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89年7月(第97期)

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立法院土石流專案報告


土石流及坡地災害防範計畫執行概況 與921震災後全島水土保持處理情形

89年6月8 日農委會主任委員陳希煌在立法院經濟及能源委員會報告

壹、 前言

  台灣地區地質脆弱、地形陡峻及地震頻繁,山區容易發生山崩及地滑,並產生大量砂石堆積於山谷河床,每逢豪雨泥砂隨河水急瀉而下,形成土石流;尤以921震災後,災區地下水文位移及山崩地滑情形非常嚴重,引發土石流之頻率及規模將更大幅度提高,潛在土石災害也將更嚴重。

   本年2月20日起因受滯留鋒面影響,台灣中部山區發生局部大雨,自2月20日零時至25日12時止,出現較大雨量地區為南投縣仁愛鄉(合歡山)713公釐,苗栗縣泰安鄉(觀霧)597公釐,各地陸續傳出災情。4月下旬至5月初,中部山區再度受鋒面影響出現多場豪大雨,再度造成部份山區崩塌、落石、交通中斷之災情。

  本會為防範土石流二次災害發生,於921震災後特擬定「土石流及坡地災變防範執行計畫」,進行土石流危險溪流等多項調查,並加強各項防災措施,以協助災區加速復建,讓災害損失減至最低。同時為減低颱風豪雨季節來臨時可能帶來土石災害,本會特擬定「921災區土石災害緊急水土保持處理計畫」,成立緊急處理小組,以921震災地區為重點,現場會勘研判後認為需緊急處理者,當場立即決定採取緊急水土保持措施,減低人民生命財產損失,維護公共安全。

貳. 土石流及坡地災害防範計畫執行情形

一、土石流危險溪流調查、緊急處理措施及防災宣導

(一)土石流危險溪流調查:921震災後,中部山區發生多處崩塌,造成土石流危險溪流發生機率大為提高。為防止土石流災害,本會水土保持局於震災後即委託財團法人成功大學研究發展基金會,針對有效集水面積3公頃以上之危險溪流辦理「土石流危險溪流調查計畫」,並於本年3月底完成。經判釋調查結果,災區六縣市土石流危險溪流共計370條,其中苗栗縣61條,台中縣71條,台中市3條,南投縣181條,彰化縣六條,雲林縣8條及嘉義縣40條。

(二)土石流危險溪流緊急處理措施:為減少發生二次災害,本會已擬定「921災區土石流緊急水土保持處理計畫」,針對921震災區所調查出之土石流危險溪流、潛在危險村落,由本會水土保持局及林務局分組勘查並擬定緊急處理措施,該計畫截至6月5日止,已完成現勘584處,其中需緊急處理者40件,經費9仟106萬元,目前已由各執行單位陸續辦理發包中。

(三)土石流危險溪流防災宣導:本會水土保持局已於4月7日召開「全國土石流防範會議」及12日召開「921震災區土石流防災會議」,分3批邀請各縣市政府及921震災區內鄉鎮公所農業及防災單位與會,上揭會議除邀請台灣大學張石角教授及成功大學謝正倫教授,針對危險村落調查結果及土石流二次災害防範詳加說明外,同時將土石流調查結果及坡地災害防範資料分送各單位參考,並請與會單位廣為宣導;同時決議請各縣市政府與鄉鎮公所務必於四月底前將調查結果所附保全對象內居民清冊建檔完成,並納入縣市政府防災體系內,俾利由防災單位續辦防災及疏散計畫。本項工作截至5月底止,台中市、彰化縣及雲林縣部分建檔完成,餘苗栗縣、南投縣、台中縣及嘉義縣則正積極辦理中。

二、 高危險潛在村落調查劃定

  本項計畫由本會水土保持局委託中華民國工程環境學會辦理,已於89年3月底完成。經判釋屬高危險潛在村落共計65處,其中苗栗縣2處,台中縣13處,台中市三處,雲林縣4處,南投縣42處及嘉義縣1處。其中處理建議列為需「遷建」或「建地退縮」者,則請縣市政府確定主辦單位後推動辦理;如需緊急處理者,則併入「921災區土石流緊急水土保持處理計畫」內辦理。

參. 九二一災區土石災害緊急水土保持處理計畫執行情形

一、計畫概述

  本計畫係依據水土保持法第二十五條至第二十七條及第三十一條、水土保持法施行細則第三十五條等有關規定,為保護公共安全,實施緊急水土保持處理與維護。計畫目標主要針對921災區高危險崩塌地及土石流危險溪流,作緊急水土保持處理,減少發生二次災害。實施山坡地災害緊急處理防治工程,迅速有效處理突發性山坡地災變,達到減災、消災之目的。

  計畫實施時間自本年5月22日至6月22日止,預定投入工程經費2億元。實施地區以921震災地區,包括苗栗縣、南投縣、台中縣、台中市、彰化縣、雲林縣、嘉義縣等為重點。緊急水土保持處理對象包括:(1)高危險潛在村落共計65處、(2)災區6縣市土石流危險溪流共計370條、(3)九份二山堰塞湖緊急處理、(4)本年2月至4月豪雨土砂災害處理、以及(5)其他土砂災害防制等。

  自5月22日起本會已成立十二個緊急處理小組正式展開行動,由本會水土保持局、林務局、林業處及水土保持、大地工程、環境工程、衛星資訊等學者專家組成。經小組現場會勘認為需緊急處理者,當場立即決定處理工法、執行機關、估算工程數量、核列工程經費、執行期限,並當日簽報核定後立即辦理測量設計及發包施工,以簡易工法如釘鋼軌樁、蛇籠、護坡、擋土牆、排水溝、疏浚等小型工程,補強各項緊急水土保持措施。

  對於災變規模大,短期內無法整治者,將依整體規劃結果,分年分期納入年度預算辦理。此外,並視區域性需要,設置監測系統、建置通報系統、研擬緊急疏散、避難體制,並加強防災救災宣導及避難演習,教育居民擬具防災共識,在豪大雨來臨之際,做好防範措施,必要時能迅速遠離危險地區,確保生命財產安全。

二. 計畫執行情形

(一)本計畫業於5月21日成立12個緊急處理小組,由本會水土保持局、林務局、林業處及學者專家組成,分赴現場正式展開行動。

(二)截至6月5日止執行成果:預定勘查755處,已勘查584處,已提報辦理緊急處理工程者共40件,需經費9千106萬元。其中水土保持局預定勘查549處,已勘查434處,已提報辦理緊急處理工程者共26件,需經費6千7百96萬元。林務局預定勘查206處,已勘查150處,已提報辦理緊急處理工程者共14件,需經費2千310萬元。

肆、震災後水土保持措施及處理情形

一、 衛星影像監測成果

  本次921大地震造成中部山區嚴重山坡崩塌、地層滑動及土石崩落堆積等情形。地震後本會立即向中央大學太空遙測中心取得法國之SPOT衛星影像資料,並進行震災地區新增崩塌地分佈情形、規模大小及崩塌面積估算等判釋分析工作,經判釋結果,地震後中部山區新增崩塌地達2,365處。

  針對新增加的崩塌地,本會水土保持局除已完成全部崩塌地之現場勘查作業,以瞭解危險程度及現場處理需要外,且據以研擬緊急、近期及中長期等具體處理對策。此外,本會水土保持局近年來積極推動的「利用衛星影像輔助山坡地監測管理與監測計畫」,在921大地震後,確已發揮了該項系統在山坡地土地利用變異監測資訊方面的預期功能,提供相關決策支援之成效更是顯著。

二、治山防災構造物全面總體檢

(一)本項計畫係由本會水土保持局委託屏東科技大學及成功大學共同辦理,截至5月底止,已完成檢查水土保持構造物1,421件,完成比率約為76%,其中南投縣586件,嘉義縣256件,雲林縣149件,台中縣191件,苗栗縣239件。經檢查結果應補強125件,須重建93件。惟因2月份豪雨後山區道路路況不良,導致部分現場無法到達,且本局工程所及縣市政府之協助會勘人力優先投入災後復建工作,故本項工作將延至89年6月底方可完成。

(二)有關損毀及應補強等後續工作部分,均已函請原執行單位派員處理。截至5月底止,已完成處理13件(苗栗縣1件,雲林縣12件),另2件(南投縣)列入921震災復建工程處理,其餘部分,擬列入以後年度執行計畫時再行統籌處理。。

三、 崩塌地調查及治理規劃

  本項計畫係由本會水土保持局委託工業技術研究院能源與資源研究所辦理,已於3月底完成。依據航空照片判釋結果,921震災區崩塌地點數為21,903點,崩塌面積為8,620.6公頃,其中苗栗縣317點、面積103.1公頃,台中市678點、面積112.4公頃,台中縣4,502點、面積1,059.9公頃,南投縣15,536點,面積6,192.5公頃,雲林縣870點、面積1,152.7公頃。

  上述調查資料除可提供為日後集水區治理規劃之參考外,其中危險等級評定為高危險者已優先派員勘查處理。

四、 國有林崩塌地復舊造林

  為避免地震災區民眾遭受二次災害,本會林務局針對部份可能立即危害之國有林班崩塌地,積極辦理復舊造林工作。震災發生後林務局立即以航空照片判釋配合地面逐一調查後發現,南投縣九九峰、雲林縣草嶺及中橫公路沿線地區國有林班崩塌地面積廣大,亟須辦理復舊造林面積有1,127公頃,經費需求為2億2千9百萬元。

  第一期計畫造林面積552公頃,辦理栽植造林面積341.16公頃、植插造林面積32.87公頃、直播造林面積178.05公頃,期促其綠化,俾縮短裸露地植群演替時程,儘速恢復森林生態系之生機。第一期復舊造林工作,分別由林務局東勢管理處、南投管理處、嘉義管理處執行,全部發包作業已於89年2月24日完成。惟2月間又遭豪雨侵襲,其中220公頃造林地土壤流失,已無法進行造林。截至五月底止,已完成造林面積計352公頃。

  第二期計畫造林面積575公頃,自90年1月起至93年12月止,分4年辦理,經費需求為1億2千9百萬元,已編列於中長程公共建設—加強造林及森林永續經營計畫中,將循序執行。

五、 山坡地崩塌保育綠化

  921震災後,一般山坡地範圍內之崩塌地計2,003處,面積2,539公頃(不含林班地362處),為期早日使快速植生復舊,本會水土保持局於災後即會同中興大學及災區縣市政府、鄉鎮公所等相關單位進行現場會勘,並依崩塌地對村落、住家、公共設施等影響之優先次序,初步選定須優先植生復舊處理者計112處,面積579.5公頃。至本年6月5日止,投入經費計1億2百84萬餘元,核定辦理崩塌地植生綠化工程38件,面積156.2公頃,其中25件需配合基礎工程後再進行植生,本項工作已完工10件,施工中23件,另五件尚未發包,正積極趕工中。另該局亦委請中興大學辦理921災後崩塌地植生工法之建立與評估,預定於89年12月底前完成。

六、治山防災及農路復建工程

  921地震後,本會水土保持局及林務局即於當日成立防災中心,並分組派員勘查災情,經該局各工程所、林區管理處、縣市政府、鄉鎮公所派員現場勘查陸續所傳回之查報結果,以有立即危及人民生命財產安全、或有二次災害進而擴大災情之虞者、及山區道路影響對民眾對外交通、農產物運輸需要即時搶通農路者列為優先處理,其次序如下:

(一)需緊急搶修工程 經派員赴現場勘查,認為有立即危及人民生命財產安全,須立即搶修及修復之治山防災工程,計37件,經費1億6千9百97萬元,另農路計54件,經費1億4千150萬元,以上共計91件,截至5月底,已完工66件.施工中19件,尚發包中6件,執行進度89%。

(二)防汛期前需優先復建工程 為避免今年雨季來臨,受豪雨之影響,產生二次災害進而擴大災情,由行政院921震災災後重建推動委員會88年11月30日核定之「行政院921震災防汛期前需優先復建農業工程經費」,交由本會水土保持局及林務局執行優先辦理復建之治山防災工程136件,經費五億6千5百45萬元,另農路工程139件,經費4億2千3百45萬元,林道42件,經費3億5千4百93萬元;以上共計317件,截至5月底,已全部發包,目前施工中102件,完工215件,執行進度為85.43%。

(三)一般復建工程 經行政院公共工程委員會89年1月5日審查核定治山防災復建工程計313件,復建經費為10億3千9百11萬元,另農路200件,復建經費為4億6千4百83萬元,林道23件,經費6千9百40萬元,其他一般水土保持工程8件,經費1千零44萬元,以上共計544件,復建經費為16億8千3百89萬元,截至5月底,已發包180件,執行進度38%,目前正加緊趕工辦理發包施工作業。

七、九份二山堰塞湖處理情形

  921震災後,造成南投縣國姓鄉南港村澀子坑崁斗山一帶嚴重崩塌,致使原有韭菜湖溪自中興橋上游起至興農橋被土石掩埋長約1千6百公尺,因而形成韭菜湖溪及澀仔坑溪兩處堰塞湖。為有效防止該區災害發生,本會水土保持局除自辦緊急治理措施外,並將整體治理規劃措施部分委託中興大學辦理。處理措施如下:

(一)溢洪道開設與補強工作:去(88)年十月份完成開挖緊急溢洪道,長度1,450公尺,經費350萬元,另於本年四月30日溢流後,除迅速填補滲坑空洞外,並於本年5月5日辦理下游段溢洪道拋塊石保護工程,經費332萬元,該工程現已完工。

(二)開闢通往堰塞湖道路:為前往堰塞湖觀測及便利九份二山地區交通,於921震災後即辦理「金瓜寮農路緊急搶修工程」及「金瓜寮農路修復工程」,經費合計1,493萬元,目前前項已完工,後項進度60%。

(三)設置土石流監測預警系統:已於堰塞湖、崩積區、中興橋及下游南港村設置水位監測計、紅外線監視儀、土石流鋼索檢知器及警報廣播系統等監測儀器。

(四)施設防砂壩工程:為抑止土石下移,以穩定崩塌地之坡腳,已辦理「九份二山災害治理工程」並於中興橋上方興建防砂壩兩座,該工程已於5月12日完成發包施工,經費3千5百60萬元,預定於今年8月底前完成,目前進度65%。

(五)召開技術諮詢會議:為邀集專家、學者共同研商九份二山災害區治理對策,已分別於88年12月22日、89年4月11日及5月12日召開三次技術諮詢會議。

(六)防災及疏散演練:已於5月15日會同南投縣政府、國姓鄉公所共同辦理「九份二山土石流危險區防災疏散演練」示範,經費98萬元。

(七)崩塌裸露區植生綠化:為減少崩塌裸露區土壤沖蝕流失,造成下游河道淤積,危害下游居民安全,辦理及「人工草種撒播植生」,植生面積計75公頃,所需經費共計約538萬,預定於今年6月底前完成。

(八)坡趾壓重及溢洪道拋塊石續辦等工程:為增加崩塌土體之穩定性、避免向源侵蝕及減少地下水滲流影響,將於崩塌堆積區末端以貨櫃填土石等工法進行(八)坡趾壓重工程、溢洪道繼續辦理拋塊石工程及深坑整平,全部經費估計約2仟萬元,目前正進行細部設計。

(九)整體治理調查規劃措施規劃辦理情形

  目前由本會委託中興大學規劃之防災及疏散計畫之土石流觀測機制已於4月30日設立完成;至於有關崩塌堆積土體及堰塞湖之規劃草案,中興大學已提出並由本會水土保持局審查中,近期將再召開第四次諮詢會議討論,以做為後續治理計畫之執行方針。

伍、結語

  目前台灣地區水土保持工作,主要係配合跨世紀農業建設方案之推動,做好水土資源之保育及合理利用;在兼顧山坡地生態維護之原則下,加速推動台灣地區整體性治山防災、維護山坡地蓄水保土之功能、以減少土石災害之發生。在長程目標方面,仍應繼續加強山坡地保育利用管理,落實「水土保持法」之監督管理新制度及建立土石流觀測系統;同時透過教育與宣導,提昇民眾對水土保持之觀念,廣徵水土保持義工,並走入社區協助政府推動水土保持工作,減少人為對自然生態環境之破壞。

   台灣地區地形、地質、氣候條件特殊,每逢雨季災害頻仍。治山防災係國家百年大計,未來4年應寬列預算,以集水區為單元作有系統之治理,對於災害嚴重之集水區及已劃定之特定水土保持區並應優先編列經費辦理。此外,本會亦將持續結合相關部會及學者專家繼續辦理災區以外地區相關調查規劃工作,共同為減低天然災害損失而努力,以期確保居民生命財產安全、創造美好的生活空間。

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