企劃處 周妙芳

一 . 前言

　　近年來國際間環境變化劇烈，受全球氣候變遷及氣候異常、世界人口增加及新興國家糧食需求增加、石油價格上漲及投機炒作等因素持續影響，國際糧食供應緊絀，糧食供應來源具高度不穩定與風險性，引發國際間對糧食安全持高度關注，國內各界亦表達關切與重視。

　　為因應此國際情勢，農委會 於 2011 年 5 月召開跨部會之「全國糧食安全會議」，獲致提高糧食自給率，設定 2020 年達 40% 之目標、增加國產糧食生產與消費、 海外農業生產投資佈局，穩定大宗物資來源、訂定糧食安全風險管理及強化農地維護、農業用水有效利用等 共識 。 由於日本農 業現況與台灣相似，日本在農業政策、 糧食安全保障及 提升糧食自給率之對策等 相關政策方面具有豐富經驗， 為 強化我國糧食安全之因應對策，特邀請日本專家 於 100 年 8 月 14 日至 18 日 來台進行指導。

二 . 「日本農業與糧食安全政策」座談會紀要

( 一 ) 行程規劃與安排

　　農委會辦理 2011 年台日技術合作計畫，邀請 日本農林水產省 東野昭浩課長輔佐及名古屋大學生命農學研究所生源寺真一教授 ( 前日本東京大學農學院院長 ) 二位日本專家訪台，其中東野先生現任職於農水省 大臣官房，在日本農業政策研擬、規劃與制定具舉足輕重的地位；生源寺教授長期在日本農業與糧食安全政策投入很多心力，也曾長期擔任 農水省 「糧食・農業・農村政策審議會」召集人，對當代日本農業發展影響深遠。

　　本次 主要行程包括：於 8 月 15-16 日兩天舉辦「日本農業與糧食安全政策」座談會， 8 月 17 日召開小型專家討論會及專家座談會進行深入研討。本次座談會研討主題如下：

1. 日本農業政策發展之歷程及當前農業政策簡介。

2. 日本農業與飲食生活的變化及糧食自給率情形 ( 含潛在糧食自給率之意涵及重要性 ) 。

3. 日本糧食．農業．農村基本法概要及 2010 年「糧食．農業．農村基本計畫」政策 ( 含糧食自給率目標之設定、日本提升糧食自給率至 50% 之戰略與對策 ) 。

4. 日本與東亞農業的發展方向之探討。

5. 日本農戶別所得補貼制度之介紹。

6. 日本的糧食安全保障政策及主要措施。

( 二 ) 座談會辦理情形

　　座談會於 8 月 15 日由農委會陳武雄主任委員主持開幕儀式，國內學界及研究機構、各部會及農業團體代表均踴躍參加，歷經二天半共 4 場大小型座談會，共計參與者近 300 餘人次，反應熱烈，座談會研討內容深入，成果豐碩，有助於國內政府相關部門及學術單位深入瞭解日本農業與糧食安全政策。

三 . 「日本農業與糧食安全政策」主要議題之內容

( 一 ) 糧食．農業．農村基本法及三次糧食．農業．農村基本計畫

1. 糧食．農業．農村基本法及第一次糧食．農業．農村基本計畫 隨著日本農業面臨農業產值降低、農業就業人口減少及高齡化、耕地面積減少與糧食自給率下降等問題，以及因應烏拉圭回合農業協定之新規定， 日本於 1992 年開始 檢討修正農業基本法，並就 新農政方向除「農業」外，加上「糧食」及「農村」等層面之考量，並且培育有效率、穩定的農業經營體以及引進市場供需之理念 。 為取代 1961 年的舊農業基本法，日本在 1997 年 4 月成立糧食．農業．農村基本問題調查會，開始討論新基本法的內容，其中三個主要爭論點為股份公司的參與農業、中山間地區的農業直接給付制度、糧食自給率目標的設定等。

　　於 1999 年 7 月制定「糧食 ． 農業 ． 農村基本法」 ( 以下簡稱新基本法 ) ，其施政面向包括 確保糧食的安定供給、充分發揮農業多元功能、農業永續發展、農村振興以及糧食自給率目標等 。為實現基本法的理念，訂立「糧食 ． 農業 ． 農村基本計畫」 ( 以下簡稱基本計畫 ) ，每隔五年檢討一次，並且 載明日本未來的糧食自給率目標。 2000 年 3 月制定第一次基本計畫 ，設定 2010 年以熱量計算之糧食自給率目標為 45% 。

2. 第二次基本計畫 (2005 年 3 月），納入以核心農民 ( 認定農業者或集落營農 ) 為實施對象的「經營所得穩定對策」，以及保全農村當地的農業資源與基礎建設 ( 例如農村水利設施 ) 的政策方針，為兩大核心主軸。並 設定 2015 年以熱量計算之糧食自給率目標為 45%( 以產值計算之糧食自給率正式成為設定目標且訂為 76%) 。

3 . 第三次基本計畫 (2010 年 3 月 ) ，以達到糧食自給率 50% 及發揮、維持農業多元功能為目標，引進農戸別所得補償制度、消費者需求 ( 品質、安全、安心 ) 為主之生產體系、推動農山漁村 6 次產業化等。 此為民主黨執政後首次研提的基本計畫，其概念為不論是兼業農家或小規模經營的農戶，只要有意願經營農業的農民就能永續經營。 其 主要指導原則為國家的基本任務為確保糧食的安定供給、糧食 ． 農業 ． 農村政策提升至日本國家戰略層級、明文記載「創造日本全體國民共同支持農業 ． ・農村的社會」。 並 設定 2020 年以熱量計算之糧食自給率目標為 50%( 以產值計算之糧食自給率目標訂為 75%) 。

( 二 ) 糧食安全政策及糧食自給率

1. 日本糧食自給率 ( 以熱量為基礎 ) 由 1965 年之 73% 下降至 2009 年 40%(2010 年 39%) ；以產值為基礎之糧食自給率則由 86% 降為 70%(2010 年為 69%) 。

2. 日本糧食自給率下滑的主要因素

(1) 在生產方面：日本國內生產力衰退 ( 以 1975 年與 2010 年比較 ) ， 65 歳以上農業就業人員比例增加，由 21 ％增為 62% ；農地面積減少，由 557 萬公頃減為 459 萬公頃；棄耕地擴大，由 13 萬公頃增為 40 萬公頃。

(2) 在需求方面：飲食型態的大幅變化 ( 以 1965 年與 2009 年比較 ) ，米食消費減少，由 112kg / 年減為 58.5kg / 年；畜産物等副食品消費増加，肉類由 9.2kg / 年增為 28.6kg / 年；油脂類消費提升，由 6.3kg / 年增為 13.1kg / 年。

3. 估算糧食生產潛力及訂定糧食自給率目標之意義

(1) 以保障糧食安全之觀點，當國家遭遇緊急危難時，政府能提供國民最基本維生所需之糧食，即為最大熱量糧食生產潛力。在日本的農地、農業勞動力等資源條件下，估算約每人每日供給熱量 2,000 大卡。

(2) 糧食具有「絕對需要的必需品」的國家安全意義，因此確保最低限度糧食供應能力是國家的生命線。

(3) 糧食自給率下降是農業生產衰退的結果，此趨勢和糧食供給力下降有密切關聯，設定糧食自給率目標，使日本國內維持具備供應 2,000 大卡之能力。

(4) 訂定自給率目標使日本 10 年來自給率得以止跌，而設定 50% 目標是在日本農地等生產條件下可能實現的估算。

4. 日本 設定 2020 年糧食自給率目標 50%( 以熱量計 ) ，其戰 略與對策如下：

(1) 戰略

— 充分活用生產資源，將依賴進口原料的食品改以日本國產原料替代。

— 引進農戸別所得補貼制度。

— 推動農業與農村 6 級產業化。

(2) 對策 ( 如圖 1)

— 擴大利用日本國產農產品：小麥由 88 萬公噸增為 180 萬公噸、米粉用米由 0.1 萬公噸增為 50 萬公噸、飼料用米由 0.9 萬公噸增為 70 萬公噸、大豆由 26 萬公噸增為 60 萬公噸。

— 擴大消費需求：大幅提升國產小麥、米粉使用量由 1% 增為 40% 、提升飼料自給率由 26% 增為 38% 、增加國產食用大豆的使用比例由 30% 增為 60% 、改善不吃早餐的行為及擴大米食消費。

— 在農地利用方面則以擴大小麥二期作生產 19 萬公頃、休耕地擴大種植 15 萬公頃 ( 大豆、米粉或飼料用米 ) 以及耕地利用率由 92%(2008 年 ) 提升至 108% ，將種植總面積由 426 萬公頃 (2008 年 ) 增加至 495 萬公頃。

— 其他：促進出口、抑制油脂攝取。

( 三 ) 農戸別所得補貼制度

　　日本 2010 年基本計畫率先提出「農戶別所得補貼制度」 ( 日文名稱原定為戶別所得補償制度， 2011 年改為農業者戸別所得補償制度，以精確界定農產業的範圍 ) ， 2010 年針對全部販賣農家為對象的農戸別所得補貼制度，先由稻米產業進行試辦， 2011 年度則增列預算擴辦至旱田作物。導入農戶別所得補貼制度之政策目標，係營造真正有心從事農業的農業人員得以繼續從事農業的環境，促進多樣的農業經營體及新進就農者加入，透過對經營發展措施的支援，培育及確保有競爭力的經營體成為地域農業的核心農家，促進日本農業的持續性發展。

　　本制度主要目的係 以銷售價格恆常性低於生產成本的作物為對象，藉由差額之補助，穩定農業經營並確保國內生產力，亦將有助提高糧食自給率及維護農業的多元功能。有關預算部分， 2011 年預算約 8 千億日圓，占年度農業總預算 35% ( 2010 年經費 5,618 億日圓，占當年度農業總預算 23% ) ，由於農業總預算並無增加，本制度經費由原補貼、補助相關預算及由減少公共建設等經費挹注。給付對象則根據對象作物生產數量目標，以銷售目的生產的販賣農家與集落營農。

各項給付金及對象作物如下： ( 如圖 2)

1. 水田活用所得補貼給付金 (2,284 億日圓 )

(1) 戰略作物：小麥、大豆、飼料作物；米粉及飼料用米；蕎麥、油菜籽及加工用米等。給付標準各類分別為 3.5 萬日圓 /0.1 公頃、 8 萬日圓 /0.1 公頃及 2 萬日圓 /0.1 公頃。

(2) 二期輪作及耕畜配合補助則分別為 1.5 萬日圓 /0.1 公頃及 1.3 萬日圓 /0.1 公頃。

2. 旱作的所得補貼給付金 (2,123 億日圓 )

(1) 對象作物：小麥、大麥、大豆、粿麥、甜菜、澱粉原料用馬鈴薯、蕎麥及油菜籽等。

(2) 數量給付標準：依生產數量為給付基準，給付標準依上述各項作物給予 6,360-11,310 日圓 /60 公斤、 5,330-5,510 日圓 /50 公斤、 6,410-11,600 日圓 / 每公噸、 15,200 日圓 /45 公斤等不同標準。

(3) 面積給付 ( 繼續營農給付 ) ：根據前年產的生產面積給付 2 萬日圓 /0.1 公頃，保障最低額度。

3. 對稻米的補助 (1,929 億日圓 ) ，給付 1.5 萬日圓 /0.1 公頃；米價變動給付金 1,391 億日圓 ( 當 年銷售價格低於標準銷售價格時 ) 。

4. 各種外加給付措施 (150 億日圓 ) ，針對品質、擴大規模 ( 針對設定利用權的面積給付 2 萬日圓 /0.1 公頃 ) 、再生利用 ( 消除早田的耕種放棄地，若種植小麥、大豆、蕎麥及油菜籽等，最長 5 年給付 2-3 萬日圓 /0.1 公頃 ) 、 集落營農法人化、綠肥輪作等給予額外加給；宣導等經費 (116 億日圓 ) 。

四 . 日本農業政策與糧食安全政策可借鏡之處及對我國之啟示

( 一 ) 農業施政應具穩定性、延續性，以利農業永續發展

　　日本自 1999 年訂定「糧食 ． 農業 ． 農村基本法」並於 2000 年據以制定「糧食 ． 農業 ． 農村基本計畫」，讓政策具穩定性、延續性。 惟因政治角力而升高政策風險，歷經 3 次基本計畫修正，其間造成政策矛盾與農民疑慮，宜審慎看待。

( 二 ) 糧食自給率目標及最大糧食生產潛力之估算具施政與資源配置之導引效果，應擴大建立國人共識

　　日本於十幾年前即開始估算最大糧食生產潛力，認為國家應提供國民最低限度糧食之確保；以及糧食自給率目標之訂定，均具施政導引與資源配置之政策意涵，亦形成各界共同努力的目標，使日本十年來糧食自給率得以維持在一定水準。我國與日本均為糧食進口國，在國際談判場合，應積極爭取容許於保障國內糧食安全的前提下實施增產給付政策，以確保其國內最低糧食供給力。

( 三 ) 日本提升糧食自給率 2020 年達 50% 目標之戰略與對策之經驗，以及政府結合民間企業與團體共同之努力，可供我國推動 2020 年糧食自給率 40% 目標之借鏡

　　日本糧食自給率下滑的主要因素為國內生產力衰退及飲食型態的大幅變化，與我國情況類似，其提升糧食自給率 2020 年達 50% 目標之戰略、對策與經驗，可供我國推動 2020 年糧食自給率 40% 目標之重要參考。

　　日本 6 次產業化及日本糧食運動，透過國民運動的方式使社會大眾普遍瞭解與認同糧食自給率的重要性，積極促使消費者參與。相關機構、企業團體皆可利用「日本糧食運動」的名稱字樣、象徵 LOGO 等進行宣導，共同努力推動。

( 四 ) 日本農戶別所得補貼制度內容複雜，其實務執行仍需整合其國內意見與資源，對促進農業結構改善及提升競爭力之影響有待觀察

　　本制度強調促使小規模農家也能持續經營農業，與過去以核心農民或集落營農為主要補助對象不同。 2010 年試辦時對農戶採取相同給付標準， 2011 年增加對擴大規模、品質及法人化經營的加給，對促進農業結構改善及提升競爭力之影響有待觀察。採取直接補貼方式之所得支持措施為日韓等國因應經貿自由化之重要政策，應加速規劃研究，提供可行之採行方式。

( 五 ) 農業政策規劃與執行需有完善的農業統計資訊為基礎，應全面重視及強化農業統計工作

　　數十年來日本農業已建立完善的農業統計及資料庫，有助於估算給付金標準，使其政策調整得以快速且順利。而且 農業政策規劃與執行需有完善的農業統計資訊為基礎，以提供正確的決策判斷之依據，故政府應全面重視及強化農業統計工作 。

五 . 結語

　　經由日本專家寶貴經驗的交流與分享，日本因應國際的變動情勢及國內農業困境，順應時代之變遷所提出諸多因應的農業政策調整與變革，為維護日本國人之糧食安全供應，建構完善的糧食安全政策與對策，以維護農業長遠的發展，值得台灣借鏡。

　　由於 日本農業現況與台灣相似，台灣同樣面臨全球化與自由化之不可逆情勢， 國人消費習慣改變、農場經營規模小、農業經營者高齡化以及糧食自給率偏低的諸多挑戰， 日本的經驗極具政策施政的參考價值，對台灣未來 農業與糧食安全政策之推動有很大的助益。

附圖1 達成糧食自給率50%的示意圖和策略(熱量基礎)

附圖2 農戶別所得補貼制度概要(平成23年度預算)

行政院農委會陳武雄主委與日本訪台專家生源寺真一教授、東野昭浩課長輔佐合影

每場專題演說後皆有與現場與會人士的詢答時間，現場提問相當踴躍