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89年8月(第98期)

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德國之糧食危機管理措施


國立中興大學農業經濟學系教授 萬鍾汶

  今日的德國早已擺脫了二次大戰時糧食供應不足的陰霾,不論從糧食質或量的觀點來看,皆已充足(糧食自給率近九成)。不過在農業生產日趨於集中大型農場,以及飼料穀物與農業投入依賴國外供給日深的背景下,使得自然的災害、作物的歉收、類似車諾比核能廠爆炸之人禍等,在在都可能導致糧食供應危機,特別是區域性的。數十年來,德國一方面從事區域經濟的整合以求發展,另一方面也不忘糧食安全的維護。其政府為此已發展出一套完整的緊急糧食危機因應措施,強調的非僅是國家層次自足程度的達成,同時設法經由地區性自給的生產來達到各地糧食需求之滿足。這套措施內容主要包括:(1)立法及所有旨在創造必要合法基礎的預防措施;(2)物質投資(亦即國家對倉儲糧食之投資);及(3)資訊化補助工具等三大類。基於台灣亦有可能面臨各種天災人禍而發生糧食供應危機,德國的這套措施可供作未來糧食管理之參考,故於此專文介紹之。

  德國管理糧食危機的法源基礎主要有二,一是1965年為防禦目的制訂的糧食安全供應法案(Act Governing the Security of Food Supplies,ESG),另一則是1990年以防範天災或意外新訂立的糧食預備法案(EVG)。而所謂的國家對倉儲物資之投資乃是指在ESG之下採行的安全庫存包括了聯邦穀物存糧(Federal grain reserve)、國防存糧(civil defense reserve)、為穩定市場在EC(註)規範下之存糧(stock kept under EC regulations for market-stabilizing purposes)、軍隊配額用之防禦存糧(defense stockpile to be used for troop rations)等四大類。而在EVG下運作的安全庫存除前述之聯邦存糧及EC存糧外,尚設有民間緊急存糧(civil emergency reserve)。

  當然,預防糧食短缺之措施所包含的絕不僅止於上述之糧食部門,貿易、工業、運輸等部門之共同配合也相當重要,故對於這些部門之預防措施每多有專門之立法以資因應。此外,北大西洋公約組織(NATO)層次相關 的預防措施,對德國糧食供應之確保又增添了不少之保障。以下將分別介紹這些相關的預防措施。

一、確保適當糧食供應之法令依據

(一)糧食安全供給法案(ESG)

  此法設立的宗旨在於採用立法手段以為防禦之目的,以及克服由於政治?軍事衝突所造成的供給問題。其亦涉及關於會計和報告義務及倉儲之授權立法。在立法授權下,必要時政府可以對農、糧產品之生產、紀錄、運送、行銷、採購、以及分配等加以管制,甚至於對農業的生產資材和生產方法、產品之品質和數量的構成亦可加以管制。而透過ESG可控制之農產品與食品種類包括:經由農業、養蜂、狩獵等活動所得到的植物和動物產品、農業種子及幼苗、以及野生食品和飼料等。而糧食供應或配給的目標則訂為每人每日熱量2400大卡。不過,ESG法令只有在下列3種時機才適用:

  1. 消除或避免對於充足供應之威脅;
  2. 上述目標無法經由適當的市場措施達成時;
  3. 除非國會同意適用、國會承認危機發生、戰爭及同盟國之決議且已經聯邦政府同意者。

  就擁有訂立這些法規命令之權利及執行層級而言,聯邦政府在國會同意下可以訂立法規,其亦可將此權利委託給聯邦糧農林部(Federal Minister for Food, Agriculture and Forestry)。此機構尚可再將其委託給聯邦糧林局(Federal Office for Food and Forestry)以及州政府(government of the Lander)。ESG第15條規定:糧食危機預防措施為聯邦政府、州、自治市鎮、以及自治市鎮協會等之共同責任。聯邦糧林局之任務為輔助聯邦糧農林部,其工作項目包括了整合計畫程序、蒐集為確保糧食安全供應之資訊、建立中央供給與倉儲之計畫、以及其他行政任務等。為落實工作責任,聯邦糧林局平時必需規劃各地區之糧食供給平衡表(Regional Supply Balance Sheet),以供作經濟控制時之消費基準。而為了輔助聯邦糧林局,通常有聯邦農產品市場管制機構 (Federal Institute for Agricultural Market Regulation)之設置,其主要任務在於管制農產品市場使其符合國家以及EC之規定,以及採購存糧並加以儲藏和使用。而在州的層級則是由州政府糧食處(food office of a land)負責執行。

(二)糧食預備法案(EVG)

  自冷戰結束以後,戰爭的威脅已經降低許多。相對而來的,則是各地天災人禍與日遽增。為因應天然災害或像車諾比核能廠爆炸事件造成的糧食危機,德國乃再訂立了糧食預備法案(EVG)。雖然1965年通過的ESG法案仍有效,但其重要性已漸減。EVG屬於過渡時期的糧食管制辦法,係當市場機能完全喪失或有人為高度壟斷糧食價格時才進行干預,直至市場機能恢復正常為止。

  EVG與ESG之最大不同處在於法規的適用條件。後者針對政治衝突及戰爭的糧食供應問題,其發生時間或有警訊或較能預警,故需經國會同意方得動用。而天災人禍發生時間快速且形式難料,動用條件難以具體規定,故EVG授與政府較大權限,自行視情況而定。EVG自1990年立法以來,德國政府對於數次冬季嚴重水災時考慮採用此管理辦法,但皆因市場機制尚可運作而作罷。此外,EVG對市場經濟的干預程度遠較ESG為低。

(三)平日可實行之法令

  糧食安全供給法案中規定唯一兩個可在平日施行之法令為1965年發佈的食品產業定期報告規定(Order regarding reporting by the food industry,EWMV),以及1980年發佈之關於食品業者提送報告之表格規定(Order regarding the form to be used for submitting reports under the order regarding reporting by the food industry)二者,其內容茲簡述如下:

  1. 食品產業定期報告規定(EWMV)

      此規定對確保糧食安全供應特別地重要。ESG規定國內各類主要食品工廠必需每五年定期提供政府關於其生產、倉容、員工數以及營運資材等之詳細資訊,以供擬定地區層次糧食供給計畫之用。縣、市鎮、以及獨立區域之城市依法需如期向各自州政府提出彙整報告結果。但自EVG通過後,將原五年大規模的調查改為4年一次,而填報之設備與產能之項目則由原先的近百項精簡至20項左右。

  2. 關於食品業者提送報告之表格規定

      此法令係將EWMV之規定報告表格加以簡化及改進。報告表格需含括的項目有公司的營運狀況、為生產目的所使用的原料及半成品數量、以及年生產量和平均庫存量等。

      (四)只在危機情況下可實行的法令

        此部分包括糧食供給經濟控制規定(Order regarding economic control over food supplies,1979),以及農企業評估規定(Order regarding the assessment of agricultural enterprises,1983)二者,且施行前提為國會認為必要時方可。其主要內容如下:

      1. 糧食供給經濟控制規定

          於1979年1月通過,為德國第一個基於糧食安全供給法所發佈的法令,此也是任何糧食供應經濟控制的基本法令。其立法的主要目的著重於經濟管制下重要糧農產品的分配。而可管制產品的種類包括穀類及其製品、豆類、馬鈴薯、糖、動物、肉品及其產品、雞蛋、牛乳及乳製品、含脂量高的水果(如酪梨)、油籽、植物油、脂肪、罐頭蔬果以及飼料等。其基本原則為明訂限制分配之權利與供給產品的義務,但盡量避免與原有之私有自由契約原則相抵觸。所謂的「限制分配之權利」指的是只在證明有資格時,才可以獲得食物的供給;而「供給產品之義務」則是指食物需交給合法受濟者以利控制分配和避免囤積,亦即食物僅得由商店供給最終消費者,而生產者除非有法令允許,否則均不得將食物擅自供給消費者。經濟控制分配糧食的主要層級為縣、市鎮等。如果供給情況有迫切的需要,更高的層級也可涉入。

          為獲得受控制種類產品所需的資格證明文件為配給卡、以及憑單 (voucher) 等。前者的目的在於供給消費者註冊控制的產品,即消費者必需以此憑證來購買控制之產品;後者則在於便利其他層次經濟活動之產品供給,零售商据此憑單向批發商購買商品,批發商則需將收到的憑單交還州政府糧食處以為統計之用,並換回其他之憑單。

          達到地區間糧食供應的平衡亦為確保糧食穩定供應的重要內部行政工具。為了確保上述體系的正常運作,常需要有足夠的檢查能力,一旦經濟管制開始,這些庫存就需立即轉入庫存清單中,並依據產品的性質和數量分成二部份。而糧食處則需被即時地告知這些庫存的情況,庫存清單必需持續更新、每月平衡且在需要時傳送給糧食處。為了調查之理由而中止憑單的發放則是另一項重大的控制措施。另外,此法令尚規定經濟控制實施後之48小時內禁止產品銷售。

      2. 農場評估規定

          此法令的內容旨在修改上述之法令,主要為規範農產品之紀錄及為交付產品目的之生產者評估。負責執行這項評估者為自治市鎮政府所成立的評估委員會。

      二、聯邦政府為預防目的之倉儲投資

        儲備適當的糧食甚為重要,因為在危機情況發生時,特別是在軍事衝突的情況下,糧食的生產供應可能受阻,而進口通常亦會中斷,此時為了確保穩定的糧食供應,就有賴平日之適當庫存量。如前提及德國之公有庫存共包括聯邦、政府、EU規範下之儲存、軍隊配額用之儲存及民間緊急存糧等五大類。以下分別說明之。

        存糧等五大類。以下分別說明之。

      (一)聯邦穀物存糧

        此種庫存以小麥與麵粉為主,以確保主食之供應不虞匱乏。聯邦政府對其有處理的權力,而且一旦海外進口受阻,其可提供在進口恢復供應前之國內穀物需求。

      (二)政府因應國防安全之儲存

        此種庫存之產品種類為一旦危機發生時可供立即使用來彌補供需差距的糧食。儲存的區域則是基於軍事之考量。

      (三)為穩定市場在EU規範下之儲存

        價格的穩定以及市場的公平是EU干預的目的,受到干預的產品通常為那些受到季節變動影響很大的產品(大部份為穀物、奶油、濃縮奶粉以及牛肉等),這些產品通常在消費前仍須經過加工。但在歐盟公元2000年的議案 (EU Agenda 2000) 中,此部份糧食儲存量將被大幅削減,因此德國打算未來自行增儲此類產品。

      (四)軍隊配額用之防禦儲存

        此種庫存的主要目的在於供給軍隊配額用。庫存的商品包含了耐儲存之糧食。

      (五)民間緊急存糧

        儲存的食品以直接可供民眾食用且耐儲者為主,包括穀類、豆類、奶粉等,按民間營養專業組織之建議而定。其設置經費由聯邦糧農林部每年編列預算設置與更新,倉儲空間乃是向民間長期租用。但庫存糧食的配放工作則委託公益慈善機構(如教會)分配贈送有需要的百姓。

        此外,私有庫存可分為存在於農業部門以及儲存在加工處理部門兩者。前者以穀類及馬鈴薯為主,多用作飼料投入、種籽、以及農家自用。通常在收穫之後,此種庫存量就會立即增加,然後隨著時間的經過逐漸消耗。就儲存在加工處理部門之糧食而言,主要包括用來製造麵包和飼料之穀物、糖、以及生產奶油的原材料等。通常年中的動物供給是相當具有持續性的,所以經濟體系中此種產品之儲存量是不可能會太多的。

      三、 北大西洋公約組織(NATO)層次的預防措施

        1955年德國就已成為NATO之一員。此種聯盟的成立目標在於維持,為達成自由基礎下的和平與安全目標,就必需採取特殊的預防措施來確保其成員國人民糧食供應的充足與穩定。這些相關的措施包括:(1)民間緊急計畫委員會(Senior Civil Emergency Planning Committee,SCEPC);及(2)糧農計畫委員會(Food and Agriculture Planning Committee,FAPC)之設立。

        由上述得知,德國政府行事謹慎,凡事講求規劃、依法行事。據悉為因應緊急經濟管制下糧食配給之需,德國政府早已印妥大量的食品配給卡、憑單等配給文件。而聯邦糧農林部除負責研擬各種緊急狀況處理方式和設法訂立執行作業準則外,每年並舉辦一次糧食危機演習,務使各級業務主管人員充分熟悉緊急情況的處理程序。且德國糧政單位咸認為專責機構及糧農部門之學者專家的建議、民間團體、甚至個別國民所提供之資訊等皆是一套完整糧食危機預防系統中所不可或缺的。 註:EC (European Community)現今已改為EU (European Union)。

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