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100年9月(第231期)

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理性思考農業直接給付措施


國立台灣大學農業經濟學系教授  陳郁蕙

  前一陣子政府宣佈提高稻穀收購價後,引發相關議題。部分專家學者建議政府應該調整糧食保價收購政策,改採對地補貼措施,農民才能真正獲益。事實上以目前台灣農業結構,若無相關配套機制貿然採行對地補貼,恐橫生枝節,故宜審慎為之。不過國內長期實施農業支持所造成之龐大財政負擔、降低農地利用效率、農地閒置甚至荒廢等問題,使台灣之農業政策到了該妥善檢討及調整的時刻。

  「保障農民所得」和「確保糧食安全」是目前各國農業施政之主要目標,而 農業補貼是世界各國農業保護中最常使用的一種政策工具。一般而言,對農民的直接補貼大致可分為以「人」為對象之補貼與以「地」為對象之補貼。由於我國兼業農比例高,大家對農民之定義看法紛歧,所以早在十幾年前即有不少學者認為以「地」為基礎之補貼較為可行( 即目前國內各界所言之「對地補貼」)。 不過當時因已實施水旱田利用調整計畫, AMS 削減已符合國際規範,故未進一步思考對地補貼之可行性。根據 OECD 之定義,政府直接給予農民之補貼稱之為直接給付,故對地補貼只是直接給付措施中的一環,為符合國際規範,各國早已廣泛採行之固定直接給付即屬於以土地為基礎之補貼。但固定給付措施也不是完美無缺,韓國實施的固定給付措施領取對象是地主,而實際從事耕作的生產者不但領不到補貼(韓國佃農比例為 45% ),地主甚至將此項直接給付金額反映在地租上,因此曾經造成社會上極大反彈,值得借鏡 。我國未來在思考政策調整時,若缺乏全面考量,僅採行以土地為基礎之補貼,恐將不利現行小地主大佃農政策的推行。另外, 調整保價收購措施之後,若市 場價格跌幅不大,固定直接給付還有支撐農民所得之效果;但若市場價格跌幅過深,僅使用固定直接給付措施則不足以達到保障農民所得之目標。也因此不論是日本、韓國甚至美國 在 執行「固定」直接給付之同時也實施「變動」給付。

  日本為了實施農戶所得補貼措施,於 2010 年試辦稻農戶別所得補貼(因稻米生產資料較完整),並編列 4 億日圓之經費用以蒐集其他作物相關產銷資料作為補貼金額制定之基礎,才能於 2011 年順利實施「農業者戶別所得補貼制度」。該政策內容包括稻農戶別所得補貼、水田活化所得補貼及旱作物所得補貼等,以直接給付方式保障稻農所得,同時對種植旱作物或由稻田轉作戰略作物之農家提供補貼,以調整作物產業結構,增加稻米以外之主要糧食作物的生產,達成提高糧食自給率之目標。其中在稻農戶別所得補貼制度中給予長期處於虧損情況的稻農固定金額之補貼(固定給付);以及當年度米價下跌時之補貼(變動給付),即若作物市場價格低於過去幾年平均價格時即給予稻農補貼。而 在旱作物所得補貼措施中有兩種直接給付措施,各措施均針對特定產品依作物別給予全國統一標準之給付,上述兩種給付金額計算方式分別是以面積及數量為基礎,前者主要目標是使農民能持續營業,後者則是鼓勵生產 。另外,在戶別所得給付措施中再分別對旱作物品質、農地再生利用、集落營農法人化等提供加給,創造經濟誘因,以擴大經營規模、改善產品品質、提高產業競爭力,也可減少棄耕或廢耕,提高土地使用率。 值得一提的是, 2011 年日本之農業預算為 2 兆 2,712 億日圓,創 36 年新低,但對農業支持措施作全面盤點,調整經費以集中火力積極推動農戶所得補貼措施(經費超過日本農業預算之 35% ),其決心令人敬佩。

  由上述可知, 未來我國在思考調整保價收購措施時,除固定給付之外,更應根據產業及市場實際情況制多元配套機制才能達到保障農民所得並確保糧食生產之成效。此外,政策制定宜有全面考量,以充分統計資料為基礎,選擇具體、簡單易行的直接給付方式,減少補貼發放過程各環節可能產生之複雜性。

  隨著經濟結構轉變,農村與都市經濟差距持續擴大,單憑農業補貼不足以達到縮短城鄉收入差距的目標。為農業長遠發展,政府仍必須協助農民朝調整產業結構,提高農業生產效能,確保農產品品質與食用安全,推動綠色低碳農業,及開拓全球高消費市場等目標努力,才能讓農業早日脫離弱勢產業之列。

 


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