受的減讓(該附件第4項規定)。若執行期間停止適用特別處理,也需依照一定的規定辦理轉化為關稅化措施。去年日本實施稻米關稅化就是完全依照這些規定辦理。

(二)境內支持(Domestic Support);將農業支持與補貼分為三類︰

  1. 綠色政策(green box)--也就是對貿易影響微小的措施,不需要納入削減承諾,這些措施必須符合兩個基本要件︰

    (1)支持應透過政府財政計畫實施(包括政府放棄的收入),並且不得涉及消費者移轉(不能影響消費者選擇);

    (2)支持不應對生產者產生價格支持效果,並要符合一些特定的準則。這些措施包括一般政府所提供的服務(諸如研發、病蟲害防治、訓練、推廣、促銷、基礎建設等)、糧食安全目的之公共儲糧(日韓)、直接給付(美國與歐聯)、分離所得支持(美國)、所得保險及所得安全給付(加拿大與美國)、自然災害給付(美國)、生產者退休計畫給付(歐聯)、資源移出結構調整給付、投資之結構調整給付、環境保育給付(歐聯與美國)、區域協助計畫給付(歐聯與美國)等,也是農業協定附件二的重要政策。

  2. 藍色政策(blue box)--農業協定第6條之5規定,凡限制生產計畫之直接給付符合︰

    (1)根據固定面積與產量的給付;

    (2)根據基期年產量的85%或85%以下的方式計算給付;

    (3)根據固定的牲畜頭數之給付。歐聯的補償給付,美國的差額給付均屬此類措施。

      此條是美國與歐聯為油菜籽爭端所達成Blair House協議的一部份,也是美歐妥協下的產物。原先私下認為此措施為暫時性措施,但因未顯現在文字上,故歐聯不承認,且新的歐聯CAP改革方案仍將大量採用此類措施。

  3. 微量條款(de minimis)--凡特定產品之境內支持未超過該產品生產總值的5%,或非特定產品之境內支持未超過農業生產總值的5%,不必納入削減。

  4. AMS削減--凡不符合上述規定,且對特定產品或非特定產品為基礎的所有補貼與支持均需納入削減。

(三)出口補貼(Export Subsidy)

  此為談判最大的成就,就是將出口補貼納入削減範圍,也是油菜籽爭端協議下的產物。應削減的出口補貼項目包括︰

  1. 政府或其機構,以出口實績為條件,對廠商、產業、農產品生產者、或生產者所組成的合作社或其他組織、或供銷協議會(Marketing Boards)提供的補貼(包括實物);

  2. 政府或其機構將非商業庫存之農產品,以低於國內市場同類產品之可資比較價格所實施的出口;

  3. 透過政府措施,對農產品出口給予支付;

  4. 提供補貼以減少農產品出口行銷之成本(出口推廣費與顧問費不包括在內);

  5. 由政府提供或政府委託之國際運輸,以較國內運輸為優惠的補貼;

  6. 以農產品出口作為條件,對該產品給予補貼。

(四)和平條款

  依照第13條規定,在農業協定執行期間,完全符合農業協定附件二之境內支持,應屬不可課徵平衡稅之補貼,且應豁免GATT第十六條及補貼協定第3部份之控訴措施;完全符合農業協定之境內支持,除非證明造成產業損害或有損害之虞,否則不應豁免於平衡稅之課徵,而在發動平衡稅調查時,會員應自我節制(due restraint)。該條款期限為9年,目的在避免農業協定執行期間發生貿易爭端。

(五)非貿易事項(non-trade concern)

  農業協定前言與第20條均出現非貿易事項,前言規定「會員應以公平的方式,承諾農業改革計畫,並應顧及非貿易方面的問題,此包括糧食安全及環境保護」;第20條(c)規定,未來談判時應考慮非貿易因素。

三. WTO新回合談判之法源與西雅圖部長會議

(一)新回合農業談判法律依據

  國際跨政府組織任何一項談判的舉行或會議的召開都必須有法律依據,WTO也不例外,例如歷屆WTO部長會議的召開都是依據部長會議決議辦理,具有強制性(mandate),也是法律依據,新回合農業談判也不例外。新回合談判之法源就是農業協定第20條,其內容如下︰ 改革的持續性(Continuation of the Reform Process)

  會員認為大幅漸進削減支持與保護以達到農業根本改革的長期目標,是一持續過程,在執行期間結束之前一年,會員同意就持續改革舉行談判,談判應考慮︰

  1. 執行削減承諾的經驗;

  2. 削減承諾對世界農產貿易的影響;

  3. 非貿易因素、對開發中會員之特別待遇、建立公平市場導向的農產貿易體制目標及本協定前言所述之目標與關切;

  4. 為達上述長期目標所必須做的進一步承諾。

   由於西雅圖部長會議之召開與下回合農業談判時間重疊,故去年12月西雅圖部長會議也將農業談判議題列入議程。原先,會員對第20條所述「在執行期間結束之前一年,會員同意就持續改革舉行談判」有不同的認知,有認為農業談判應於1999年底之前展開,有認為應於2000年初展開,但目前也都同意於今年3月農業委員會正式例會前後召開。

(二)西雅圖部長會議簡介

   WTO第三屆部長會議於1999年11月30日至12月3日在美國西雅圖召開,該會議又定位為千禧回合談判,但最後因會員間始終無法達成共識,遂以暫停落幕,一般認為此次會議是失敗的,失敗原因各方也曾多所分析,茲重點歸納如下:

  1. 事前準備不周

      召開此種大型國際會議一般都需要長時間的準備,尤其是涉及會員利益的回合談判會議,更需要充裕的時間進行協調整合;但自1999年初以來,WTO會員相互間即陷入秘書長人選之爭,因前WTO秘書長於4月底卸任,各方角逐人士眾多,會員對於人選始終無法於4月前達成共識,直到7月下旬新任祕書長人選方定案(總理事會於7月22日正式通過),其間將近9個月的時間幾乎浪費在秘書長人選的爭議上,而新任秘書長9月匆匆上任,已無太多時間進行部長會議協調工作;其次,最重要的則是地主國---美國在此次部長會議之前,耗費太多的時間與中共進行加入WTO的談判,致無充裕的時間就部長會議進行各項議題的協調與整合。以上這兩個原因,使得所有會議議題都懸而未定,為會議的失敗埋下伏筆。另外,會議期間,一些非政府組織(NGO)在會外的抗議與阻擾,也使會員的情緒受到不良的影響,甚至有會員認為這是主辦國的縱容,企圖藉這些非政府組織達到美方所需要的目的。

  2. 談判議題複雜且備受爭議

      此次會議預定討論內容,包括烏拉圭回合各項協定執行檢討與下回合談判議題,但這些議題經過總理事會長時間的討論,至部長會議前夕,均未達成任何共識。未能達成共識的原因為某些協定的執行成效不彰,多數開發中會員不滿意,降低參與的熱誠;另會員間對新回合談判議題也有不同的看法,就農業而言,主張自由化的凱恩斯集團與美國,與主張農業保護的歐聯、日、韓、瑞士、挪威等形成對抗與僵持局面;而有關是否應將其他議題納入談判,美國與歐聯、日本等又有不同的看法。最明顯的是歐聯與日本希望將投資、競爭與反傾銷等議題納入,支持所謂的全面性談判(comprehensive negotiations),以便在最後談判時,可以在議題之間進行相互抵換(trade-off),以免某些產業(最主要的是農業)受到自由化的傷害;但美國認為這些投資、競爭與反傾銷等非屬談判議題,無法接受。致使10月7日公佈的部長宣言第一版草案面臨修正的局面,祕書處遂又將所有會員意見並列,於10月19日公佈第二版草案;此草案公佈後,會員之間仍有許多意見,農業是其中之一;其次是協定執行的問題,開發中會員認為在烏拉圭回合時,他們承受許多義務,而當初預期的利益也都未實現,此種不平衡的情況應糾正,若不能在這方面獲得滿意的處理,則不支持新回合談判;另在貿易與投資、貿易與競爭、政府採購透明化、貿易便捷化等議題也有極大的爭議。10月30日,秘書長見會員之間意見仍然分歧,曾要求會員就相關議題展現彈性,以使草案中所納入的議題能儘速縮小差距,此時美國又提出設立貿易與勞工工作小組之建議,欲將貿易與勞工議題納入談判,美國此意也遭多數開發中及少數已開發會員的反對。直到11月23日,由於會員間對某些議題仍有堅持,甚至對某些議題有轉趨強硬之勢,致使WTO總理事會無法在協定執行與農業議題等達成共識,也就是無法在共識的基礎上向部長會議提交新的宣言草案,總理事會只得以第二版草案送請部長會議參考。這些未決定的議題與事項,於部長會議召開期間,除農業議題稍有進展外,其他議題幾無進展。

  3. 忽視開發中會員的權益

      開發中會員除對WTO各協定的執行成效感到不滿外,對於美國基於本身利益的考量,欲將貿易與勞工議題強行納入談判,甚或以貿易制裁相威脅更是高度的不滿,認為美方企圖以不相干的議題對貿易設限,完全忽視開發中會員的發展程度與權益;另在WTO總部進行各項整合工作時,許多非正式會議都未邀請開發中會員參與,已使多數開發中會員深感不滿,而在西雅圖會議上,美國貿易代表在化解會員間的歧見時,亦未充分尊重開發中會員的權益,僅邀請少數主要會員進行諮商,使得一些開發中會員深感被排除在決策之外,未獲應有的重視。基於這些因素,有些開發中會員甚至揚言將拒絕為此次部長宣言背書。 總之,此次會議的失敗主辦國難辭其咎,而WTO現行運作機制也是值得檢討的。

(三)西雅圖會議農業議題諮商過程與談判架構

  自1999年2月以來,總理事會即陸續著手於第三屆部長會議籌開準備,但此期間適逢秘書長人選爭議,有關會議的籌開並非順利。在部長宣言第一版草案公佈前,總理事會曾請會員就協定的執行與下回合談判提出意見,而後經由秘書處人員將這些意見彙總。10月7日公佈第一版農業談判草案,會員隨即針對這第一版內容提出意見,主張自由化與保護主義的會員均對第一版不滿,認為未將其關切的事項納入,秘書處遂又根據會員意見,將所有建議案並列,於10月19日提出第二版修正草案,但會員仍有不同意見,每次會議均陷入各說各話的境地,毫無焦點可言。不過,主要會員間的非正式會議諮商則不斷的在幕後進行,直到11月9日又協調出一份版本,此後即以此版本繼續諮商,11月23日由秘書長召集凱恩斯集團、美國、日本、韓國、瑞士、挪威及歐聯又再協調出另一版本,並將其送交西雅圖會議擔任農業議題主席之新加坡貿易部長參考,新加坡部長遂依照此版本逐一與相關會員進行諮商,彙總各方意見於12月2日提出另一修正版,並將其送大會主席Barshefsky參考,Barshefsky則根據此版本於12月3日召開green room會議,又提出另一版本(附件一,簡稱第六版本),此版本又進一步的將歧見縮小,但韓國、歐聯及日本則保留意見。隨會議的暫停,以歐聯為首的會員,包括日本、韓國、瑞士及挪威都認為此一版本已不存在(dead),因為此版本是在以全面性談判為基礎情況下的草案,但其他主張自由化會員認為未來談判仍將以此份草案作為諮商基礎。以下僅就第六版本簡單說明農業談判架構:

  觀諸這份版本,第27段則維持第五版的文字未作任何變動,第28段則略有變更,恢復第四版刪除的一些文字,諸如「特別對開發中會員出口有利產品」(particularly with regard to products deemed of export interest by developing countries)、「在執行第29段承諾與減讓時」(providing concessions in the areas covered in paragraph 29 below)、「應特別注意低度開發、糧食淨進口開發中、大農開發經濟與小島開發中會員所面臨的情勢」,將過去幾版所提到的文字再次恢復,文義大同小異。第29段有關市場開放方面,又恢復第四版的「採不事先排除任何產品」(with no a priori exclusions on products)(韓國無法接受)文字,其餘未變;出口補貼方面,將第五版「大幅削減各類出口補貼,以邁向漸進消除出口補貼」中的各類兩字刪除,並加上「保留農業協定第10.4條國際糧食援助規範」,「以邁向漸進消除出口補貼」改為「以邁向漸進消除所有方式的出口補貼」(歐聯無法接受);境內支持方面,「大幅削減境內支持」改為「大幅漸進削減境內支持」;第29bis中,在非貿易事項方面對食品衛生的關切特別加上一句「完全符合SPS協定與TBT協定」(in full conformity with the Agreements on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures and Technical Barriers to Trade)(符合美國立場,不符歐聯立場,主要是針對基因產品),關於非貿易事項的處理則加上「應透過符合WTO規範」,文義較強,較偏向凱恩斯集團與美國立場,至於其他目標與關切則加上一些明確的字眼以考量開發中會員的立場。第30段則未變動。

  這最後一版雖然縮小會員間的歧見,但NTC集團所希望的「農業多功能」字眼未包括在第27段,或其他相關段落中,故NTC集團還是無法完全接受;且幾個NTC集團較在意的字眼,如further reduction(現有基礎上小幅度削減)全數改為substantial reduction(大幅削減),也是NTC集團無法接受的部份;另韓國反對將所有產品列入談判,也就是反對列入(with no a priori exclusions)這段文字,此意為沒有事前的例外,但有事後的例外,也就是稻米也須列入談判,因為韓國在西雅圖會議之前已對農民承諾不會將稻米列入下回合談判,列入怕會引起政治風暴,故堅持不列入,但基本上,美國、凱恩斯集團都傾向列入,雖然美國有些產品也具有敏感性,但為與凱恩斯集團取得一致立場,所以支持列入,何況事後可以排除;而歐聯反對對出口補貼大幅(substantial)削減,原先日本、韓國在APEC會議時同意取消出口補貼,但此刻為與歐聯結成聯盟(最後談判期間歐聯又與其他四個NTC會員結盟),又支持歐聯的立場,引起凱恩斯集團中的一些APEC會員,諸如美國、紐西蘭、澳洲、加拿大等的不滿,認為日、韓兩國前後立場不一。

  一般的看法是,此份版本未完全反應NTC集團的需求,僅照顧到美國、凱恩斯集團與一些開發中會員的利益,這與此份版本由美國代表協調有關,基本上較偏向自由化集團的立場。此外,NTC集團認為這份文件僅為非正式文件(working paper),隨西雅圖會議的暫停已不復存在(dead),除非美國能在短時間內恢復召開部長會議,而且必須在全面回合談判(comprehensive negotiations)的前提下才有效,即使如此,NTC集團也還會堅持原先所要求的項目,不會全盤接受這份版本;而且認為,若僅就農業議題進行談判,也只能從農業協定第20條與前言規定重新開始擬定談判架構,過去這些版本都已不存在。至於美國與凱恩斯集團則不這樣悲觀,他們認為無論未來以何種方式恢復談判,將繼續以第六版本為基礎進行諮商。

四. WTO新回合農業談判可能議題

  至於未來有那些議題會列入農業談判,目前雖無法完全判定,但從過去兩年來WTO農業委員會正式及非正式會議所討論的內容,以及去年下半年迄至西雅圖部長會議之前這段期間,各會員在總理事會中提出的議題及相關國際組織所舉辦的農業自由化研討會等應可尋出一些端倪,本文以下將依照市場開放、境內支持、出口補貼及其他等項目,將可能列入談判的議題與各議題可能談判走向逐一歸納說明如下︰

(一)市場開放

  農產貿易專家多認為,烏拉圭回合談判使農產貿易向自由化邁進一了大步,在市場開放方面有許多進展,諸如非關稅障礙的關稅化、關稅配額與關稅削減等,但這些新的措施在執行期間也產生一些新的問題,也是未來談判要面對的議題。茲說明如下:

  1. 關稅削減

      烏拉圭回合農業談判最大的成就之一是非關稅障礙的關稅化,但多數關稅化後的產品關稅卻出奇的高,且多集中在先進會員,例如日本、加拿大、歐聯等,這些會員關稅化後的關稅等值有高達300%至500%者,此即高峰關稅(tariff peak),而1999年4月,日本稻米關稅化後之關稅等值則更高達1,250%,使得關稅化措施被學者專家譏為一種作弊式的關稅化(dirty tariffication);不僅關稅高,且關稅級距(tariff escalation)也甚大;目前全球農產品平均關稅約50%,較工業產品平均關稅5%高出甚多,致使多數以農產品出口賺取外匯的開發中國家,在農業協定執行的這些年來,不斷抱怨某些會員的農產品關稅偏高,現行關稅與約束關稅間差距過大,認為農業協定並未達到實質開放農產品市場的目的,要求下回合必須再將關稅削減列入談判項目;為達成農業協定中要求農業保護漸進與大幅削減的長期目標,可以確定的是削減農產品關稅是未來必定要討論的議題。目前不能確定的是要採取何種方式削減關稅,有些會員為解決高峰關稅問題,建議採取瑞士公式(Swiss formula)(高關稅削減幅度大,低關稅削減幅度小);也有會員建議仍以農業協定削減方式為基礎進行削減,也就是以公元2000年為基期,於固定期間再削減某一百分比(或36%),每項產品最低必須削減某一百分比(或15%);也有建議一律削減某一固定百分比(across-the-board);如何削減仍有待談判決定。除削減關稅外,另有一些會員認為有必要增加產品關稅的透明度,還應將那些非從價關稅(包括複合稅、從量稅、季節關稅、滑動關稅等)一率改為從價稅。至於如何調和關稅級距的問題,目前並未有任何資訊;倒是適用農業協定附件五特別處理之產品的關稅化問題,尤其是日本稻米關稅化後關稅高達1,250%的問題,有些會員並不希望再次看到此種案例,可能也會對日本的稻米關稅進行檢討。

  2. 擴大關稅配額數量與關稅配額管理規範

      關稅配額(TRQs)被視為是執行農業自由化最適當的工具,也是農業自由化過渡期間的一種安全閥,在烏拉圭回合談判時,農業協定規定必須依照基期消費量開放3%至5%的數量,下回合仍將依據基期消費量增加進口配額,至於配額數量是多少就必須經由談判決定,有會員反應至少應開放10%進口量,也有會員建議逐漸取消整個關稅配額制度,不過後者似乎不太可能;其次,關稅配額管理方式也是重點之一,由於烏拉圭回合談判並未對關稅配額管理方式採取任何規範,致使農業協定在執行期間關稅配額改革執行成效不彰,從這些年來WTO農業委員會會議對此議題的爭議與配額執行率的偏低就可看出;採取關稅配額的農產品,原本就是各會員認為最敏感且不具競爭力必須保護的產品,雖然農業協定規定暫以關稅配額方式表示開放的誠意,但有些會員還是心不甘、情不願的以過去保護主義心態設計出各種不同的關稅配額管理方式,以達到實質阻擋產品進口的目的,諸如只允許國內生產者團體申請進口配額、對進口配額時間上的限制(嚴格限制進口時間,如只能在生產淡季進口)、申請配額必須同時購買定量國內產品、對進口產品品目的限制(例如只准進口原料小麥不能進口小麥製品)、對進口配額產品最終使用方式的限制(規定進口品只能充作飼料或加工業用,以保護國內生產者不受國外競爭的影響)、單一窗口進口(規定進口配額只分配給單一進口商,限制獲取進口配額的人數)、拍賣(增加進口成本)等,只要這些複雜多樣的配額管理方式沒有一定的規範,農業改革成效就會大打折扣。就是因為這些複雜的關稅配額管理方式,使得多數農產品出口會員,極力主張必須在下回合針對關稅配額管理方式加以全面檢討,並訂定嚴格的規範,以充分達到關稅配額開放市場的目標。由於關切這項議題的會員為美國及凱恩斯集團,受關切的為日本、韓國、瑞士及挪威等少數會員,預料未來關稅配額管理方式必較現行管理方式為嚴格。

  3. 特別防衛措施(SSG)

      鑑於某些會員即使在進口量非常少且未對其國內同類產品造成不利影響的情況下,仍頻頻發動特別防衛措施影響產品進口,有些會員主張取消此種措施,但某些會員認為此項措施是關稅化的搭配措施,不宜取消;但又有會員認為關稅化僅是針對第一階段的農業改革,至於第二階段則不適用,也就是說SSG是否是暫時性的措施或永久性措施,這方面在未來可能會有些爭議,不過,某些會員認為一些敏感性產品,諸如基本糧食類,若無SSG則欠缺安全感,因為GATT第19條的防衛條款是遠水救不了近火,故堅持SSG必須隨農業改革繼續維持。不論如何,目前對SSG的看法有:(1)取消;(2)繼續維持,但修正啟動門檻(trigger level),以使SSG的使用合理化且不致頻頻啟動;(3)僅限某些敏感性產品可以實施,諸如基本糧食類產品。

(二)境內支持(Domestic Support)

  這些年來在境內支持承諾執行方面也發生一些問題,茲將這些問題與未來可能談判議題說明如下:

  1. AMS的削減

      在烏拉圭回合談判期間,採取何種度量方式來削減境內支持一直困擾著各方,因為各項度量工具都有優缺點,最後雖然選定支持總金額AMS作為計算削減的衡量基礎,但這項標準在執行過程中也有一些問題發生;例如這種以AMS總額而非以特定產品(product-specific)為基礎的削減方式,可讓會員有充分的彈性來執行其承諾,也就是說會員為特別保護某項產品,可以多削減其他產品的支持來換取受保護產品的削減,如此則反而使產品的扭曲更形嚴重,故有會員建議應以產品別為基礎來削減,以加強對境內支持的約束;其次則是通貨膨脹與匯率貶值將使AMS的削減減少,因為AMS的削減是以每年本國名目貨幣為基礎進行削減,若承諾執行期間一旦遭遇大幅的通貨膨脹,或匯率貶值,會使AMS的實質削減幅度降低,如此則未達到削減農業保護的目標。再其次是有些會員的AMS並未受到應有的約束,也就是未嚴格執行削減承諾,另也有會員則利用藍色措施勿需納入削減的漏洞,繼續維持龐大的境內支持;除此之外,也有許多開發中會員未能有系統的計算AMS,並對外宣稱其AMS為零而規避削減;也有些涉及到計算AMS時合格產量(eligible production)的定義問題,甚至負值AMS(negative AMS)的處理問題等(當保證價格低於外在參考價格時,此種價格支持則為負值,是要從總AMS中扣除抑或是視為零),所以說境內支持在執行期間所遭遇的問題不僅多而且相當複雜。

      不過,可以確定的是未來仍將以AMS為基礎繼續削減,削減的幅度將透過談判決定;其次,也有會員主張對那些擁有較高AMS的會員取消微量條款或修正(降低)微量條款;准許所有開發中會員重新計算其AMS並修正減讓承諾,若不修正,則可提高其微量條款水準(自10%提高至15%)或僅提高基本糧食的微量條款;當然也會就這些年來,某些會員在計算AMS時所遭遇的問題,諸如上述合格產量、通貨膨脹及負AMS等加以重新定義及澄清。

  2. 藍色措施

      藍色措施(限制生產計畫的直接給付,以基期產量或生產頭數為基礎的給付措施)原本是配合美國與歐聯兩大陣營的農業政策而制定的,但美國於1996年修正其農業政策時,就不再利用這項措施,而且也不需要這項措施,故最近幾年來,美國全力配合凱恩斯集團大力呼籲取消藍色政策,但遭到歐聯、挪威、日本及韓國的反對;挪威反對原因是,這些年來,它將某些列入AMS削減的措施轉變為藍色措施,維繫農業支持於不墜,認為藍色措施是農業自由化過渡期間一項很好的措施;日、韓雖無這些措施,之所以反對,是希望未來保留實施此類措施的權利,以避免未來農業進一步自由化傷害到農民所得或農民權益,甚至使農民損害減少。儘管美國及凱恩斯集團極力主張取消此類措施,但歐聯仍於去年3月將這類措施列為其公元2000共同農業政策改革(Agenda 2000)對農民補償的重要措施。有專家認為,未來這類政策的處理不是取消,就是要嚴格的加以限制(或時間上的限制),也有可能納入AMS中削減。

  3. 綠色措施

      綠色措施是指對生產與貿易影響甚微或沒有影響的措施,這些措施都列入農業協定附件二中,總計有13項,其目的是希望會員能儘量採取這些措施,以免扭曲生產。這些年來,有多數會員相互質疑納入綠色措施範圍的措施,認為並非每項措施都不會影響生產及貿易,而且有些會員更利用這些綠色措施之名行補貼之實,實際運作內容並不符合規範;故美國與凱恩斯集團近來則大力主張要對這些綠色措施加以檢討,重新訂定嚴格的規範,尤其是對生產與貿易影響甚微的定義。一般對此議題未來的發展看法是,對納入綠色措施的標準再明確嚴格的定義;其次則是對不必納入削減的措施重新加以分類。

(三)出口補貼(Export Subsidy)

  根據WTO秘書處統計,在WTO 130餘個會員中,有25個會員採用出口補貼,而且多半集中在一些先進會員,一些初級農產品的出口補貼也只是集中在2-3個出口會員,例如93%的小麥出口補貼是由3個出口國佔有,80%的牛肉出口補貼是由2個國家佔有,94%的奶油出口補貼是由2個國家佔有。對於這項議題,美國與一些凱恩斯會員則經常質疑歐聯的出口補貼,尤其是將前期未用完的出口補貼配額繼續移轉至下期使用最受詬病(歐聯、波蘭與以色列先行採用,美國批判無效後跟進,1998年6月的WTO農業委員會議上,一些凱恩斯集團認為這種行為違反漸進削減農業支持的原則,會增加未來農產貿易環境的不確定性,損害到未採取出口補貼會員的利益,會進一步引發農產品補貼及價格戰,巴西則認為這項措施會對開發中會員農產品的出口更加不利),但美國的出口貸款(export credit)補貼未納入出口補貼削減範圍也屢遭歐聯的批判(農業協定第10.2規定,會員應在農業改革期間就出口貸款加以規範,但在OECD歷次的年會上因美國反對致未能達成任何決議),由於出口補貼對國際農產品價格的下跌有直接不利的衝擊,故凱恩斯集團最近幾年的部長會議均主張未來要全數消除出口補貼;又因出口補貼對農業保護國家的農業有間接不利的影響,故一些農業保護會員也反對繼續維持農業出口補貼,尤其是日、韓兩國,最近該兩國將其國內糧食自給率下降之部分原因歸之於外國的出口補貼,但一些糧食淨進口會員,諸如非洲國家則樂見出口補貼,認為如此則可購買到廉價的糧食。此議題未來的走向,一般認為要全面取消出口補貼短時間內是不可能的,但進一步大幅削減是有可能;其次是對規避出口補貼削減加以嚴格規範,並將其他一些會促進出口補貼的措施,諸如出口補貼貸款、出口貸款保證等納入出口補貼削減範圍。

(四)其他議題

  1. 非貿易事項(Non-trade concerns)

      最近兩年來,一些農產品保護會員鑒於下回合農業談判日趨接近,及國內農業經營與結構調整遭遇困境,紛紛提出農業非貿易事項,企圖防止農業進一步的自由化。農業非貿易事項在農業協定前言與第20條均有提及,惟僅前言將其定義為糧食安全與環境保護兩項,但這兩年來,該議題涵蓋範圍有逐漸擴大趨勢,也就是農業對諸如生物多樣化、農村自立發展、農村文化的存續、景觀維護、資源保育、區域平衡發展等有正面的外部效益,歐聯與日本則逕自宣稱農業具多功能性(multifunctionality),並與挪威、韓國及瑞士採取一致的立場(由於在這項立場上看法一致,故已被其他會員標示為非貿易事項集團或NTC Group),他們認為這些多功能特性與外部效益,必須透過政府干預方能有效發揮,進而認為未來農業支持與保護削減應適度考量這些多功能特性,甚或主張應將這些非貿易事項反應在市場開放、境內支持等相關條款內,不能因農業進一步自由化而破壞這些外部效果,換言之,農業不應進一步自由化。但農產品出口會員則認為這些非貿易事項根本就是保護主義的煙幕彈,若說農業具多功能特性,則工業與服務業同樣具有多功能,但並未以此多功能的論調來阻礙工業與服務業的貿易自由化,故農業也同樣不能以此論調阻礙貿易自由化;更何況,這些非貿易事項的維護,都可在綠色措施內得到妥適的安排與處理;若要達到某些特定目標,應透過某些特定政策,諸如環境目標則應以純環境政策來進行,或與農業生產無關的給付措施來進行。此外,WTO本就是處理貿易自由化的場合,這些非貿易事項並非WTO應該處理的事務,應由其他國際組織處理。有關此項議題,目前正反雙方尚處於對峙局面,而且NTC集團迄今並未對本身所關切的這些非貿易事項提出解決的方案,或如何修正與補充現行協定,未來如何演變目前尚難預測,因為基本上,它牽涉到農業保護與自由化的意識形態之爭。不過,有關糧食安全的問題,原先美國認為在農業協定附件二的綠色政策第3段,所謂糧食安全目的之公共儲糧補貼,已能解決日韓等國所關切的問題,而且貿易自由化可以擴大糧食供應範圍,會員不應有糧食安全的顧慮。

  2. 國營企業貿易(State Trading Enterprises)

      長期以來國營企業在國際貿易中就是一項備受爭議的議題,早在1947年時,當時GATT就認定國營企業會扭曲貿易,但仍准許它從事國際貿易,不過,在進行貿易時必須遵守一些準則,也就是GATT第十七條規定,在從事進出口貿易時不得採取歧視措施,並要遵守商業條件(commercial considerations)。烏拉圭回合談判時為解決國營企業長期以來定義不清與透明化等問題,特就GATT第十七條訂定一項釋義瞭解書(Understanding on the Interpretation of Article XVII of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994),就國營企業的定義、通知要件加以規範,並成立工作小組,以檢討各國的通知和修正1960年的問卷調查表。此釋義書將國營企業定義為「為法定及憲法規定授與的專營權或特殊權利或特權的政府或非政府企業,包括供銷協議會在內。這些企業透過購買與銷售來影響進出口的水準與方向」(Governmental and non-governmental enterprises, including marketing boards, which have been granted exclusive or special rights or privileges, including statutory or constitutional powers, in the exercise of which they influence through their purchases or sales the level or direction of imports or exports),此項定義確能涵蓋目前國營及準國營企業(parastatal)的實際情形。誠如這項定義所敘述的,這些企業會透過其購銷活動影響進出口,也就是會扭曲貿易。一般批評國營貿易者認為,它缺乏價格透明性,會被利用作為出口補貼及進口限制的工具,也有人認為這些機構享有特權,使得一般商業公司無法與其公平競爭;由於它被政府授與特權可在國內收購或銷售某些商品,因而也可能利用法律上的特權實施各項獨佔,例如壓低生產者價格,提高消費者價格,也會利用在國內所賺得的利潤來補貼外銷;也可能採取差別價格來規避出口補貼承諾,但一般商業公司就無上述這些能力。當然,國營企業也可利用某些特權來限制貿易或競爭,例如可控制進口品的品級與標準,而此種控制可能會對來自某些國家的產品產生歧視,妨礙貨品的自由流通;政府也可給它進口時擁有優惠的匯率,這都會抑制競爭,使私人進口商處於明顯的不利;有時政府也准許它擁有配額外關稅之收益或再銷售價格差異性,或利用這些收益來補貼其他運作,對私人企業更加不利。政府也可對STEs提供各種便利,這些便利是私人公司所無法得到的,例如,政府提供較一般私人公司為優惠的保險,同樣的,它也可享有政府的利益,諸如稅率、運輸補貼、公用事業優惠費率等,使得它在長期間擁有較私人公司為有利的競爭優勢,進而扭曲世界貿易體制。如果它能控制國內的行銷與國外的貿易,它就有能力影響進出口數量及定價。從過去到現在,有許多WTO會員為貫徹農業政策目標,對農產品進出口也採取國營企業貿易,這包括先進國家的日本、澳洲、紐西蘭、加拿大及開發中國家的韓國、印尼、以色列、南非、前中央極權國家等,而現今為觀察員的俄羅斯、中國大陸則更是普遍。美國始終認為農產品透過國營企業進行貿易其所產生的最主要問題,就是會干擾國際農產品市場機能,尤其運作方面欠缺透明性,極易讓國營企業規避正常商業貿易程序,扭曲國際農產貿易,故近年來一直主張將國營企業納入下回合談判議題,並對國營企業參與農產貿易設定嚴格規範;對此項議題,日本認為為平衡進出口國家權利與義務,宜對出口的國營企業營運設定規範;但凱恩斯集團中的澳洲、紐西蘭及加拿大則反對。

  3. 基因轉殖產品(Genetically Modified Organisms,GMOs)

      基因轉殖產品是最近兩年國際間備受爭議的議題,除了受1991年歐聯禁止美國賀爾蒙牛肉進口影響外(歐聯認為這類產品可能會對人體產生不利,但一直無法提出科學證據證明),最重要的還是因為英國瘋牛症的衝擊,此事件使得農產品的食品安全問題備受歐洲消費者的關切,連帶所及基因轉殖產品也受到影響;雖然基因轉殖產品有許多優點,諸如產量大、成本低、抗病力強,但長期使用或食用後,對環境或人體可能產生某些負面的影響,故歐聯基於此理由及為保護消費者權益,主張對這類產品加以標示,最近日本也基於同樣的理由,決定將在公元2001年4月1日起對這類產品採標示規定,當然也有許多其他國家相繼效尤,例如澳洲與紐西蘭。美國是當今世界上生產這類產品最多的國家,近年來在此方面的投資也相當龐大,若這些國家採取這種標示措施必將影響美國這些產品的銷路,進而影響某些生物科技產業的前途及農民的權益,所以美國強力反對歐聯與日本等國家的這類措施,認為這類產品非常安全,日本與歐聯的做法只是假科學之名行貿易障礙之實,曾堅決反對將這類議題納入未來談判範圍,但最近於加拿大召開的5國會議中,美國態度已有轉變,非正式表示願就此議題加以「討論」。目前除歐聯、日本對基因產品有意見外,加拿大也曾表示,應在WTO成立一工作小組研究如何處理這項問題,或在SPS協定中附加一些條款。最近美國某些消費者團體與環境保護單位也開始注意到此議題,而且也反對這類產品。現已有一項認知,就是此議題涉及到許多層面,至少在WTO就涉及SPS、TBT、環境與農業、TRIPS等,此項議題的複雜性更使它充滿諸多的不確定性,雖然目前美國對此議題是否同意納入談判並不明確,不過,在眾多會員關切下有可能納入;這是目前非常熱門的議題,值得我方密切注意。

  4. 出口限制與出口禁止之嚴格規範

      WTO農業協定第12條規定:會員對糧食出口實施禁止或限制措施時,必須考量這類措施對進口會員糧食安全的影響,或在實施這類措施之前,應儘可能事先以書面通知WTO農業委員會,也應接受要求與任何遭受這類措施影響的進口國諮商;但這些規定並不足以讓那些擔心糧食安全的淨進口會員進一步開放農產品進口或減少對農業的補貼,這可從1995/96年國際農產品價格大漲,歐聯對其出口農產品採取課稅情況看出(此措施與抑制農產品出口類似),而日本最近主張未來農業談判必須兼顧農產品進出口會員間權利與義務的平衡,就是指農產品出口國家不可以隨意的禁止或限制農產品出口,以確保糧食供應的穩定,日本此項建議確也獲得美國的正面回應,美國也主張未來談判應對農產品的出口限制與出口禁止訂定嚴格的規範。

  5. 適當約束(Due Restraint Provision)

      由於現行農業協定中有多項條文准許會員可對農產品實施境內支持(green box)及出口補貼,而境內補貼與出口補貼又違反GATT 1994第6條、16條及東京回合「補貼與平衡稅措施協定」(the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,簡稱補貼規約)之規範,但為使農業改革能順利渡過此尷尬期,農業協定於第13條特別規定,對這些措施給予豁免課徵平衡稅,此即所謂的「適當約束條款」,也就是要求會員在採取平衡稅時應適度的約束,此條款將於公元2003年底終止,一般又稱之為和平條款。美國曾在農業委員會非正式會議中提議,公元2004年起所有農業補貼都應受到應有的規範,也就是一切回歸正常。此議提出後,所有支持農產貿易自由化的會員國,尤其是Cairns Group更是支持美國的看法,但農業保護較強的會員國則表示應小心處理此一問題,尤其是日本、韓國、歐聯及瑞士希望能再延長此項條款。一般的瞭解是,只要境內支持與出口補貼繼續維持,這一條款也將繼續維持,否則所有補貼都會帶來糾紛。

  6. 林業與漁業

      日本曾在今年3月與6月就此兩項產業自由化的談判提出基本看法,認為這兩項產業有一特性,都是利用有限自然資源進行生產的產業,如果不做適當的管理,則易耗盡資源,所以這兩個產業與全球環境問題、自然資源的永續利用與保育有密切關係。另認為有關林產品及漁產品的談判,必須考慮全球環境問題且要考慮整個工業產品的關稅,並應以平衡的方式來討論不同的議題,不只是要討論關稅的問題,自然資源永續利用與保育、非關稅措施的削減與約束均應包括在內。同時更有必要就這兩個部門所具有的多功能性加以適度考量,諸如環境保護、與全球環境有關的問題等;另也有必要就這些產品的關稅、非關稅措施、討論的場合與架構等進行諮商。基此,日本認為該兩產業的談判目標是要先制定一套規範以利這些資源的永續利用;而因森林資源能提供多項利益,這些利益必須透過適當的管理才能發揮,故未來貿易談判不應妨礙森林永續經營目標;而未來漁業談判應致力於防止過度捕撈、漁業資源保育及管理規範的訂定,不過,因漁業補貼有其正面的功能,應由FAO專家進一步探討;至於談判方式,日本認為未來應組成獨立的談判小組來處理。其後,今年8月澳洲、冰島、紐西蘭、挪威、秘魯、菲律賓及美國共同就漁業補貼提出一些建議,以便將其列為下回合談判的議題;這些會員認為,有關漁業補貼、貿易與漁業永續發展間的關係曾在WTO的貿易與環境委員會中詳細討論過,並有一共識,即各國對漁業的大量補貼不僅扭曲漁產品的貿易,且嚴重破壞漁業的永續發展與資源保育,唯有取消對漁業的補貼方能糾正這項錯誤;至於要如何進行則並未進一步的提出。隨後於今年10月初總理事會討論西雅圖部長會議宣言時,冰島建議就漁業補貼成立一個工作與談判小組,分兩階段進行,在新回合談判之期中檢討前,配合FAO進行辨識有害貿易與環境的漁業補貼,再於回合談判結束前訂定多邊規範,美國、紐西蘭、阿根廷、挪威、巴西、菲律賓、烏拉圭、祕魯等均表支持,但歐聯認為WTO並非處理本議題的適當場所,建議交由FAO處理,日本與韓國均同意此議。有關漁業補貼議題,日本並不認為補貼是造成漁業資源枯竭的唯一原因,尚涉及到管理制度的問題,故不主張全面消除漁業補貼。這些年來,國際環保人士不斷的強調漁業資源遭受過度捕撈之害,有必要訂定某些規範來抑制這種不利,故未來漁業補貼極有可能納入談判。至於林業,目前除日本外,並未有其他會員提出。

五. 我國入會進度簡介

(一) 自1992年11月迄至目前為止,我加入WTO所進行之多邊工作小組會議已召開10次,其中包括二次非正式會議與一次專家會議,進行尚稱順利。

(二) 目前在雙邊方面,正進行關稅減讓彙整表與服務業承諾表之驗證工作,仍有少數國家尚未完成對我關稅減讓彙總工作,另有祕魯及巴西於最近延生某些問題,亦有待澄清與解決;多邊工作則為文字修正,進一步減讓的議題並不多;故大致而言,目前並無其他棘手問題。

(三) 一般預料,若無意外,我可望於今年底前加入WTO。

六. 建議

  WTO會員對在近期內召開新回合農業談判雖已達成共識,但仍有一些會員希望能在最短期間內召開全面回合談判,而且認為若不恢復召開全面回合談判,新回合農業談判在未來的一年內可能不會有實質性的進展。當然此種說法是有可能的,至少NTC集團部份成員是有此企圖,因為將農業單獨挑出進行談判,缺乏談判籌碼,絕對不利NTC集團。但不論新回合農業談判是否有進展或是否進行全面回合談判,目前身為觀察員的我國仍應注意新回合農業談判進展,以便未來成為會員後,可以立即參與談判。茲提供以下幾點建議供參︰

(一)強化我國參與國際經貿事務專案小組「農業分組」之功能

  本會為因應加入WTO工作,於88年1月配合我國參與國際經貿事務專案小組之運作,邀集國貿局、關政司、及本會各相關處室成立農業分組。建議未來該小組應針對新回合農業談判,發揮縱向聯繫與橫向協調的機制,作好談判整合工作;此外,該小組亦應定期開會,隨時將最新的農業談判狀況與進度向首長忠實報告。

(二)針對談判議題進行研究、評估並提出立場

  談判因應小組組成後,宜立即就上述第四節未來農業談判可能議題進行研究,並就各項議題擬定我方立場並加以評估,最後作成政策性決定。在此值得一提的是,我方對NTC集團所提的農業多功能說法或立論是否完全支持,或部份支持,若支持,是否願意與該集團結盟,結盟的利弊評估如何,若要結盟,是否能對該集團的主張提出積極的貢獻,這些都是值得思考的,而且也應做政策性的決定。

(三)優先就稻米議題進行研究

  目前較迫切的一項議題就是稻米市場進一步開放的問題,因為依據農業協定附件五A節第3與第4項規定,凡採取日本模式的會員,必須在協定執行期間結束前,就是否繼續實施限量進口進行談判,若同意繼續採用限量進口,會員應給予「額外且可接受的減讓」。也就是說,一旦我成為會員,不論新回合談判進行如何,我若要繼續採取日本模式,必須與其他會員進行談判(一些主要稻米出口會員也可能立刻主動找我談判),並要給予額外可接受的減讓。未來是否要繼續實施限量進口,若要繼續實施限量進口,可能減讓的幅度或可以接受的最大進口量是多少?會員是否會接受?都是值得立刻進行研究的重要課題;另外,目前會員之間僅我一個國家採取此項措施(先進國家模式),未來至少要面對四個主要稻米出口國要求開放的壓力,即美國、澳洲、泰國與烏拉圭,情勢對我甚為不利,所以此問題已甚為急迫。即使未來我不再繼續實施限量進口而欲採取關稅化措施,也都需對關稅化進行研究,甚至提出因應方案。

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