企劃處 徐宏明

一 . 前言

　　土地是有限的自然資源，且為人類生活、生存和生產活動不可缺少的基礎。人類為了生活、生存、生產而須利用土地時，即產生土地權屬關係，須有法律和制度的限制和規範。有關農地所有權、使用權及租賃權的問題，法國和日本都曾發生過，這兩個國家也都曾制定相關的法令、發展相關的制度以為因應。他們過去發展的經驗或許有可供我們借鏡的地方。

二 . 日本農地制度改革

（一）改革背景

　　1896 年的日本民法第 206 條規定：「在 法定限制內， 地 主有權自由使用、獲取利潤、並處分其擁有之物 。」

　　1. 土地所有權自由原則，不是首創於 1896 年的日本民法。明治政府早在 1871 年和 1872 年即已允許自由耕作、購買或出售農地。 1873 年開始實施著名的大規模土地稅制改革計畫，這項計畫是確認土地納稅人，並頒發地契給土地納稅人。由於土地稅必須以現金支付，致多數地主不得不在市場上拋售稻穀，再以賣得價金支付高昂的土地稅。這也提高了中小型農民因歉收、自然災害或 稻米價格波動 而無法支付稅金，導致崩潰 的風險。由於將土地和稻米作為課稅標的的結果，許多農民失去他們的農地。地主佔有土地的情況因此迅速擴大，產生 所謂的「寄生地主」 。 另一方面，地主是為自己的土地納稅。地主從他們的佃農收取稻米作為實物地租，租額高達水稻產量的 50% 至 60% 。地主將佃農繳納的稻米出售後，用以繳納土地稅賦。對明治政府而言，保護地主收取農地租金的權利是確保土地稅支付的一種手段。儘管保護地主的土地所有權和抵押權的法律早已訂頒，但農地租賃法規直至 1896 年民法完成立法後才有所規範。

　　2. 除了少數條文規範農地租賃外，民法也大致確認契約自由原則，這也有利於地主。當有條文規定，要給佃農合法權利，以便得以對抗第三人時，這個規定無法對抗地主。而且一般仍認為地主具有自行終止契約的能耐。佃農在民法上薄弱的地位也造成嚴重的社會問題，農村地區的土地糾紛時有所聞。為了解決這些問題，明治政府試圖制定一項特別法律以保護佃農的地位，但這種嘗試因遭受地主階級具有強大影響力的眾議院強烈反對而失敗。直到二次大戰後，才立法讓佃農可承受土地、為維護自己的權利可以對抗第三人及限制地主任意剝奪佃農的權力。同時強制購買地主所擁有的農地、實施廢除寄生地主制度、推動農業灌溉和由村民集體擁有和使用的「公共土地」。

　　3. 都市計畫法規及對都市建築的規範係於 1919 年頒布。然而，這些規定不僅不夠具體、嚴謹，也幾乎沒有實際效益，且也無助於都市的長遠發展。另一方面，為確保戰時糧食安全，日本於 1937 年引進一套管制農地轉用的制度，且能有效執行。這一制度一直延續到戰後，影響到日本土地開發及農地轉用的規定。

　　4. 戰前的日本並不存在農地繼承方面的問題。因為日本戰前民法（ 1898 年頒布）在親屬和繼承上，採取長子繼承制，它建構在長子一子繼承的核心理念， 「 家產 」 ，即農地並不因繼承而被細分或破碎。

（二） 二次世界大戰後的改革及目前的制度結構

　　1. 日本戰後的農地改革，主要措施包括：由國家強制購買地主租給佃農的土地，並以低廉的價格出售給原耕種的佃農；限制最大持有農地面積為 3 公頃（北海道為 10 公頃）；禁止公司擁有農地的所有權和經營農業。農地出租率從 45% 降至 9% ，且到 1970 年都持續在降低。 1952 年訂頒農地法強調了 3 大主題：（ 1 ）宣示實際耕作者才是農地的最適擁有者，且出售農地須經政府同意。此項措施確保只有實際務農的農民才能夠取得土地產權。（ 2 ）法律對於農地租約的撤銷、終止或拒絕續約條件都定有重要的限制條款。且嚴格限制農地租金維持在較低水準，以保障佃農的權利。此外，為了防止地主制度復辟，農地法不僅規定新訂立的農地租賃契約需要官方核准，也限制租賃面積不得超過一公頃。（ 3 ）將戰時立法管制農地變更的規定明文化。這種管制農地的變更主要是為了解決食物供應短缺、盡可能創造更多獨立農民及確保農地交易許可制度的成效。這確實是促進農村地區及整體日本社會的穩定、民主化和現代化的重大土地改革。然而，這項改革不是一個真正的「農業改革」。雖然佃農都成為自耕農，但農地零星、分散、產權混雜的情形並未獲得解決。導致農業結構性問題的出現以及在 60 年代以後必須推動農業結構調整政策。

　　2. 日本在 1955 年進入高速經濟成長時期，許多問題開始浮現，包括農業部門和工業部門間的生產和收入差距擴大 ; 勞動人口從農業流向工業；因飲食習慣改變而擴大糧食進口。為了解決這些問題，在 1961 年頒布了農業基本法和提出調整農業結構政策，透過鼓勵小農退休、提高農業生產力、發展新式農業（牲畜養殖和水果種植），以擴大農業經營規模。然而，由於下列原因導致農業結構改革成效有限：（ 1 ）農地價格上漲：在高速經濟成長期間，因為工廠、公路、鐵路和港口等基礎建設的需求，導致都市土地急劇擴大，造成農地變更的強大壓力。然而，在 1968 年訂頒新的都市計畫法以前，並沒有任何農地變更或保留農地的管制規定。雖然農業部門企圖以變更管制的機制來保護優良農地，但這些努力在標榜「經濟發展」的大纛下逐漸屈服。都市開發者開始以高價購置和變更農地，導致普遍性的農地價格上漲。（ 2 ）農地被視為「具有高資產價值」，故農民多不輕易出售他們的土地。而且在促進產業區域均衡發展的政策下，農民能夠輕易找到農業外的工作。因此，大多數農民寧願維持兼業農的狀態，即使農業收入所佔比例下降也不願出售自己的土地。加以農地改良補貼、省工技術及機械化耕作的發展，也使農民不願出售農地。

　　3. 1970 年和 1975 年的修法大大放寬了對佃農保護的原則，特別是在 1975 年引入「農地農用權」的概念，允許簽訂 1-3 年的短期租約；對於租金的管制也予以放寬，導致地主大幅提高租金。 換言之 ，即允許已放棄農業之農民，繼續擁有自己的農地當作資產，讓他們可以與他人簽訂短期農地租賃契約。土地租賃率也提高到 30% 左右，租期平均約 6 年。但承租人仍必須是實際從事農業經營的農民。為了解決這個矛盾，就創立了一個具有和農民一樣性質的特殊法人稱為「農業生產法人」的制度。

　　4. 日本自 1970 年代中期，都市土地利用管制有了重大進展，但這些發展都無法遏制土地問題的發生，尤其是土地價格的暴漲及變更。但隨著經濟泡沫破滅造成經濟衰退，山區或都市外圍的純農業區的農地價格隨之下跌。雖然農地仍被視為高價值的土地資產，但因完成農業結構改善的地區遠低於預期、從事農業的人口銳減及高齡化、青年農業勞工短缺、棄耕農地擴大（占全部農地的 7-8% ）等問題，較以往更為嚴重。而成立的「農業生產法人」僅約 1 萬個。糧食自給率從 1960 年的 80% 下降到目前的 40% 。此外，要求進一步開放日本國內農產品市場的壓力，在世界貿易組織農業談判下正逐年增強。

　　5. 為解決這些問題，農林水產省在 2009 年 2 月正式提出徹底修訂農地制度的法案，主要的改革目標是在減少或放寬農地法的管制限制，使自然人或法人，只要他想從事農業，都可以在任何地方租賃土地務農。並准許一般企業（如食品公司和超市企業等）能夠進入農業。這在理念上與目標上相較於 60 年前的農地改革，是 180 度的轉變。但是，這項修正案只把農地作為「生產資源」。並未提及農地未來在社會上應扮演「區域資源」、「環境資源」或「環境資產」的重要角色。

　　6. 國會在 2009 年 6 月通過這項修正法案（ 2009 年 12 月正式生效）。綜觀此一修正通過的制度改革：（ 1 ）新農地法主要宗旨是將農地控制在能夠有效利用它的農民手中，同時也規範農地變更使用。另外為確保糧食穩定供給，也採取明確措施處理無人照顧的土地。日本國會對「能有效利用農地之農民」一詞的原意，是指定居於當地的土地耕作者。但新法還是允許一般企業在任何地方均可租賃土地從事農業經營。（ 2 ）基於土地既是生產資源，也是地方公眾的資源，法律特別對僅租賃土地從事農業的非屬當地的公司或個人，課以須參與「當地農業以及農民」的特別規定。如果無法履行這項規定，授權當地農業委員會可以撤銷其農地租賃權。（ 3 ）對成立農業生產法人的應具備條件更具有彈性，使非農業部門的資金投入並參與農業生產法人更為容易。（ 4 ）建立促進擴大農地利用的架構，藉由將租賃地集聚在一起，使農地利用更有效率。（ 5 ）為了實現前述農地利用目標，訂定了一系列促進農地租賃的相關措施，包括租金全面自由化，並刪除土地租賃面積大小之限制。

三 . 法國農地制度改革

（一）改革背景

　　法國在 1804 年的民法第 544 條規定，「所有權是一種絕對享有（包括使用和獲得利益）和處分的權利（最絕對的方式），只要不違反法律的禁止規定。」有關「最絕對的方式」一詞，是由法國大革命時的土地改革所創建的「取得『絕對的』土地所有權（包括自由、獨特、全面性的獨占權利）」而來。在這樣的法制下， 19 世紀及 20 世紀初的法國農地制度有以下三個重點：

　　1. 自由獨占的土地所有權，一開始即被期望「以法律規範」。但在 19 世紀的法國，都市外圍的警察仍有管制土地使用和建築的權力，同時，在鄉村地區也有各種不同的規則或辦法管制農地、水、森林的使用。儘管那些規則或辦法大多為地區性沿用的習慣，仍被彙整成「農村法典」。此外，在法國中南部地區還有許多供村民公用的「社區土地」。隨著 20 世紀初都市的發展，有關都市開發、架構和建築的法規制度開始建立。例如 1919 年後都市計畫制度的發展，接著 1943 年全面性的都市計畫法立法。這些都提供了管制農地開發及無秩序地變更的規範架構。

　　2. 由於大部分的土地都掌握於地主手中（ 30% 至 40% 的農地由地主持有），必須藉由民法制定相關條文來規範農地租賃及保障佃農的權利。但在契約自由原則下，地主具有比佃農更有利的地位。 20 世紀初，佃農法律地位的保護及鞏固的主張逐漸抬頭。維希政府於 1942 年二次大戰期間訂頒了第一部有關農地租賃的特別法，該法導致戰後農地租賃制度的改革。

　　3. 19 世紀末以來法國存在一個有關農業財產繼承的重要問題，即民法的諸子均等繼承主義，每當農地發生繼承時，農地即被細分成小坵塊，以致無法發展現代化的農業經營。農地分割限制的特殊規定首見於 1938 年和 1939 年間。這些規定於 1960 年代曾經多次修正，並於 1980 年正式立法以解決農地繼承問題。

（二）二次世界大戰後的改革及目前的制度結構

戰後法國農地制度的發展可以下述四個面向來檢視：

　　1. 法國 1945 年和 1946 年的改革，訂定特別法全面保護和提高佃農的權利。在此時期，超過 40% 的農地是佃耕地，且租佃經營的穩定性也受到強烈保障。 1960 年 訂定「 農業方針法 」（ LOA ），採取類似日本農業結構改革的政策。然而，到 70 年代中期，法國才將這種為了促進佃耕地經營穩定發展的結構性政策，落實至特別法來規範農地租賃，明文規定租期可超過 15 年、 18 或 24 年。

　　2. 1962 年成立農村特別組織（ SAFER ），可公開行使優先購買權以干預農地買賣。所有農地交易須預先向 SAFER 呈報。 SAFER 如認為該農地有作結構性改革的必要，就可強制購買該農地，經進行農地改良後，再賣給有意擴大農場經營規模者。如果呈報給 SAFER 的土地價格太高， SAFER 也可以請准法院按徵收價格優先購買。

　　3. 法國 1943 年訂頒的都市計畫法，在 1958 年做了重大改善。 1967 年土地方針法（ LOF ）建立了都市計畫的基本架構，迄今仍然指導著都市計畫體制。從 1958 到 1962 年，為了在農地維護和都市擴展之間取得平衡，而實施各種措施以抑制地價上漲。該都市計畫法規的不斷發展，使主導全國各地所有都市和農地使用的都市計畫法規體系更為完善，也維護了法國著名的鄉村景觀，並確保環境空間。

　　4. 1980 年的第二個農業方針法，建立了所謂「農業經營結構管制」制度。藉由對每個農業經營實體的特性和營業規模的檢視，賦予省長擁有農地經營權的核准權。這個制度的目的是為了控制無秩序的擴張經營規模，培育更多適當規模的家庭農場，並鼓勵青年農民成為獨立農業經營者。獎勵獨立青年農民已被視為農業政策的最重要綱領，實際上，法國目前已經培育眾多的青年農民。

　　前述三個面向可稱為 「 法國農地制度三大支柱 」 。該制度（ 1 ）藉由農地租賃限制農地所有權的自由化 ; （ 2 ）藉由 SAFER 執行政府 干預，公開管制農地自由買賣 ; 以及（ 3 ）依據管理農業結構的政策目標，透過 「 經營結構管制 」 ，控制農業經營的自由（或經營資金調度的自由）。

　　在 歐盟 各國中，法國已是一個糧食自給率超過 100% 的農業強國，這要歸功於提倡農業結構政策。以家庭為基礎發展出來的現代化租佃農業經營（ 2005 年 76% 土地為佃耕地）支撐著以土地利用為基礎的農業政策，而且是國家糧食自給自足的關鍵。當家庭農業經營走上現代化，而有擴大生產規模的必要時，他們將採取企業法人化經營模式而不是個人自營的模式。法國農業生產法人在這方面的表現無論在數量上和重要性上都超越日本。目前，超過 40% 的農地是由農業生產法人所耕作。

四 . 結語及對我國農地管理的啟示

　　農地是農業生產的基礎，為不可再生資源，具有區位性及不可移動性。農地的功能，已由單純的糧食生產經濟性功能，擴充到提升生活品質與維護生態環境的非經濟公益多功能性，並全方位考量產業、環境及農村需求。而農地政策隨著社經環境演變，農地政策亦配合進行階段性改革及調整。綜觀日本及法國之農地制度發展過程，亦經歷保障佃農、農場經營規模過小、農地細分、租佃糾紛、農工爭地等紛紛擾擾的過程，並藉由各項法令、制度的制定，使農業經營能確保糧食穩定供給。而我國自 1950 年代以來，面對不同時期的農業課題，亦陸續推動各項農地改革措施，包括第一階段為解決農地地權分配問題，提升農地生產力所推動的三七五減租、公地放領及耕者有其田；第二階段農地改革實施擴大農場經營規模，增加農地經營效率；以及 2000 年配合國內社會及政經環境變化下，修正農業發展條例，放寬農地自由買賣及興建農地舍等措施。目前我國正面臨糧食自給率下降、農業競爭力不足，以及農業生產環境遭受衝擊等攸關農地資源利用之課題，除應全面檢討現行相關制度、法令外，更應該多方參考各國對於農地制度改革所研提之措施及策略，並進行適度的在地化調整，方能引領台灣農業邁向新的里程碑。

　　從日本及法國之農地制度改革經驗可獲得以下二點啟示，值得我國作為農地制度調整借鑒：

（一）應保障實際從事農地耕作者的使用權

　　產權制度的設計原係以「所有權」為中心，在都市化擴張及農工爭地的發展背景下，農民即使不實際從事農地耕作，亦不會輕易出售農地，因其將農地視為高價值「資產」。故為使農地經營永續利用，制度改革方向上，應轉而強化農地「使用權」的概念，讓有意願從事農地耕作者，可藉由承租農地從事農作，如此一來，方能使農地維持農用，以提高糧食自給率並維護農業生產環境。事實上，農委會目前正在推行的小地主大佃農政策概念亦屬如是。

（二）應重視農地「價值」非「價格」

　　由於農地價格深受都市土地擴張、土地變更使用影響，故倘以價格角度評估農地，在高報酬及變更利益下，勢必抵擋不住農地變更使用的浪潮。故制度改革上，應重視農地價值，包括生產、生活、生態及不可恢復性的價值，讓農民的經濟生活及農產品能夠被保障，如此一來，當農民不再僅重視農地價格，而是重視農地價值時，方能保障農業生產環境不受破壞。