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美韓牛肉爭端:問題與現況

駐美代表處經濟組副組長 林麗芳 編譯

. 美韓牛肉與狂牛症關聯之爭

  南韓自 1990 年代後期 , 成為美國 重要之牛肉 exporters, particularly the United States. 出口市場。 In 2003, beef imports accounted for nearly 75% of So 2003 年南韓全國消費之牛肉 75% 係仰賴進口,其中美國占總進口量之 50% ,成為 美國第 3 大牛肉出口國,出口金額 8 億 1,500 萬美元,出口數量 24 萬 6,595 公噸,占美國牛肉出口總量之 21% 。惟美國於 2003 年 12 月 25 日 發生第一起狂牛症病例,南韓旋於 2003 年 12 月 27 日 起禁止美國牛肉進口,兩國歷經長達 2 年之多次談判,南韓方於 2006 年 9 月 8 日 重新開放美國牛肉進口。美韓談判係以 30 月齡以下去骨並去除特定風險物質( SRMs ) [2] 作為重新開放美國牛肉進口之開放條件。嗣後南韓於 2006 年 10 月間自美進口牛肉中發現夾帶碎骨,南韓因此再度暫停美牛肉進口。

  南韓於 2006 年 10 月發現美國進口牛肉夾帶碎骨而暫停進口後, 牛肉市場開放議題一直與美韓 FTA 談判盤根錯節, 儘管 牛肉市場開放議題並未列入 FTA   正式議程,惟由技術階層提升至高層會議,並已影響 FTA 談判之整體動能。 Then-South Korean President Roh Moo-hyun, in a national address on April 1, 2007, stated he 2007 年韓國總統盧武鉉在 4 月 1 日 國情演說時表示,承諾美國 had personally promised President Bush that his government would “uphold the 布希總統檢視 OIE 對美國狂牛症風險狀況之 recommendations” of the World Organization for Animal Health (OIE) on the BSE risk status of 建議,並 the United States and “open the Korean [beef] market at a reasonable level.” The OIE is the 開放韓國牛肉市場至合理之程度。

  OIE 於 2007 年 5 月 22 日 認定 States is a “controlled risk” country for the spread of mad cow disease. 美國是 “ 風險控制( Controlled Risk ) ” 之國家。 USDA immediately requested that South Korea amend its import requirements for US beef 美國農業部立即要求南韓在一定時限內,修改其進口美國牛肉之規定 within a specified time frame to reflect this risk determination and to reopen its market to all U ,以重新開放所有美國 cattle and beef products. 牛肉及其製品。韓國動物衛生管理機構參照 OIE 規定,乃 eight-step process to assess the BSE risks of the US beef sector in light of the OIE finding, with 制訂 8 步驟之狂牛症風險評估過程,以期修改協議,適用於開放 US beef. 美國所有牛肉之進口。在此同時, 隨著美韓於 2007 年 4 月 2 日 達成 FTA 協議,南韓自 2007 年 4 月 23 日 起再度開放美國牛肉進口。惟 2007 年 10 月 5 日 南韓於美國進口牛肉中又再發現脊椎骨,違反美韓牛肉輸入條件,故南韓又再度禁止美國牛肉輸入 or did not meet other requirements laid out in the January 2006 agreement. 。

  南韓總統李明博於 2008 年 4 月 19 日 應邀訪問美國,為促成雙方國會批准美韓 FTA ,美韓雙方於 2008 年 4 月 18 日 簽署牛肉進口協議,南韓同意開放美國 去除特定危險物質( SRMs ) 不論年齡 之 所有牛肉及其產品進口。 雙方業者更於 2008 年 6 月底達成協議,透過自願性之品質系統評估( Quality System Assessment, QSA )計畫,美國僅出口 30 月齡以下去骨及帶骨牛肉到南韓。

. 2008 4 月美韓牛肉進口協議之反應

  While the US beef industry and US policymakers welcomed the April deal, Korean TV 儘管美國牛肉業和美國決策者歡迎 2008 年 4 月美韓牛肉進口協議 ,在南韓由於電視披露此   問題,網路散佈不實報導,引發美國牛肉安全性之質疑。加上南韓 large candlelight vigils in South Korea to protest the beef agreement. 反對黨 soon joined these protests, advocating that the government renegotiate or scrap the agreement. 加入抗議活動,主張政府重新談判或取消協議,南韓 Farmers also called for the National Assembly (Korea's parliament) to reject the KORUS FT 農民乃呼籲國會考慮在 2008 年 5 月之特別會議中,拒絕美韓自由貿易協定 when considered during a special session later in May 2008. 。 Opponents argued that the Korea 反對者並認為,南韓 government moved too quickly to strike a deal, and did not secure enough safeguards against th 政府太快達成 牛肉進口 協議,未顧及民眾安全之保障。

  2008 年 5 月 19 日 美韓雙方透過換文,同意南韓在國際協定規範下,有權保護民眾避免健康安全之風險,倘美國再發生狂牛症案例,可以禁止美國牛肉進口。 2008 年 6 月 21 日 雙方政府確定透過民間業者自願性 之 安排,由 南韓進口商及美國出口商達成 “ 商業理解 ” ,亦即自願性之品質系統評估( Quality System Assessment, QSA )計畫,作為 “ 過渡措施 ” ,美國僅出口 30 月齡以下去骨及帶骨牛肉到南韓。

  部分美國國會議員則質疑自願性安排之作法,強調南韓違反 2008 年 4 月之協議,未遵守國際標準,對未來美國與其他國家談判牛肉市場開放創下不良先例。

  南韓總統李明博原本期望藉由開放美牛肉進口,獲取美方對美韓 FTA 之承諾,從而達到增加貿易,提升南韓經濟之目的。惟南韓民眾卻認定政府為 FTA 犧牲民眾健康,認為政府簽署之協議是喪權辱國行徑,要求與美國重新談判,南韓政府迫於已簽署協議,面臨進退維谷之窘境,終於激發民眾大規模示威抗議,造成農業部部長、副部長下台及總統支持度大幅下滑之效應。

. 美韓 FTA 之牛肉議題

  根據美韓 FTA ,南韓應於 15 年內取消自美國進口牛肉 40% 之關稅;惟進口數量遽增時,南韓可實施特別防衛措施,採取加重課稅;第一年啟動加重課稅之基準數量為 27 萬公噸,隨後每年增加 2% ,至第 15 年啟動加重課稅之基準數量為 35 萬 4,000 公噸。美韓 FTA 另規定應於 15 年內取消牛雜 18% 之關稅及其他牛肉製品 22.5% 至 72% 之關稅。

  美國國際貿易委員會( ITC )估計,倘美韓簽署 FTA ,南韓完全開放牛肉市場,牛肉貿易恢復正常,且逐年降低牛肉關稅及提高啟動特別防衛措施之基準數量,美國牛肉出口至南韓市場,將可增加 6 億至 18 億美元以上(約成長 58% 至 165% )。美國農業局聯盟( AFBF )預測,倘美韓簽署 FTA ,美國牛肉之出口金額將增加 2 億 6,500 萬美元。惟 AFBF 憂心,倘 FTA 延宕,南韓民眾逐漸習慣占價格優勢之澳洲牛肉,屆時即使取消 40% 關稅,美國牛肉仍難具競爭力。因此,美國牛隻生產者及肉品加工產業各界,皆極力支持儘速通過美韓 FTA 。

  美韓 FTA 歷經 10 個月談判,於 2007 年 4 月 2 日 完成協議,部分美國會議員揚言,倘南韓不完全開放牛肉進口,將反對美韓 FTA 提交國會審議及批准通過。

. 2008 年美韓牛肉進口協議實施情形

  依據 2008 年 6 月美韓民間業者所訂之協議,美國牛肉出口至南韓,其牛肉場及肉品工廠,必須經過美農業部農業市場署( AMS )認可屬「出口證明」計畫( Export Verification, EV )或自願品質系統評估( QSA )計畫者。

  美韓實施 2008 年牛肉進口協議之後, 2008 年美國牛肉銷售南韓共計 5 萬 7,269 公噸,金額為 2 億 9,400 萬美元,其中帶骨牛肉產品為 17 億 1,800 萬美元,比 2007 年出口金額增加 148% ,出口數量成長 128% 。雖該協議僅實施半年,但美國牛肉已占南韓牛肉進口市場之 15% ,為南韓第 4 大牛肉進口市場。

  2009 年美國牛肉出口南韓共計 5 萬 5,633 公噸,金額為 2 億 1,600 萬美元,比 2008 年出口金額減少近 27% ,出口數量減少 3% 。主要由於澳幣對韓圜匯率之優勢,澳洲牛肉出口南韓金額遽增所致。

  2010 年美國牛肉出口南韓總計 11 萬 2,757 公噸,金額達 15 億 1,800 萬美元,占南韓進口牛肉市場之 32% ;比 2009 年出口金額成長 140% ,出口數量成長 103% 。自 2009 年 12 月美國肉品出口協會( USMEF )進行多項恢復消費者信心之促銷活動,加上南韓國產牛肉價格比進口牛肉高 2~2.5 倍,美國牛肉市場占有率持續上升。惟美國農部報告指出,美國牛肉在南韓消費市場仍有很大成長空間, USMEF 計畫未來在南韓進行更多市場促銷活動。

. 南韓牛肉示威對美韓 FTA 及雙邊關係之影響

  南韓牛肉抗議示威活動雖於 2008 年夏天落幕,惟其對美韓雙邊關係及李明博總統之立場,甚至美韓 FTA 之批准,均有深遠之影響。對南韓而言,由於南韓民眾對 2008 年 4 月 18 日 簽署之協議內容不滿意,要求重新談判,而南韓政府忽視民眾聲音,爆發 10 萬人集結首爾抗議示威。造成南韓內閣於 2008 年 6 月 10 日提出總辭,南韓總統李明博支持率下跌至百分之 20 以下,成為執政嚴峻之挑戰。

  對美國而言,牛肉抗爭象徵李明博總統可能對完全開放牛肉市場之政治意志力降低,此或許為美國牛肉未與 2010 年美韓 FTA 補充協定諮商掛鉤之原因。 2010 年 12 月 3 日 美韓 FTA 補充協定談判中,雙方在牛肉議題上未多討論,並無進展。

. 美韓 FTA 補充協定談判後牛肉市場開放現況

(一)美韓 FTA 最後補充協定談判之立場

  繼歐巴馬總統於 2010 年 6 月 26 日 宣布,盼於數月後在首爾 G-20 會議後,提交國會批准美韓 FTA 。行政部門與國會及利益團體即密集諮商,解決美國牛肉輸銷南韓之市場開放議題,討論多聚焦於美國牛肉如何依據 2008 年 4 月美韓簽署之牛肉議定書,達到完全之市場進入。

  美國 FTA 談判代表因面臨如何及採取何種方式方可讓南韓接受不論年齡之所有美國牛肉之輸入,致要求美國出口商牛肉加工時移除特定風險物質( SRMs ),並未成為議題。美國談判代表同時亦面臨擴大或重新開啟亞洲市場,如日本、台灣及大陸等之市場開放壓力。

  由於美國行政部門官員持續強調,確保美國牛肉市場完全進入之目標,此意味著南韓認同美國符合 OIE 之標準。惟美國貿易談判代表 Ron Kirk 及農業部次長 Jim Miller 公開表示,美韓 FTA 提交國會審議之前,行政部門無須達成美國牛肉完全市場進入之目標,取而代之的是尋求南韓承諾繼續朝此目標邁進。

  參議院財政委員會主席 Baucus 表示,盼不分年齡之所有牛肉均可達到市場進入,並以此當作美韓 FTA 批准之考量因素,渠強調 OIE 決議美國牛肉不分年齡均是安全的,並已獲 60 個國家認可。財政委員會首席議員 Grassley 則認為,確保進一步市場開放可與 FTA 批准程序,同步進行。

  美國養牛及牛肉業者盼早日簽署美韓 FTA ,俾減免 40% 之進口關稅。目前美國牛肉出口南韓市場持續成長,進口市占率亦持續增加。惟美國養牛及牛肉業者亦擔心,美國談判代表推動牛肉市場完全開放之速度過快,可能再發生類似 2008 年 5 月之南韓街頭抗爭,並認為促銷及向南韓民眾確保牛肉之安全,更能提高市場占有率。另有部分美國牛肉業者仍盼降低關稅之價格優勢,俾能與紐、澳牛肉競爭。

(二)美韓補充協定談判牛肉議題

  2010 年 12 月 3 日 之美韓補充協議談判,雙方著重於修正汽車相關條款,鮮少對牛肉議題有所著墨。隔日歐巴馬總統指示,持續朝美國牛肉完全進入南韓市場之方向努力。肉品業者亦再次表達支持美韓 FTA ,盼國會儘速通過該協定。

  國會則對此談判結果反應複雜。參議員 Baucus 即很不滿意,並表示不會支持美韓 FTA ,直到南韓完全開放牛肉市場。

  南韓談判之立場深受 2008 年牛肉抗爭事件影響,由於政治敏感度, 2010 年 11 月南韓總統李明博及歐巴馬總統舉行峰會,及 FTA 最後補充協定談判,均未討論牛肉議題。南韓貿易部長更確認,以後將不再討論開放不限年齡美國牛肉之議題,此一論述業於 2011 年 1 月獲南韓駐美大使證實。

(三)美韓牛肉議題未來可能之選擇

  由於目前開放美國牛肉至南韓市場,係基於一項議定書,並非美韓 FTA 之一部分。本( 2011 )年春天參議院是否通過美韓 FTA ,並不會改變美國牛肉持續輸銷南韓之現況。隨著美國牛肉銷售南韓市場之成長,南韓消費者習慣美國牛肉後,美國談判人員將居於較有利之立場,未來美方可藉由加工牛肉產品仿照目前自願性安排( Voluntary Arrangement ) ,以獲得南韓市場進入 7,500 萬美金之金額。另美方亦可將現行業者自願性安排,轉型為完全符合 2008 年 4 月議定之內容,以提高市場開放。惟要達成此一目標,美國必須在未來某段時間內(例如 3 、 5 、 10 年)不再發現 BSE 案例,且在此段時間內業界未發生違規事件;另外美國牛肉業者必須在南韓牛肉市場達到特定占有率,及 / 或 OIE 將美國牛肉之評等由「風險控制」國家降至「風險可忽略( Negligible Risk )」國家。而上述作法,卻可能傷害美國擴大其他肉類產品出口或傷害現有出口之利潤。爰美韓談判人員是否應同意改變現況,實係一值得商榷之議題,如欲改變,則可透過換文,達到修正 2008 年 4 月協議之目的。

本文譯自 Remy Jurenas and Mark E. Manyin , U.S.-South Korea Beef Dispute: Issues and Status , Congressional Research Service 7-5700, March 3, 2011

註 2 :特定風險物質( SRMs )係指動物之頭顱、腦、三叉神經節、脊髓、背根神經節、脊椎骨、扁桃腺及迴腸。世界動物衛生組織( OIE )於 2005 年 5 月認定,去除 SRMs 且經特定方式屠宰牛隻之牛肉,係屬安全,可以自由貿易。

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