企劃處 陳昱安

一 . 前言

　　日本政府在都市地區有關農業、農地的政策方向，正邁入明顯轉變的時期。農林水產省 2010 年 3 月提出新一期的「食料、農業、農村基本計畫」中，提出了「振興都市農業」的政策方向，冀以永續經營的方式，促使都市與周邊的農業活化，以發揮都市農業的多功能效益，同時對相關的農業制度與政策進行調整。

　　都市農業的議題也引起日本政府其他相關部門重視， 1968 年制定的都市計畫法，當時因制定背景為日本經濟高度成長時期，土地利用以經濟發展為主要考量，但現今日本少子、高齡化的社會經濟背景已與當年有所不同，因此對土地資源規劃與管制方向應重新考量。國土交通省近年來檢視、修正該法時，也從以往「農地即為可開發 （ 變更非農用 ） 的土地資源」的傳統思維進行調整，朝向發揮農業的多功能效益，創造兼具綠地環境的都市規劃修法。

　　另外，全國農業協同組合中央會 （ 以下稱 JA 全中 ） 也積極建言希望政府重視都市農業的重要性。 2010 年 6 月， JA 全中提出「發揮農業協同組合功能、活化農業與農村相關政策建言 [1] 」，其中重點之一即為振興都市農業，發揮農業與農地的多功能效益，並希望於都市計畫法中明確規範。並督促政府對於都市農地的保全及都市住民有關規範進行立法 （ 暫稱「都市農業振興．都市農地 （ 綠地 ） 保全法」 ） 。

　　今 （ 2011 ） 年 3 月發生的日本東北震災，再度使具有防災效益的都市農業、農地受到矚目，除政府有關單位重新對都市農業、農地多功能效益進行評估外， JA 全中亦於今年 5 月再度提出「吸取東日本大震災的教訓並推動農業復興相關建言 [2] 」，再次強調農業具有的多面向公益價值，並提出積極推動都市農業復興、環境與都市共同發展的願景與政策建議。

二 . 都市農業的定義與功能

　　依據日本「食料、農業、農村基本法」第 36 條第 2 項規範，都市農業係指「在都市以及其周邊地區經營的農業」。而都市農業扮演的角色，除了運輸距離短，可以提供最新鮮的農產品供應來源之外，還包括教育休閒、防災及生態環保等多種功能。

（一） 農產品的供給

　　都市農業因為耕作地點位於都市內或接近都市的周邊地區，運輸距離短，減少農產品的保存時間，可提供都市民眾最新鮮且安全的農產品。

（二） 農村休閒體驗與農業教育的功能

　　都市內部、周邊地區的農園主要係以都市民眾為經營主體，不但提供都市民眾體驗農家生活的休閒功能，並可兼具都市民眾、學童農業教育與交流互動的良好機會。

（三） 提供防災所需的開放空間

　　都市農地在天然或人為災害發生時，可作為民眾躲避的開放空間，以減少災害對民眾生命安全的損傷。

（四） 生態與環境的功能

　　都市與周邊的農地以及其相關農業基礎建設 （ 包括農業引水道、蓄水池等等 ） 不但提供民眾親近自然的機會，亦可以發揮環境綠美化、調節氣候等提高都市民眾生活品質的效益。

三 . 都市農業發展、都市農地利用相關社經背景已有明顯變化

　　日本於 2005 年人口達到高峰後，正朝向逐年減少演變，並且，日本全國人口結構亦持續發生變化，主要兩個最明顯的現象即為「高齡化」與「少子化」。自 1970 年起， 65 歲以上人口自 1970 年的 739 萬人，至 2005 年增加到 2,576 萬人，成長為近 3.5 倍，而幼齡人口 （ 0-14 歲 ） 則由 1970 年的 2,517 萬人水準下降至 2005 年的 1,759 萬人，縮減兩成左右。而日本政府預期未來高齡化與少子化問題仍將益趨明顯，預估至 2050 年時，高齡人口將成長到 3,764 萬人，而幼齡人口預估減少至 821 萬人，同時導致整體日本人口從 2005 年的 1 億 2 千 8 百萬人下滑至 9 千 5 百萬人左右。

　　隨著總人口的持續下滑，以及人口結構的變動，使得日本國內對土地與住宅的需求也產生明顯的變化，以 1996 年 新設住宅的建案超過 160 萬戶的規模，迄去年以下降到約 80 萬戶新設住宅建案，相當於 45 年前之水準。而土地市場亦由於需求的變動，現行公告地價甚至低於 25 年前的地價水準。由此可見，日本的社會形態正由過去持續發展，重視「量」為主的「成長社會」，逐漸轉化為重視環境，保留更好的資源給下一代，以「質」為主的「成熟社會」。

　　2009 年針對東京都居民進行「是否希望東京地區保留農業與農地」的調查，近 8 成 5 的民眾希望保留農業與農地，只有 3% 左右的民眾持反對意見，顯示民眾對都市農業的觀念產生了轉變。爰此， 2010 年的「食料、農業、農村基本計劃」中提出了振興都市與周邊區域農業的政策方向，希望結合民眾的認同，推動永續性的都市農業，進一步發揮都市農業的多面向機能。

　　由於社會經濟背景、民眾價值觀的轉變，也使得日本人民、政府重新審視農地、土地資源使用的合理性。

四 . 都市計畫制度變遷與都市農業

　　日本自昭和 43 年 （ 1968 ） 制定新都市計畫法，劃定「市街化區域」及「市街化調整區域」 （ 概念相當於我國的都市計畫區 ） ，以及後續制定的相關法令，其誕生背景多在日本經濟高度發展時期 （ 約 1970~1990 年間 ） ，包括 1970 年修正的農地法，將都市農地轉用的規範由許可制改為申請制； 1973 年修正地方稅法，使三大都市圈 [3] 的部份農地與住宅用地適用相同課稅標準 … 等等。而這些法令的制定與修正，在當時的社會背景下，多半以經濟發展，產業轉型為目標，因此該時期的都市農地角色，可以視為「轉為非農用 （ 住宅 ） 的預備用地」。直到平成年間 （ 約 1990 年後 ） ，日本遭遇泡沫經濟崩盤，經濟成長遲緩以及人口結構變化等社會背景的轉變，迫使政府與民間重新審視都市農地所應扮演的角色。國土交通省於 2009 年設置都市計劃制度小委員會，全面檢討日本的都市計劃制度，討論重點之一即為都市農地之定位，應從「轉為非農業使用的預備用地」以及「是否進行農業都沒關係」的消極性角色，轉化為「設法保全，並持續進行農業使用」的積極用途。

前述委員會的討論中針對都市農地的經營也提出一些重要的問題，包括：

（一） 都市農地相關建築法規仍不周全

　　都市農家的經營收入多半依賴不動產所得與非農業部份所得，若非如此將導致都市農業難以維持，因此在這樣的經營型態與背景下，若一昧強調保存都市農地卻沒有良善的配套制度顯得相當不切實際。

（二） 農業政策的配合相當重要

　　考量現行都市農地的分布型態 （ 大多零散分布在住宅區 ） ，建立合適的管理方式、以及加強市民參與等農業政策及制度相當重要，如此才能真正活化並永續經營都市農業，進而發揮都市農業應有的多面向效益。此外，未來針對「規劃保留的都市農地」與「仍可自由變更使用的土地」是否應適用不同稅負水準的公平性、都市計劃與農地制度如何搭配、農地生產機能水準、以及如何兼顧土地持有人的意願等議題也都是相關農業與土地施政單位所應審慎考量的。

　　基於社會背景的改變，除政府外，地方組織對都市農業與保留都市農地等議題也展現了積極的作為。 2010 年由日本全國各地方共 74 個團體共同成立了「全國都市農業振興協議會」，主要活動重點包括： 1. 推動農業振興、 2. 向民眾宣導都市農地、農業的重要性、 3. 督促政府與相關團體對都市農業的積極作為。另外，同年東京都內 38 個地方單位也共同成立「都市農地保全推進自治體協議會」，積極針對中央、地方政府提供建言，督促相關法令制度的改正與建立。

五 . 振興都市農業需各階層全面性的配合

　　近幾年來，日本農協集團對都市農業振興相當重視，認為要振興都市農業，首先要從與消費者關聯性最高的法制與稅制方面著手， 2009 年時該集團設立都市農業對策研究會，針對振興都市農業的做法進行檢討，並於同年彙整為「 JA 都市農業振興方策 （ 草案 ） 」，並於次年 6 月由 JA 全中提出發揮農業協同組合功能、活化農業與農村相關政策建言，督促政府重視都市農地、農業在都市計劃中所扮演的重要角色，以及相關法規、制度的政策建言。

　　歷經今 （ 2011 ） 年 3 月東北震災後， 5 月 JA 全中再度對政府提出「吸取東日本大震災的教訓並推動農業復興相關建言」，強調都市農地的多功能價值，例如推動「防災農地登錄制度」，強化都市農地作為防災、避難與復舊用途，一方面發揮都市農地所應有的防災功能外，並將農地的多功能概念廣泛推廣給都市民眾，因其認為都市農業的振興，除政府當局努力之外，民間 （ 尤其都市住民 ） 的參與與支援亦不可欠缺，民眾必須普遍認同農地的真實價值，並樂於參與，支持都市農業的經營，才有可能塑造出具永續性的都市農業。

六 . 結論與建議

　　因時代、經濟背景與社會結構的變遷，日本都市農業所扮演的角色，以及政府施政的思維正出現巨大的轉變。以往以經濟發展為核心考量，導致農地轉用、開發過度自由，使具有包括糧食供給、防災、環境綠美化等多重功能的都市農地變更為住宅等其他用途。在日本歷經 1990 年後泡沫經濟崩盤，成長衰退、高齡化與少子化等社會結構的轉變後，以持續擴張、開發為主體的土地政策已經不合時代需求，取而代之的是都市農地的環境效益逐漸受到重視。然而，變更為其他用途的農地要回復到農業使用相當困難，因此「保全現有的都市農地，使其發揮應有環境效益」成為現階段日本政府仍可作為的部份。

　　我國現階段經濟成長、高齡化與少子化等社會問題雖不如日本嚴重，但現行對於土地利用規範仍然使農地轉用、荒廢情形時有所聞。尤其民國 100 年五都合併改制後，都市計劃用地的擴展勢必加速，原高雄縣、台南縣、台中縣及台北縣的許多農業生產用地恐加速流失。

　　日本的例子提供吾人一個深思的機會，農地是寶貴的，具有生產、生活、生態等多面向的功能，但農地同時也是脆弱的，一但轉做非農用途，欲使其恢復農用就十分困難。因此，我國是否也該思量如何保全這些既寶貴又脆弱的資源，並使農地發揮應有的三生功能，而不是讓農地繼續扮演「準備轉作非農業用途」的角色。

附 表 都市計畫制度變遷與都市農業

資料來源： 2011 年 5 月日本農業新聞

[1] 協同組合 の 役割 発 揮 による 農業 ． 農村 の 活性化 に 向 けた JA グループの 政策提言

[2] 東日本大震災 の教訓をふまえた農業復権に向けた JA グループの 提言

[3] 三大都市圈係指首都圏 ( 東京地方 ) 、中京圏 ( 名古屋地方 ) 、近畿圏 ( 京都大阪地方 ) 。