企劃處 陳昱安編譯

一 . 前言 ─ 高糧價時代來臨

　　「食」是每個人生活不可或缺的重要環節，充足的糧食供給、穩定合理的糧食價格，不但與民眾生活密不可分，也是國家政府關切的重點之一。

　　農產品生產易受氣候影響，是以雖短期價格波動起伏相當頻繁，近 30 年來國際糧食價格長期趨勢大致持平。直至 2007-2008 年糧食危機，出現糧價劇烈上漲的情形，之後雖有回跌，但 2010 下半年起又再度出現另一波價格攀升，此兩波價格上揚已將國際糧價帶到一個高於往常的均衡水準，且迄今（ 2011 ）年下旬仍未見明顯下降走勢，已為全球高糧價時代來臨揭開序幕。

　　依據 OECD-FAO 以及日本農林水產省的預測（詳圖 1 ），估計未來長期主要糧食作物的價格也將呈現上漲趨勢，顯示國際糧食價格未來將易漲難跌，這對於依賴糧食進口的國家來說，無疑是一大警訊。

圖 1 日本農林水產省以及 OECD-FAO 預測世界糧價未來走勢

二 . 國際糧價上漲的原因

　　從經濟學觀點來看，影響價格的因素不外乎供給與需求間的均衡，而國際糧食價格上漲自然也離不開糧食供不應求的主要因素。此外，除經濟層面的因子，受到國際糧價上升的預期，許多糧食出口國家近年來也實施了程度不一的出口限制政策，以保障其國內糧食充分供給，因此導致糧食作物的國際貿易量更為減少，為國際糧價增添更多變數。

（一）快速膨脹的糧食需求

　　自糧食的需求面來看，新興國家的人口與消費需求擴張、多方面用途的需求成長（如生質燃料原料需求）等是近年來造成糧食需求提升的重點因素。

　　中國、印度等開發中國家近年來經濟快速成長，人口膨脹同時帶動糧食需求的提升，參考過去的例子，新興國家糧食需求的增長比例皆不低於人口成長幅度（詳表 1 ），這意味著未來新興國家的人口提升將帶來的等量甚至更大程度的糧食需求擴張。根據聯合國估計， 2005 年全球約 65 億人口，預估 50 年後全球人口將達 93 億水準，為 2005 年水準之 1.4 倍[1] ，預期未來糧食需求的增加仍相當快速。

　　另外，除食用需求的提升外，畜牧用飼料、生質能源原料作物等「非食用」的需求成長亦不容忽視。根據 OECD-FAO 的預測 [2] ，未來 10 年包括生質酒精、生質柴油仍將維持增產的傾向，增產幅度與過去 10 年之幅度相比大致相同。與生質能源有關的作物包括玉米、油籽、製糖甘蔗等受到國際間需求持續提升的影響，預估未來 10 年需求仍將持續擴張。而在上述的需求持續增加之下，全球農業產能恐將面臨極大壓力。

表 1 中國、印度人口成長與穀物需求成長比例（ 1970-2005 ）

 

	1970	2005	成長比例 （ 2005/1970 ）
中國
人口	8.2 億人	13.1 億人	1.6 倍
穀物需求	156 百萬噸	377 百萬噸	2 倍
印度
人口	5.5 億人	11.3 億人	2 倍
穀物需求	97 百萬噸	189 百萬噸	2 倍

資料來源：聯合國「 World Population Prospects: The 2008 Revision 」；

美國農業部

（二）全球農業增產漸趨停滯

　　從農業生產面來看，全球農業可耕地有限，現有可耕作面積與 50 年前水準差異不大，顯示全球耕地資源已達飽和，半世紀來農業增產係仰賴種苗、技術、肥料等耕作方式的進步來提升單位面積產能，然這樣的作法仍有其極限， FAO 的統計資料顯示，近年來單位產量提升的幅度有鈍化（逐年下降）的趨勢。未來若沒有突破性的農業科技出現，全球糧食增產量將越來越有限。（詳表 2 、圖 2 ）

表 2 全球糧食作物單位面積產量成長情形

 

時期	1961-1965	1971-1975	1981-1985	1991-1995	2001-2008
單位面積產量 （公噸 / 公頃）	1.44	1.90	2.39	2.76	3.37
平均年增率	--	2.8%	2.3%	1.4%	1.4%

資料來源： FAO 「 FAOSTAT 」

圖 2 世界農業種植面積與單位產量指數（基期 =1961 ）

　　再者，加上全球氣候變遷日益顯著，將對農業產生許多短期與長期性的負面影響。短期影響包括極端異常氣候的頻繁發生，如乾旱、洪水，使農業產量不穩定；長期影響包括平均氣溫變化、海平面上升等，直接且永久的影響農業耕作環境，如農地消失、土壤及地下水鹽化等。氣候變遷的因素又使已漸趨疲乏的增產能力雪上加霜，顯見未來全球農業生產並不樂觀。

　　爰此，國際組織亦進行多次的高峰會討論，並達成「未來農業應朝向兼具永續性與生產性經營模式」的共識，希望透過包括鼓勵小規模農家也進行生產、加強農業海外投資、跨國農業合作等具體作為，全面性地提升糧食的生產能力。

（三）出口國限制外銷，優先供給國內需求

　　除經濟層面的供需因素外，政策面的出口管制也是導致國際糧食貿易流通量變化的主要原因之一，近年來除美、加、澳洲等主要出口國家之外，多數國家已開始實施強度不一的出口管制政策。換句話說，各國逐漸意識到糧食生產逐漸不敷快速擴張的需求，紛紛以供應國內為優先。此舉除間接造成國際糧價高漲外，也透露出一個重要的訊息，即為「基於糧食安全考量，各國應具備相當程度的糧食自給能力，即使是糧食進口國也不例外」。因此以往依賴進口農作物的亞洲國家如日本、韓國及台灣等，開始重新審視糧食自給率，並著手研擬各種提升糧食自給能力的相關作為。

三 . 日本因應世界糧食問題，保障糧食安全的重要策略

（一）提高民眾對國產農產品的認同

　　針對糧食安全的議題，日本近年來為提升糧食自給，促進消費其國產農產品，在糧食與農業方面的宣導及教育工作已投入不少心力。因此，日本國民對國內糧食自給問題已有初步概念， 8 成以上的民眾認同過度依賴進口糧食將嚴重威脅糧食安全，反之認為高比例依賴進口糧食的問題不嚴重的民眾僅佔 1 成左右。（詳表 3 ）

表 3 日本民眾對糧食過度依賴進口的感受

 

民眾感覺	非常不安	頗感不安	有點不安	沒有不安	不知道
所佔比例（ % ）	38.2%	47.7%	9.7%	1.4%	3.0%

資料來源：日本內閣府「食料 の供給 に関 力す る 特別世論調查（ 2010 年 9 月）」

　　在這樣的基礎下，日本推動相關保障糧食安全的政策措施不但較為容易，也更有效率，包括鼓勵愛用國產農產品，建立食品認證制度與產銷履歷 [3] 等替國產農產品加分的政策。

（二）加強海外農業投資，建立海外生產基地

　　除提升國產品需求市場外，全面提高生產能量也是日本重要的農業政策方針，但日本受限於土地資源，氣候條件限制，在提升農產品產量與栽培特定農產項目有其困難，需仰賴進口。另外，日本糧食作物進口對象限於少數幾個國家，一但未來發生糧食危機，各國紛紛限制出口，對日本糧食安全而言，無疑將造成重大衝擊，因此日本在供給面政策除多角化建立進口來源外，鼓勵海外投資、設立海外生產基地的作法也漸受日本農政當局重視。

　　早期考量海外政經環境不穩，基礎建設不足的風險，日本企業在海外投資農業的意願並不高。但近年來受到 2007-2008 年糧食危機，高糧價預期的影響，日本開始評估在海外設立基地生產糧食作物的可能性，並提供補助創造利基，鼓勵企業積極進行海外農業投資。 2009 年 4 月日本政府以農水省、外務省為主設立了「保障糧食安全促進海外農業投資相關會議」進行討論，並於同年 8 月提出「保障糧食安全促進海外投資之指導原則」作為海外投資準則，其中包括投資作物項目、日本鼓勵投資地區與可申請的補助皆有所規範。（詳表 4 ）

表 4 「保障糧食安全促進海外投資之指導原則」內容概要

 

作物項目	依據國際糧食供需情勢、日本飲食生活型態需要以及進口依賴程度調整，當前以鼓勵玉米、大豆等作物為主。
投資地區	建議以中南美洲、中亞以及東歐等地區為主。並應先行整備投資環境相關基礎建設，收集並提供當地政經情勢與規範等相關資訊。
政府提供的 相關補助措施	日本政府提供下列措施輔導企業進行海外投資： (1) 透過國與國協商，締結條約使當地投資環境完備。 (2) 運用日本海外援助（ ODA ）的補助金（協助當地產銷、農業基礎建設等）。 (3) 提供（國營）金融體系協助。 (4) 提供貿易保險協助。 (5) 提供日本農業技術援助。 (6) 官方提供農業投資相關資訊，利於企業進行投資 … 等。

資料來源：農林水產省「食料安全保障 のための海外投資促進に関する 指針」

農業海外投資不單只有日本進行，包括中國、韓國等亞洲糧食自給率較低的國家亦動作頻頻，皆希望從異地生產，來填補國內天然資源（土地與環境）的不足。而針對這樣的作法，近年國際會議中也引發熱烈討論，國際組織基於「提升全球糧食生產能力」與「不損及被投資國權益」的前提下，於 2009 年 G8 義大利拉奎拉高峰會時，提出海外農業投資應遵循的幾項原則，包括：

1. 對土地與天然資源權利的尊重

應認同當地土地與天然資源相關的既定權利、並給予尊重。

2. 促進投資雙方糧食安全

海外投資應同時強化投資國與被投資國的糧食安全。

3. 建立透明性高、建立監督機制

農業投資過程應透明公開，並設立監督機制，釐清利害關係與責任。

4. 負責任的農業企業投資，利益共享

除考量經濟層面的可行性外，同時應遵守當地法律。若投資產業成功，應反映利益與當地分享，達成永續性的投資與雙贏局面。

5. 確保社會永續性

農業投資應避免對當地社會造成不良的資源分配，或增加當地社會體制的脆弱性。

6. 確保環境永續性

　　農業投資應對當地環境影響進行量化評估，鼓勵進行資源永續利用的作業方式，並設法降低投資對環境造成的負面影響。

　　國際組織希望藉由先進國家的跨國農業投資，全面增加全球糧食供給能力，並同時為投資雙方帶來利益。對投資國而言，海外農業投資可以增加糧食生產，提升糧食自給能力；而對被投資國而言，農業投資不但創造當地的就業機會，並且可以同時提升當地的基礎建設，帶動地方經濟發展。

四 . 結論與建議

　　糧食供需失衡，價格持續高漲，已逐漸成為全球性重要議題，尤其對高度依賴進口農產品的國家如日本，韓國及台灣等所受影響更為顯著，提供國民充足且價格合理的糧食未來恐怕不再是「理所當然」。因此，如何增加糧食生產能力，維持國家安全的糧食自給水準，已然成為這些國家共同的課題。

　　而日本在這樣的環境下，已積極研擬許多相關政策措施，包括鼓勵消費其國產農產品，拓展其國產消費需求，建立有利消費者選購其國產農產品的認證制度，甚至鼓勵海外農業投資，建立海外生產基地等。其中亦有許多政策值得環境背景相似的我國參考，因而本文擬提供政策建議如下：

（一）積極提升國民對糧食安全的意識

　　我國當前尚未有國民對糧食安全意識相關統計資料。實應進行相關調查，瞭解我國民眾對糧食安全的認知程度。倘若我國國民對糧食安全意識不足，則推行促進國產消費、推動相關保障糧食安全政策的效果將大打折扣。應積極從教育、宣導方面著手，使我國國民普遍瞭解當前世界糧食供需現況，建立民眾保障糧食安全觀念。

（二）建立民眾容易分辨的國產農產品認證制度

　　我國現雖有 CAS 肉品、吉園圃等優良農產品認證標章制度，但其用意在便於消費者區分「優質」與「一般」的農產品，待未來建立消費者普遍認同國產農產品後，導引消費者簡單且快速區別「國產」與「進口」農產品的制度則更顯重要。因此，建立如產銷履歷、產地標籤等便於消費者瞭解產地資訊的政策措施將勢在必行。

（三）農業海外投資存在風險，但仍為值得考慮的政策方向

　　農業海外投資屬於跨國合作的行為，需遵從當地政府政策規範，但若在全球糧食供應匱乏，發生糧食危機的狀況下，即便在海外擁有生產基地，運輸方面可能仍受當地政策規範限制（禁止出口等），再加上國際能源價格持續上揚，未來農產品運輸成本將日益提升，提高海外農業生產的成本與難度。

　　海外農業投資已打破過往「農地屬於無法移動、新增的生產資源」概念之限制，為農業政策提供新的思維，雖然世界各國相關政策都還在起步階段，且存在不少待克服的盲點，但對於具備優質農業技術，且已有豐富農技援外經驗的台灣而言，實亟具參考價值。因此，自詡為先進國家的台灣，亦應不落人後，規劃相關策略方案，藉此與國際接軌，建立台灣農業新視野。

 

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[1] 資料來源：聯合國 「 World Population Prospects: The 2010 Revision 」

[2] 資料來源 ： OECD-FAO 「 Agricultural Outlook 2010-2019 Database 」

[3] 日本已對牛肉（ 2004 年）、米穀（ 2010 年 10 月）立法規範，強制實行產銷履歷標示。除此之以外，目前也正研析是否針對食品全面進行強制性的法定規範