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89年5月(第95期)

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中國大陸農地改革政策與問題---回顧與展望


 

國立台灣師範大學三民主義研究所副教授 施正屏

壹、前言

  中國大陸農村地區自改革開放以來,農村土地面臨數量與質量兩大挑戰。以農地總量而言受到工業化與城市化的影響,耕地大量被佔用,在1986年至1997年期間耕地總減少量為684萬公頃,相當於日本總耕地面積的1.7倍,而通過開荒方式增加的耕地496萬公頃,淨減少量188萬公頃。其中值得注意的是國家基礎建設、集體與個人占用現有耕地往往是比較肥沃的土地,而通過開荒增加的農地往往是地理位置較差、土地較貧瘠、開發費用成本較高的土地。

  就耕地質量而言,中國大陸農地所有權屬於公有制,造成使用者對農地不願投資,耕地長期處於掠奪式經營造成大多數地區土壤肥力差,缺鉀與磷的情況非常嚴重(註 )。此外,中國大陸大部份耕地缺乏水源,有灌溉設施的耕地只佔全國耕地的39.8%,在乾旱地區與半乾旱地區有40%耕地嚴重退化。全國63萬公頃耕地坡度在25度左右,造成嚴重水土流失,全國有30%耕地受到嚴重水土流失的危害(註 )。

  由於中國大陸是世界每人平均耕地面積最少的國家之一,人均耕地只有0.106公頃相當於世界人均耕地的44%。對農政決策者而言,農村土地改革政策的核心基本上是為解決糧食問題。中共中央為確保農業穩定增產糧食之目標,嚴格的耕地保護措施與管理制度,對中國大陸而言是極為重要的農業政策。否則隨者工業化與城市化的發展,必然將損害農業的基礎,進一步的約制中國大陸邁向現代化的進程。

   因此,本文將分為四部份詳細介紹中國大陸農地改革政策與問題。第一、前言,第二、農村土地改革與制度變遷,第三、農村土地政策與問題。第四、結論與建議。

貳、農村土地改革與制度變遷

  中國大陸自1949年以來農地制度經歷三次改革(註 ):第一階段中共於1950年頒佈《中華人民共和國土地改革法》,並於1953年完成全國土地改革,該階段中共土地改革之目標是希望透過消滅地主土地私有制,鼓動廣大農民積極性,促使工農聯盟在解決農民土地問題中鞏固其政權的基礎與發展。

  第二階段農地改革開始於1958年,人民公社運動的推行,中共大規模的將農民土地私有制移轉為農村集體土地公有制。隨者中共第一個五年計畫的實施與社會主義工業化的起步,中共對農村地區開始進行有系統有步驟的社會主義改造,透過建立農業生產互助組、初級農業生產合作社與建立高級農業生產合作社的三步驟,建立起龐大的人民公社制度。

  人民公社對農村土地採取集體所有制的變革,造成中國大陸農業生產力嚴重的破壞,中共中央不得不於1978年十一屆三中全會中進行第三次土地使用制度的改革。1984年中共中央下達《中共中央關於農村工作通知》的指示,延長各地土地承包權為十五年,以鼓勵農民增加對承包土地的投入,培養地力,實現農業集約經營的永續目標。

  第三次農村土地改革與前兩次改革不同點是:未改變土地所有制的性質,僅將土地所有權與使用權加以分離,實施兩權分離之意義在於改變了土地集體經營的模式,使用者獲得了對農地的自主經營權。家庭聯產承包責任制的推行改變了傳統體制下集體所有制的弊端,建立起土地集體所有、家庭承包使用的雙層經營農村土地使用制度,大幅提高了中國大陸的農業生產力。

  鑑於改革初期制訂的15年土地承包期將屆滿,中共中央與國務院在1993年頒佈《關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》,為穩定土地承包關係,鼓勵農民增加收入,提高土地生產力,在原承包期到期後再延長30年不變,以遏阻耕地不斷細分的趨勢,並大力倡導「增人不增地、減人不減地」的政策。

  九0年代初期,中共開始試行『兩田制』,將農民承包的土地分為口糧地與責任地二種,二者比例維持在1:2。口糧地無償使用,以確保農村基本糧食需求。責任地係針對較大規模並較完整的土地採取市場招標機制,實行有償使用,達成擴大經營規模的目標。

  『兩田制』的推行變相的加重了農民的負擔,引起農民強烈不滿。中共國務院在1995年3月批准農業部所提出的《關於穩定和完善土地承包關係的意見》,嚴禁強行解除未到期的承包合約,同時加強對農民進行履行合約的教育,企圖穩定農村經濟的安定發展。1998年10月中共十五屆三中全會通過《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》中再度指出,要堅定貫澈土地承包再延長30年的政策,並確保農村土地承包長期穩定的法律法規,土地使用權的合理流轉,需堅持自願、有償的原則進行。

參、改革開放後農村土地政策與問題

  回顧中共自1978年至今的農地改革政策,不難發現現行農地制度仍不能適應農業市場化發展的需求,並存在下列三點制度性的問題:

  1. 農村土地產權不明確,扭曲土地資源的配置效率(Aallocation Efficiency)。隨者中共農村地區生產隊的解體,相對應成立的村民小組既不是經濟組織,也不是行政單位,組織渙散、職權模糊。由於受到農地產權的不明確與執行政策的村民小組未具公權力的身份,因此難以執行中央訂定的農村土地改革政策,造成土地糾紛案件層出不窮的亂象。

      自1978年改革開放以來,農戶承包土地平均被調整過3.1次,至少有60%的農戶所承包的土地經過調整(註 )。村民小組在執行按人口或勞動力以絕對平均數為原則的土地承包制,必須不斷調整承包地塊,造成農戶難以確立長期預期收益,因而出現了嚴重的拋荒、擱荒、粗放及掠奪式的經營的弊端。

  2. 現行農地制度依靠行政權按人頭或勞動力平均分配造成土地不斷分割與細碎化的情形日益嚴重,使農產品生產成本過高與商品率低下的結果,難以適應農業市場化的需求變化。根據中國大陸土地管理部門調查發現,大陸農村土地普遍存在利用粗放、田塊小、田間溝渠、道路過多等弊端,若重新整理,將可增加666.7萬公頃農村土地,但此一政策的推動尚須配合龐大的資金投入。並且將再度引發農戶承包土地產權被調整的缺失,因此對中共中央而言,未來在保證30年承包期不變的規定下如何擴大農地經營規模,如何調整其農村土地政策將陷於進退兩難的困局,值得持續觀察。

  3. 中國大陸現行農村土地政策缺乏合理土地流轉機制,造成土地資源的生產效益無法透過市場機能,實現資源優化的配置效率與擴大經營規模效率化的目標。據統計中國大陸農村居民共用地1644萬公頃,按4%空閒率計算,約有67萬公頃土地閒置,但由於缺乏土地流轉機制,造成土地資源的扭曲與浪費。

肆. 結論與建議

  中國大陸農地政策與制度變遷所面臨的缺失與障礙嚴重的阻礙了農業邁向市場化的進程,農地政策的深化改革將成為中國大陸推行『十五計畫』是否成功的關鍵因素之一。因此,中共當局對農村土地政策的定位與持續深化農地制度的改革需由下列五點做起:

  1. 建立明確的農村土地產權制度,使農村土地產權之擁有主體具備法定性、代表性與權威性。由目前中共現行土地制度之運作,係透過鄉、村、村民小組三級體制運作。客觀而言,以村級土地管轄權與擁有農地的規模與數量,較能適應中國大陸現階段農業發展與市場化配套。因此,透過立法明確農村土地的產權主體地位,突破現行農地產權歸村民小組的模糊定位,依據法律的規定,有效提昇集體範圍內對農村土地的所有、佔用、支配、使用的權責關係與支配權力,使農村土地能發揮最大的配置效率。

  2. 明確規範農業家庭聯產承包責任制,通過簽訂具有法律效力的承包合同,明確集體與農民家庭的權責關係,杜絕現行家庭聯產承包農村土地後,由於無法律的規範,往往造成農民一旦面臨經營無利可圖時,立即出現拋荒、擱荒、粗放及掠奪式的種種弊端,嚴重的浪費寶貴的土地資源。 因此,強化法制化的家庭聯產承包責任制,係希望透過新制度的規範競爭實現土地資源有效的配置與擴大經營規模之目標。進而推動農民朝農業市場化的目標邁進,提高農民所得與強化農業部門在經濟發展過程中的競爭力。

  3. 建立移轉農地使用權的市場機制與制度,提昇農村土地資源配置效率。在面對工業化與城市化的外部衝擊,農村土地市場配置效益與規模經濟效益將是影響中國大陸土地制度的關鍵因素,唯有透過合理的移轉農地使用權的市場機制與制度,才能提昇農村土地資源配置效率。

  4. 改善農村租、稅、費不分的混亂體系,強化農民對農村土地權利的觀念。由於過去中國大陸農村租稅費體系未有明確的規範,極易造成農民經濟負擔。集體提留與攤派造成農民抗繳心理,嚴重的侵蝕國家財政稅收。因此推動合宜的地租政策,有利於土地承包權物權化的順利開展。

  5. 強化農村土地管理,土地承包權物權化本身,需要求國家公共政策的支持並透過法律的制訂來實現。國家需一方面控制好宏觀調控的角色,完善農村土地的規畫與管理,另一方面,需公正的保證農戶對使用土地的權利,強化國家對農村土地的管理權利,使土地資源能透過合理的規範發揮資源配置效率,提高農業生產力,進而達到農業現代化的目標。

註1:中國科學院國情分析研究小組,農業與發展,致良出版社,1997年,第177頁。

註2:黃小虎,邊江澤,論耕地總量動態平衡,中國農村經濟,2000年,第39頁。

註3:李江,顏波,中國經濟問題報告,經濟日報出版社,1998年,第603頁。

註4:遲福林,賦予農民長期而有保障的土地使用權,人民日報,1999年1月5日。

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