企劃處 林文傑 譯

（本文接續上期報導）

（二） 農業的結構與效率－ 糧食生產結構整編的觀點

　　就東北亞地區而言，研析糧食的安定供給，或農村社會，或環保等相關事宜時，不得不探討土地利用型農業的結構及其效率等相關問題。因此，以下以日本的經驗為實例，同時將農業結構變化的模式予以整理，並評估農業的結構及其效率。

1. 以評估的觀點談農業的結構及其效率

（ 1 ） 所得均衡

　　首先從非農業的產業所得觀點來看，在其他條件不變的情況下，隨著經濟的成長，整體的國民實質所得亦隨之上升，而其中需要進行所得均衡調整的農業也呈現最小幅度的上升趨勢。就日本而言，具有可以轉嫁所得均衡的農業經營規模政策來說， 1961 年農業基本法以「自立經營」， 1999 年食料、農業、農村基本法以「具有效率且安定的農業經營」的方式，持續維持該相關的基本政策目標。但是，在以農地面積大小為規模基準的情況下，有關農地在彙集程度上的差異性；以及引進複作指數的農業經營規模大小等相關事宜，亦需多加關注。

（ 2 ）農業的競爭力

　　農產品生產成本是衡量農業生產效率及競爭力的指標。特別是，隨著機械化或設施化的進展，農業投資結構隨著機械化的變遷及其所占比例增加，對於經營規模的經濟性具有相當大的影響。其結果明顯顯示，生產規模擴大，將促使農業產品的生產單位成本降低。換句話說，在農業技術方面，想要達到最小規模效率，則必須具備一定的經營規模水準。

　　此外，在搭配複作品目的生產方面，因不同的品目搭配不同的複作方式，其所具有的最小規模效率常有非常顯著的差異性。例如，在日本水田利用方面來說，農家自行進行水稻生產作業，而生產麥類或大豆的農家，則將部分作業以委託該地區相關組織的方式進行委外經營，致使其生產結構呈現兩種不同的面貌。

（ 3 ） 消費者利益與財政負擔

　　就消費方面來說，農產品生產成本的水準，對於市場的價格水準具有重大的影響力。亦即，在不考慮消費者負擔的情況下，農產品生產成本的高低，決定生產者是否有利可圖。此外，如果實施以國家的財源進行農業所得補貼的話，其農產品生產成本的補貼標準必須有明確的規範，且由國家所支付的財政負擔，常受到納稅者負擔水準所左右。此外，為了容許國外低價格的農產品進入國內市場，國內的農業發展需要由財政予以支援的話，其所負擔的金額多寡，對國內的農業生產成本亦具相當大的影響力。

（ 4 ） 資源的投入效率

　　生產規模的擴增，將使生產成本呈現遞減的效果。而所謂生產效率，是由每一單位所投入的總合予以計算。然而，投入量的計算採用國內的價格、或國際價格、或能源使用單位等指標時，因指標之不同也可能出現相反的評估結果。因此，包括在進行生產規模調整時所採用的效率測定在內的相關事宜，宜予以關注。

（ 5 ） 持續的可能性

　　農業結構的評估中，有關農業、農村持續發展可能性的觀點，亦具有相當的重要性。此觀點之要點是，農業後繼人員如何予以確保。此項評估的替代性指標，得以農業經營者的平均年齡供做參考指標。就日本稻作農家來說，經營規模較小的農業經營業者的平均年齡明顯顯示出高年齡化的趨勢。

　　此外，另一個值得觀察的重點是，例如農業用水路等屬於維持地域農業生產所共有資源之維持及保全等之未來性，以及該地域原有的農家在內的居民人數，有必要維持在一定的水準。

2. 農業結構的變化－以日本經驗為例

（ 1 ） 經濟成長中之農業的適應

　　日本自 1955 年開始進入高速經濟成長期起，約半世紀之久的經濟成長過程中，農業的適應型態可分成三大類。其一為設施栽培的蔬菜，或加工型的畜牧產業等屬集約型農業，隨著經濟發展的步伐，實現擴大經營規模的目標。其二為北海道的土地利用型農業，歷經半世紀之久的努力，致使北海道地區每一農戶的耕地經營面積平均擴增 4.8 倍。其三是都府縣的水田農業呈現顯著的兼業化，且在此時期裡的都府縣每一農戶的耕地經營面積平均擴增 1.25 倍。

（ 2 ） 經濟成長與產業間勞動力的移轉

　　隨著經濟成長，農業勞動力朝向非農業移轉的過程中，在都府縣方面呈現兼業農家留居在農村，但其所兼業的工作大多數是非農業。在另一方面，由於北海道地區農村內部的雇用機會受到限制，迫使北海道地區的離農家庭呈現移居都市的趨勢。換句話說，是否具有非農業就業機會的條件，成為規範勞動力移轉類型的要件，且對農業的結構具有相當大的影響力。

（ 3 ） 農地的集聚與農地制度

　　就日本而言，勞動力移轉方面在制度上沒有障礙的問題，而農地方面的權利移轉則曾經有過較強烈的管制措施。但隨著時代的變遷，農地制度也隨之變更。其間就無法促進農地集聚的情況來說，是否與農地制度有關，值得關注。此外，在進行農地集聚的情況下，也可能由於每戶農家的所有權或使用權，呈現分散或零細的狀況，致使其農業生產效率形成下降的趨勢。在解決農地相關事宜方面，常受到初期的農地所有權結構所影響。就北海道地區來說，因其開發歷史較淺，所以在初期的農地所有權結構方面呈現較單純的面貌，致使北海道地區有許多地域得以免除因農地分散或零細化所形成的農業生產率下降的困擾。

（ 4 ） 經濟成長的速度

　　上述已明述在日本全國或各地區經濟成長速度的歷程中，有關農業部門的適應情形或型態。其中有關北海道地區農業擴大規模的速度，與非農業部門急速經濟成長相似；在另一方面，隨著經濟成長的需求，致使雇用機會擴增的同時，亦因農業隨著機械化的進展，促使農村有多餘的勞動力可以滿足雇用機會的需求。此外，就都市周邊而言，為了因應 1960 至 1970 年代間日本經濟急速成長的需求，積極推展各種土地利用計劃，但實際達到預期性目標者不多。

（ 5 ） 促進改善農業結構相關政策

　　自從 1961 年日本開始實施農業基本法起，持續推展改善農業結構相關事宜，一直是農業政策的主要支柱，其績效評估更是重要的研究課題。此外，從農業政策在設計時所面臨的限制來看，基於各行各業得以分享經濟成果的前提下，必須慎重考慮現今日本社會對於下一代所形成的轉嫁負擔所需支付的社會成本，應控制在最小的範圍內方為上策，而其可行的政策方式及規模也應該符合相關之需求。

五 . 東北亞地區的農業空間、環境管理

（一） 亞洲季節風地區的農業、農村

　　東北亞地區農業、農村的基礎，是以亞洲季節的變遷為憑據。而亞洲季節風地區是屬於水量豐沛的溫暖氣候區（溫暖濕潤型氣候），其境內擁有相當廣域卓越的水田農業。而水田農業的第一個特徵是，具有相當高的生產力，與現今已進行品種改良的旱田作物有顯著的差異，而且與麥類或玉米等旱作穀物進行比較，更能突顯亞洲季節風地區稻作所具有的高水準生產力。

　　水田農業的第二個特徵是，農業生產的持續性與安定性。在水田生產設施方面，水田可以進行連作的稻作，與需要克服連作障礙的旱田作物有顯著的差異性。

　　水田農業的第三個特徵是，具有共通性。以日本為例，日本屬於典型的水田農業，在錯綜複雜且呈現分散狀況的水田，借由水利設施的整建及維護，使灌溉用水得以流入水田，而且每天所需要的水利用水的調整，是由水利系統相關人士以共同行動的方式進行協調，因而逐漸形成包括「水利共同體」等不可或缺的「村落（聚落）」。上述現象並非只有日本才有，就亞洲季節風地區來說，為防止個人或一個家庭遭遇到難題，各地方常以各式各樣的地緣關係形成患難與共的共同關係。

　　擁有高生產性、能夠維持持續性的安定，且彼此間具有共同性農業、農村的另一個特徵是，在經濟發展過程中，其相關的農業技術或社會結構也隨之變化。例如日本的部分聚落，隨著聚落的混合居住或高年齡化，聚落的共通性呈現顯著下降的趨勢。然而，包括東北亞地區在內的亞洲季節風地區，在農業、農村方面，雖然隨著社會環境的變遷而有所改變，但在歷史上所形成的特質仍然深植人心，成為影響該地區農業、農村的重要規範。

（二） 亞洲季節風地區的農村空間

　　亞洲季節風地區農業、農村的另一個特徵是，高人口密度的農村空間。由上述亞洲季節風地區的農業具有高生產性，及持續的安定性等特徵，足以說明此地區具有扶養高密度人口的能力，同時突顯「東亞地區高人口密度稻作社會」現象。換句話說，具有高人口密度特徵的亞洲季節風地區農村，產生具有多重目的的利用空間結構。第一是農林空間，具有利用自然而形成產業的空間。第二是農村成為包括非農業人員在內的稠密社區生活空間。第三是農村接受許多村外人員的參訪，並且成為享有保健、保養機能的享受空間。尤其是象徵綠色旅遊的活動愈來愈盛行的趨勢下，農村具有通路間的感覺也愈來愈多。

　　亞洲或歐洲等屬於立國已久的地區，其農村均具多重利用的共同特徵，與美國或澳洲等新興國家呈現明顯的對比。從而言之，在歐洲特別重視農村空間所具有的價值，並且予以妥善管理的趨勢下，就處於受到快速經濟成長影響頗深的亞洲地區農村空間來說，尚有許多課題待解決。

（三） 東北亞地區有關農村空間、環境管理的課題

　　東北亞地區隨著經濟的發展，有關農村空間管理的各種課題也隨之逐一浮現。而且就中長期的觀點來說，目前東北亞地區所必須面對的各種課題，未來亦將成為亞洲季節風地區全體共同的課題。

1. 再度評估自然資源利用的共通性

　　水田稻作文化的共通性是在農業生產時以互相模仿的方式進行共同行動，因而產生相關的農地、灌溉設施、林業用地等共有的關係；且在共有資產持續利用的狀況下，廣範性的地方規範逐漸形成。尤其近幾年來，地球環境相關問題成為世人關注的焦點；為了防止「共同悲劇」（原註：資料來源取自 Garrett Hardin （ 1968 ）， The Tragedy of the Commons ，旨在說明每一個共同資源的使用者如果以本身的利益列為最優先考量，並且採取從其中索取最大利益的行動，則該相關的資源將被使用殆盡，最後形成共同悲劇的現象。）的發生，「地方共有」的觀念及其所具有的機能，成為受注目的焦點。換句話說，如果從現今社會環保問題的觀點予以檢視，則亞洲季節風地區所存在資源利用的共通性，將可重新獲得正面的評價。

　　更值得關注的是，農村空間所具有可以多項利用的結構特質，包括特殊產業空間及社區空間等重疊性的結構在內。換句話說，農村空間具有生產地區內部，或者其鄰近地區亦具有許多消費者在內的特質，而使生產地與消費地呈現互為比鄰的現象。例如，在日本眾所悉知「地產地消」的理念，在美國也開始有所謂「支援社區農業」的活動；因此之故，希望未來的東北亞地區能夠朝向農村空間共同具有生產及消費比鄰而行的方向邁進。

2. 強化農林業的環境保全機能

　　雖然東北亞地區的農業具有強韌的面貌，但隨著周遭條件的變遷，偶而開始出現軟弱的現象。

　　其中之一是，東北亞地區的農業對於環境保全相關事宜的因應呈現落後的現象。有關農業環境保全政策的推展，以歐洲為先驅。 1985 年歐盟開始將以往所採行的農法，轉換成對於環境保全有所助益的農法時，採取補貼制度。就東北亞地區而言， 1999 年南韓以類似歐盟的構想，開始實施「親環境農業直接給付制度」；日本則在 2007 年才開始辦理「提升農地、水、環境保全對策」，實施與環保相關政策。

　　就上述觀點來說，可能由於農產品輸出國（歐盟），與農產品輸入國（日本及南韓）對於農業的定位有顯著的差異所致；因此二者的國民對於農業及環保相關問題，在渠等的潛在意識中，形成相當大的差異。此外，就東北亞地區來說，仍然持續進行傳統性的水田農業，未能對特別的農法提出因應對策；亦即，仍然持續依賴化學肥料及農藥等習慣的農法。

　　另一方面，東北亞地區地域性的傳統農業及林業，具有生物多樣化、水資源涵養及國土保全等機能。故雖然部分東北亞地區居民認為農業對自然生態或環境保全有所貢獻；但也有許多人對於改變現今所實施農法的觀念（意願）仍然薄弱。然而隨著經濟的發展，農業出現衰退現象，而農村則呈現疲憊的面貌，進而其所具有的水資源涵養及國土保全等機能逐漸下降，且由於傳統農法大量使用化學肥料及農藥生物多樣化方面所產生的損失亦隨之增加等問題，似乎已達到不容忽視的地步。

　　就此問題而言，日本的企業界與各地方政府等機關團體開始著手合作，進行整合郊區山林（譯註：原文為「里山（ SATOYAMA ）」，具有「鄉村裡的山區」的意義）保全相關事宜。此種經驗，東北亞地區未來也可能積極推展。

3. 都市、農村距離縮短而產生的課題

　　農村多重目的的結構，隨著經濟的成長也產生新的課題。其中之一是對於農村空間所具有的價值評估，呈現下降的趨勢。因為都市與農村間之距離縮短，人們與自然間之生活距離亦隨之縮短；在容易捕捉豐富自然生態的情況下，人們自然會對自然生態的價值評估產生低估的現象。

　　對於將農村視為與國民間連絡的 紐帶（橋梁 ），而農地及森林是國家所擁有豐富資產的歐洲來說，早已對自然環境或農村空間的評價提升到另一個層次。相對的是，處於快速經濟成長狀況的日本，開始對快速流失而希望重新挽回的農村價值著手進行新的評估。雖然日本開始有年青人希望能移居到農村，但其動能似乎尚呈弱勢。而且整個日本的社會價值觀，仍然未能脫離都市具有較優越感的狀況。因此之故，隨著日本腳步迎接高經濟成長時代降臨的東北亞地區諸國，目前對於身旁所擁有的自然生態，存有「可以接觸到」的潛在意識，並且朝向都市具有優越感，以及重視第二級產業及第三級產業價值觀的方向發展。

六 . 解決東北亞地區問題與強化合作方向的課題

　　目前東北亞地區的主要課題，大致上可分成糧食、農業、與糧食及農業相關的環境問題等三大領域。此外，從國家或地域間之關係來說，其具體的課題有三：其一是，東北亞地區彼此間認為具有的共通性課題。其二是，彼此間具有關連性，且有必要共同合作的課題。其三是，如何充分活用日本的經驗，進行合作的課題。因此之故，以上述的三大領域及三種關連性為主軸，檢視東北亞地區的現況及其課題，供相關人士卓參。

　　承上所述，以下為針對相關的現況所提之建言。而這些建言，是希望東北亞地區的學術界針對糧食及農業政策相關事宜加強彼此間的合作，因此，其內容包括東北亞地區學術及政策雙方面相關人士所共同關心的問題。

（一） 整建東北亞地區有關強化學術合作的基礎

1. 由日本率先 辦理加強東北亞地區糧食及農業政策合作相關事宜

（ 1 ）以東北亞地區現今的農業政策理念為基礎，進行全面性的檢討。

（ 2 ）建立以農業的效率化及結構改善為導向觀念。

（ 3 ）形成以糧食能夠安定供給為導向的政策。

（ 4 ）整建及強化農業環境政策體制。

（ 5 ）中止攝取過量以及大量的糧食廢棄現象，並且展望未來能夠促 成糧食消費均衡的願景。

2. 就科學監控 的立場來說，希望能針對下述的課題，建構共同合作的體制

（ 1 ）研究危機管理機制相關事宜，以供食品安全政策措施的基礎。

（ 2 ）研析並且比較東北亞地區食品安全政策相關事宜。

（ 3 ）研究調整東北亞地區食品安全政策的可能性，並分析調整對產業可能產生的影響。

（ 4 ）針對危機方面的認知，或其相關規範 進行社會文化方面的比較分析及提供改善的建言。

（ 5 ）以確保食品安全的觀點，提供改善食品體制的建言。

3. 為使資訊能夠經常維持交換及共享，宜建構相關體制

（ 1 ）為使政策及制度能夠趕上 食品安全性的提升，或因市場開放擴大的自由貿易範圍等的變化，宜積極建構並且推展資訊交換相關的體制。

（ 2 ）建構可以與歐洲諸國共同設置的歐洲通訊網路 抗衡的資訊體系。

4. 從包括亞洲學術會議在內的國際學術組織立場來說，有關東北亞地區的合作領域，應針對今後的糧食農業政策研究方向，以及相關的領域，積極進行研討。

（二） 強化由日本主導 的東北亞地區政策合作

1. 為了促進世界稻米的供需安定，宜強化國際儲備體制

（ 1 ）為了能夠對於亞洲的糧食安全有所貢獻，宜建構合理的糧食安全體制。

（ 2 ）上述具體的構想是籌設「東亞地區緊急稻米儲備計畫 」，且為了能夠順利進行，東北亞地區宜積極扮演主導的角色辦理相關事宜。

2. 為提升東北亞地區的食品安全性，宜積極辦理下述事項

（ 1 ）東北亞地區宜以 Codex （ FAO 及 WHO 共同設置的國際食品法典委員會）所訂定的危機綱領的作業原則為基準，訂定危機評估、危機管理、危機溝通的方法及其操作相關事宜，以期能建構東北亞地區實務操作人員彼此間之資訊交換體制。

（ 2 ）就因應緊急事故而言，各國負責食品衛生相關單位間之國際合作，宜以 WHO 所訂的監控指導方針為基準，並且努力建構培育專門人才及其國際合作相關體制。

（ 3 ）就中國大陸來說，有關中國大陸農業、食品加工等之生產、流通現場所需之人才，宜予以積極支援；並且努力促進其所需之資訊流通體制化相關技術之轉移。

3. 為了累積 亞洲季節風地區農村結構相關智慧，宜共同積極建構新的資源管理相關對策

（ 1 ） 重新評估具有代表地方性 的資源利用共通性。

（ 2 ）宜深入探討都市、農村彼此間因距離縮短所形成的共識，及其相關課題的解決策略。

（ 3 ）就整個亞洲季節風地區而言，宜積極建構並且培育具有東北亞地區發展經驗的人才及制度等相關事宜。（全文完）