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89年7月(第97期)

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因應加入WTO我國動物疫病防疫檢疫工作之策略


動植物防疫檢疫局 宋華聰

一、前言

  我國畜牧產業因受到民國86年發生豬隻口蹄疫及外在因素的影響,豬的產值佔整體農業產值的比率已自民國85年的27.53%降至87年的17.38%,連帶的使整體的畜牧產值亦自46.32%降至41.56%,幅度相當大。此種限制加上原本已存在的氣候、環保等自然條件限制,已成為畜牧產業發展的瓶頸。因此,能否提升生產技術及加強動物疾病防治,關係畜牧產業的生存與發展。

  為因應我國加入世界貿易組織後所面對動物疫病可能入侵之衝擊,及如何撲滅口蹄疫,恢復非疫區之優勢,建立動物疾病防治、通報、監控及疫情系統的健全動物防疫體系及動物檢疫體系為當務之急,才能有效地防治國內現有動物疫病和降低海外惡性動物傳染病及新疫病的入侵機會,增進國內各畜牧相關產業的競爭力,並能維護我國畜牧產業的生產安全,確保畜產品的衛生安全。

二、世界貿易組織

  世界貿易組織(World Trade Organization;WTO)是一個多邊國際經貿組織,於一九九五年元月正式成立,迄今有135個會員國。會員國間之進出口貿易價值已使全世界貿易值之90%以上,可謂是「世界經貿聯合國」。WTO之前身為關稅貿易總協定(GATT),創立於西元1948年元月,兩者均強調貿易自由化、公平化及透明化之經貿體制。就整體而言,WTO規範除包括原以商品貿易為主體之GATT外,並擴大至服務業及智慧財產權之貿易、糾紛仲裁等領域,會員國較GATT多,更具普遍性及包容性。

  WTO設立之目的在確保自由貿易,透過多邊諮商建立國際貿易規範,降低會員國間之各種關稅與非關稅貿易障礙,提供一個穩定且可預期的國際貿易環境,以促進投資、增進世界經濟發展、拓展商機及提升生活水準。我國欲加入WTO之原因乃是因為我國屬海島型經濟,經濟發展有賴國際貿易之拓展,近年來,我國對外貿易大幅成長,各貿易伙伴均要求我國應遵守WTO之規範,我國雖以承擔WTO會員國應負之大部分義務,但卻因非該組織會員國而無法享受對等之權利。因此,加入WTO乃為我國爭取應有權益,對抗不公平待遇之必要途徑。具體而言,加入WTO之意義在於:

(一)WTO可提供一個安全穩定的國際經貿環境,以更公平、合理、安全的條件進軍國際市場。

(二)得享有WTO會員體與我國彼此間之關稅減讓好處,降低我國產品之生產成本,使消費者享有物美價廉的產品。

(三)可利用WTO之爭端處理機制解決貿易摩擦,並參與多邊貿易談判,保障我國經貿利益。

(四)取得WTO之各種經貿資料,且可利用WTO論壇表達我國立場,爭取應有之國際經貿地位。

(五)提昇我國在國際上之經貿地位,取得參與非傳統貿易之國際政策決策機會,建立正式溝通管道。

  我國於1990年元月1日以「台、澎、金、馬關稅領域」名稱向關稅暨貿易總協定(GATT)提出入會申請案,而GATT理事會於1992年9月受理我國入會案,並成立工作小組審查我國經貿體制。1995年世界貿易組織(WTO)取代GATT,我申請入會案隨之更改為加入WTO。在歷經10次正式、3次非正式多邊工作小組會議,並與26個會員國進行兩百餘場雙邊諮商,至1998年3月,我國加入WTO農業雙邊諮商已全部完成,如今各國對我入會工作小組報告審查已達完成階段,俟工作小組報告被採認後,即可與我入會議定書一起送交WTO總理事會議決,完成我入會程序。由於我國是以已開發國家的身份進行申請,因此一般WTO成員國對於我國入會資格要求更為嚴格繁複。多數國家紛紛希望我國在入會前應將農產品進口關稅及非關稅貿易障礙降至發展程度相當國家之水準,入會後則更應持續調降或逐步撤除,是故,我國加入WTO 後,農業部門必然遭受相當之衝擊,並間接影響下游相關農產食品加工業的發展。

三、我國動物防疫檢疫業務之現況

  我國於民國87年8月1日成立行政院農業委員會動植物防疫檢疫局,為動植物防疫檢疫業務之專責機構,其中動物防疫業務方面由動物防疫組職掌,動物檢疫業務由動物檢疫組、所屬分局(基隆、新竹、台中、高雄4個分局)及10個檢疫站負責。目前主管之業務包括:

(一)動物防疫工作

  1. 推動豬瘟、及口蹄疫撲滅方案,督導地方的防疫機關落實動物防疫工作。並由相關機關人員組成聯合查核小組,不定時、不定點前往各縣市家畜疾病防治所、肉品市場及鄉(鎮、市、區)查核養豬戶實施豬瘟及口蹄疫自衛防疫與預防注射情形,並掌握各縣市執行撲滅方案之成效。

  2. 強化動物傳染病疫情監控與通報制度,調查及監測國內動物疫情,並防範國外惡性動物傳染病之傳入。

  3. 強化動物疾病診斷能力,加強動物疾病防治技術之研究。

  4. 辦理家畜、家禽、野生動物及水產動物疾病之防治,並輔導畜牧場強化自衛防疫。

  5. 指導地方政府妥善處理流浪犬之收容管理,並定期加強宣導教育勿隨意棄養犬隻,鼓勵為犬隻絕育等觀念,落實動物保護措施,提升國家形象。

  6. 辦理獸醫師(佐)登記管理及執業獸醫師在職訓練,強化獸醫診療體系。

  7. 加強動物用藥品管理,查緝取締市售不法動物用藥品及動物用原料要未依規定使用之情形,保障合法業者,導正動物用藥品市場秩序,同時加強禽畜產品中藥物殘留監控,確保禽畜產品衛生安全,維護國民健康。

(二)動物檢疫工作

  1. 配合動物疫情資料,研(修)訂動物及其產品檢疫條件及措施,並配合相關主管機關查緝動物及其產品之走私行為。

  2. 強化國外動物檢疫病之監測與預警系統及風險分析。

  3. 辦理輸入動物及其產品之檢疫及處理措施。

  4. 執行必須隔離留檢動物(如牛、羊、豬、犬、貓、馬、鹿、雞、鴨等)之隔離檢疫措施。

  5. 辦理輸出入肉品檢查之疫情報告、資訊蒐集,風險分析、諮商及諮詢服務。

  6. 辦理國際肉品檢查檢疫條件諮商。

  7. 實施國外檢疫與查證制度,派員查證輸出國動物疫病發生與防治、肉品檢查制度及輸出檢疫處理作業。

  8. 辦理輸出入肉品屠宰設施之管理、查核及督導。

  9. 辦理輸出入肉品檢查證明書簽發、查核及違規、申訴、糾紛案件之處理。

  10. 配合輸入國之檢疫法規,辦理輸出動物及其產品檢疫。

(三)屠宰衛生工作

  1. 辦理國內屠宰場登記、變更、換證等業務。

  2. 監督屠宰場之衛生管理作業。

  3. 執行畜禽屠宰衛生檢查。

  4. 改進屠宰衛生檢查技術、程序與方法。

  5. 查緝違法屠宰案件。

  6. 訓練及督導屠宰衛生檢查及查核取締人員。

  目前我國之動物防疫體系在中央為行政院農業委員會及其下屬之動植物防疫檢疫局,主管政策之制定、執行、策劃、指揮與運作。同時配合行政院農業委員會家畜衛生試驗所,負責防疫技術之研究開發與疫病之診斷工作。在地方則包括院轄市之家畜衛生檢驗所,與縣市級的家畜疾病防治所或動物防疫所,另外以特約獸醫師及鄉鎮公所之公務獸醫做為第一線的防疫人員。

  動物之檢疫體系在中央同樣為行政院農業委員會及其下屬之動植物防疫檢疫局,主管政策之制定、策劃、指揮與運作。在動植物防疫檢疫局另下設基隆、新竹、台中、高雄四個分局,負責動物檢疫工作之執行,而各分局下再設檢疫站做為第一線的動物檢疫單位。

四、加入世界貿易組織對動物防疫檢疫措施之衝擊與影響

  為因應全球畜產品貿易自由化與國際化的大原則,我國早已積極籌畫加入世界貿易組織,目前加入WTO已指日可期。加入WTO後,農畜產品進口將更加自由化,動物及其產品輸入之種類及數量將大幅成長,進口之國家地區亦將擴大,使挾帶動物疫病入侵的風險將更形增加,為減低可能造成的負面影響,動物防檢疫業務將必須在遵循國際規範下,採取必要的措施。其主要包括疫病之通報、通知與查詢業務,檢疫之診斷及作業流程透明化、公正化與公平化,重大疫病之風險評估,國家檢疫及診斷技術之標準化與專業化,雙邊或多邊檢疫技術之諮商,疫區劃定與解除之認證,防疫檢疫人員素質與專業知識之提升,全國疫情與國際疫情之監控與管制,輸入動物及其產品疫情之追蹤及隔離場之營運,專業疫病鑑定技術及現場診斷業務執行技術等,均需積極籌畫及推展辦理。

  在WTO之多項協定中,與動植物防檢疫業務有關之協定主要為「食品衛生與動植物檢疫措施」協定,簡稱SPS措施(Sanitary and Phytosanitary Measures)協定。所謂SPS措施是指用以保護人類、動植物生命或健康的所有食品衛生檢驗與動植物檢疫措施,目的在避免人類、動植物遭受疫病、疾病之傳染與農藥殘毒等之污染。此類措施都屬於貿易非關稅措施之範圍。為了將將這些措施加以規範,烏拉圭回合談判將其納入談判議題,進而達成協議,即所謂的SPS協定,於一九九五年元月正式生效,並由WTO成立SPS委員會負責協定的執行與監督工作。在我國加入WTO之後,所制訂之SPS措施將必須遵循SPS協定,包括符合科學原則、同等效力原則、透明化原則、不歧視原則、係依據適當之風險評估來訂定等,以消弭與畜產品貿易有關之障礙與爭端,並保障我國權益。

五、動物疫病防疫檢疫工作之因應策略:

  由於加入WTO後農產品貿易將大幅成長,動物防檢疫工作將愈形重要,針對農畜產品大量進口可能造成的負面影響,除加強動植物防疫檢疫局的功能外,亦將採取下列措施以為因應:

(一)健全動物防疫體系

  1. 儘速撲滅豬瘟及口蹄疫,創造非疫區之優勢:落實豬瘟及口蹄疫撲滅計畫,輔導養豬戶確實執行「清除豬瘟暨口蹄疫所需疫苗之種類及其管理辦法」之規定,完成全面性預防注射,嚴格管制未完成預防注射豬隻之買賣與屠宰,並加強肉品市場、繫留場及車輛之消毒,同時進行所有偶蹄類(包括牛、羊、鹿)之口蹄疫疫苗注射工作,防止疫病之傳播,加速疫病之控制與清除。

  2. 加強國內重大疫病防治,例如炭疽、新城病、豬瘟等,並對已撲滅之疾病例如狂犬病、牛瘟、牛布氏桿菌病等加強監測及預防工作。

  3. 監控尚未發生之惡性動物傳染病,例如高病原性家禽流行性感冒、牛海綿狀腦病、非洲豬瘟等。

  4. 強化疫情監控與通報系統,確實掌握國內疫情,並應加強獸醫流行病學調查,監控國內現存疾病之發生狀況,阻斷傳播途徑,加速疫病之控制,以防止疫病之發生與蔓延。

  5. 提供防疫輔導措施,加強業者自衛防疫之功能: 加強實施飼養場所及設備之消毒,飼養環境之改善,動物之隔離及病媒之驅除等衛生安全措施,並加強門禁、消毒、管制等措施及餿水養豬戶、化製場之管理,防止疫病傳入場內。

  6. 提升疾病檢驗診斷服務功能,建立完善獸醫診療體系,並推動重要疫病之預防治療控制計畫,開發有效疫苗及診斷試劑。同時對於國際畜疫會(OIE)及「動物傳染病防治條例」所列之重要傳染病的診斷標準,必須建立及定期修正以符合國際標準。

  7. 加強與國際研究機構進行重要疫病防治科技研究合作,發展快速診斷鑑定技術,籌設國家級動物傳染病檢驗實驗室,以作為採取適當防檢疫措施之依據。

(二)健全動物檢疫體系

  1. 加速研析世界各國的動物檢疫法規與掌握最新的動物疫情資訊,探討WTO與相關的國際組織如國際畜疫會(OIE)對動物及其產品的最新動物衛生國際標準、規範及措施與我國的相關性,並學習國際組織及世界各國對動物及其產品輸入的風險分析與量化分析之經驗與技術,加以評估,以符合我國國情之分析模式為準則,作為技術後援與進口衛生管制決策之參考。

  2. 遵循國際規範,採取必要之措施,強化動物進出口檢疫體系之監督與管理,防杜國外重大疫病入侵。

  3. 依據SPS協定,加強國外疫情資料之蒐集、分析與評估,以作為疫病風險評估之參考。

  4. 在符合SPS措施協定的精神及原則下,適時修訂檢疫政策與條件,以減少貿易爭端。

  5. 加強與貿易對手國進行檢疫諮商談判,消弭畜產品貿易之SPS爭端,保障我國權益。並應積極派員參與SPS委員會會議,瞭解過去有關SPS貿易爭端案例,增加處理該類問題的經驗。

  6. 加強研發進口畜產品檢疫技術與外銷檢疫處理技術,建立國外產地查證與查廠制度,查證輸出國疫病發生與防治情形,評估是否符合我國檢疫要求,以確保輸入我國之動物及其產品無感染疫病。

  7. 增修訂防疫檢疫法規,解決國際間動物及產品流通之檢疫問題,嚴格執行檢疫把關工作。同時籌建國家級動物隔離檢疫場,提供輸入動物檢疫之需要,確保輸入動物安全無虞,並仍應改善現有隔離場檢疫設施。

  8. 加強機場港口檢疫措施,利用精密儀器以加速檢疫程序及其精確程度。

  9. 加強檢疫人員專業與語言訓練,俾因應國際貿易自由化後驟增之業務。並應強化涉外事務之管理、規劃、諮商、談判、協調及合作之事宜。

  10. 加強疫病之調查與監測國內重大疫病防治情形。

  11. 加強檢疫重要性之宣導,促使全民瞭解檢疫之重要性與獲得共識,以減少檢疫執行上之困擾。

(三)建立動物產品衛生安全檢驗體系,確保動物產品之衛生安全

  1. 加強動物用藥品管理,擴大宣導用藥教育。

  2. 建立畜禽藥物殘留之防範與監控體系:修正「動物用藥品管理法」,增列有關防範畜禽產品殘留藥物之相關條文、加強動物用藥品及含藥物飼料添加物之管理。

  3. 強化畜禽屠宰衛生檢查及管理:統合禽畜屠宰場、肉品檢查與肉品來源追蹤等管理,並提升肉品衛生檢查及檢驗技術,落實畜禽產品安全責任制度。

  4. 宜建立跨部會農水畜禽產品衛生安全管理之聯繫溝通機制,以強化產品衛生安全管理工作。

(四)加強走私動物及動物產品之查緝,防範國外動物疫病之入侵

  1. 加強與行政院海岸巡防署、財政部關稅局、內政部警政署及法務部調查局等緝私單位聯繫,強化農產品走私查緝。

  2. 為鼓勵民眾勇於檢舉走私,共同打擊不法,訂有獎勵法和檢舉免費電話080-039-131。

  3. 與緝私單位研商修訂相關法令,加強對走私者之處罰。

  4. 防止境外不符合衛生安全條件的農畜漁產品輸入,杜絕疫病入侵途徑。

(五)因應兩岸關係之動物防疫檢疫措施

  1. 健全動物防疫體系:蒐集大陸地區動物疫病資訊並研訂其風險評估及損失估計基準,針對可能入侵之重大疫病進行監控,並研擬緊急撲滅防疫措施。

  2. 健全動物檢疫體系:在符合SPS之相關規範及現行大陸政策下,嚴格執行自大陸進口之產品的檢疫工作。未來兩岸皆加入世界貿易組織後,大陸方面可能提出非疫區之認可要求,我方需依SPS規範審核或查證其所提出之非疫區資料是否有足夠之科學證據支持。而依檢疫條件輸入之畜產品則需派員前往查證及查廠其防疫檢疫措施是否符合我方規定,其他疫情不明之動物及其產品則需依風險評估後擬定檢疫措施據以實施。目前我國現行大陸政策尚未允許兩岸官方機構之相互交流,且未開放兩岸相互認證,因此近期內能否依SPS規範進行之檢疫措施則還需視國家政策之制定情況而定。

  3. 防範自海上走私大陸動物及其產品,避免因沿海地區之小額貿易造成疫病入侵,與緝私單位合作加強查緝走私工作。

  為籲請全國國民有全民防疫的觀念並了解我國動物防疫與檢疫業務之推動情形與相關法規,共同維護我國動物生產之安全環境,本局特設有網站(http://www.baphiq.gov.tw),歡迎大家上網查閱指教。

六、結語

  加入世界貿易組織有利於我國之國際貿易拓展及國際地位之提升,但其對我國畜牧產業之影響是無法避免與忽視的。為減少可能對我國畜牧產業之衝擊及負面影響,則需在綜合考量國際性、本土性及前瞻性等因素下,確實提升畜牧產業競爭力,訂定畜牧產業的永續經營基礎。動植物防疫檢疫工作對畜牧產業生產環境、自然生態維護與國人生活層面之關係密切,唯有加強動植物防檢疫工作的成效,才能防杜外來疫病之入侵,保護國內畜牧產業生產環境之安全,降低生產之成本,進而維護國人健康、增進經濟發展及提昇國際形象。其成效則有賴於健全的法令與體制,專業的知能與技術,充足的人力與配備,並需有國際的宏觀與作為,加上全民的參與及配合。

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